陳果

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410006）

1 洞庭湖區(qū)的環(huán)境治理現(xiàn)狀

洞庭湖區(qū)位于湖南省北部，長江荊江河岸以南，是長江流域中重要的吞吐調(diào)蓄型淡水湖，起到了調(diào)節(jié)水域生態(tài)，集水防洪的作用。又因其得天獨厚的地理位置以及自然氣候，使得湖區(qū)自然資源豐富，是全國著名的農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品基地，區(qū)位經(jīng)濟優(yōu)勢不言而喻。洞庭湖區(qū)居民依托水資源進(jìn)行經(jīng)濟活動與社會活動，使湖區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，周邊百萬居民需要洞庭湖，也依靠洞庭湖生存。但經(jīng)濟發(fā)展的同時，也導(dǎo)致了洞庭湖生態(tài)破壞和環(huán)境污染。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和工業(yè)，洞庭湖區(qū)曾大面積圍墾湖泊，與湖爭地，導(dǎo)致湖泊面積一再萎縮，水域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞；農(nóng)藥以及生活廢棄物不經(jīng)任何處理直接排放到溝渠和河流中；漁民過度捕撈，湖中漁網(wǎng)電網(wǎng)密布，漁船在湖區(qū)橫行；造紙廠產(chǎn)生的大量工業(yè)廢水排入湖中，導(dǎo)致洞庭湖區(qū)水質(zhì)嚴(yán)重惡化；習(xí)總書記曾幾次在湘考察工作，面對嚴(yán)峻的洞庭湖區(qū)環(huán)境生態(tài)問題，提出了“牢固樹立尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，推進(jìn)綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展，低碳發(fā)展，真正把環(huán)洞庭湖生態(tài)系統(tǒng)的一山一水，一草一木保護(hù)好”的指示和“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的指導(dǎo)方針。隨后湖南全省各級政府紛紛響應(yīng)習(xí)總書記的指示，扎實落實溝渠塘壩清理，畜牧養(yǎng)殖污染整治，工業(yè)企業(yè)排污整治等專項行動，長沙等地設(shè)立針對洞庭湖研究的專項辦公室，推行洞庭湖立法活動。經(jīng)過積極的治理，洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境已得到初步改善。盡管洞庭湖區(qū)水質(zhì)大部分已達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但從2019年5月在長沙舉行的中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對湖南省開展“回頭看”情況反饋會上的反饋中可以看出，目前洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境依舊存在問題。督查組在會議中指出，近年來湖南省大力推進(jìn)洞庭湖環(huán)境保護(hù)工作，推進(jìn)解決一批突出生態(tài)環(huán)境問題，但洞庭湖區(qū)污染防治工作還有明顯短板，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。問題主要表現(xiàn)在：一是洞庭湖城區(qū)以及農(nóng)村生活污水污染管網(wǎng)設(shè)施滯后，排污模式落后，大量超標(biāo)污水排入河湖；二是工業(yè)園區(qū)管理混亂，環(huán)洞庭湖區(qū)紡織類化工類企業(yè)存量依舊很多，工業(yè)污水偷排現(xiàn)象嚴(yán)重；三是水產(chǎn)養(yǎng)殖，畜牧業(yè)污染問題依然嚴(yán)重，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)仍有16家畜禽養(yǎng)殖場、678家養(yǎng)殖專業(yè)戶逾期未關(guān)停退出。

2 奧斯特羅姆的公共治理理論

奧斯特羅姆在他的《公共事物的治理之道》一書中涵蓋了三個理論。第一個是哈丁的“公地悲劇”理論，這是他在1968年的《公地悲劇》一書中提出的一種概念理論。哈丁在公地悲劇中設(shè)想了一個公共使用的大牧場，所有人都可以進(jìn)行開發(fā)放牧，然后從理性人的角度觀察放牧人的行為，他認(rèn)為放牧者可以通過利用共有的資源來增加自己的利益，而受益者僅為放牧者個人，但損害草地的后果是由集體來承擔(dān)，每一個追求利益的牧羊人則會增加他們利用公共事物去創(chuàng)造利益的動力。因此奧斯特羅姆認(rèn)為，這個世界大多依賴可能產(chǎn)生公地悲劇的資源。第二個是囚徒困境。囚徒困境是公地悲劇的一種延伸形式，即假設(shè)牧場中只有兩個人放牧的時候，每個放牧者會為了讓自己的羊長得更好，而去侵占共有的草地，從而導(dǎo)致過度放牧，個人的理性會促成集體的非理性。第三個是集體行動邏輯。這個理論是由美國經(jīng)濟學(xué)家奧爾森所提出的，在奧爾森看來，集團(tuán)的共同利益實際上可以等同或類似一種公共物品，任何公共物品都具有供應(yīng)的相聯(lián)性與排他的不可能性兩個特性。公共物品的兩個特點決定集團(tuán)成員在公共物品的消費和供給上存在搭便車的動機，即使個人不為公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)承擔(dān)任何成本也能為自己帶來收益，因為公共物品的消費并不排斥不承擔(dān)成本者的消費，這樣的現(xiàn)象很難促使人們保護(hù)公共品而貢獻(xiàn)自己的力量。

縱觀奧斯特羅姆的公共治理理論，她通過對實際集體行動問題的分析，基于公地悲劇、囚徒困境、集體行動邏輯三種理論基礎(chǔ)上，認(rèn)為經(jīng)濟學(xué)中原有的兩種思路—私有化或者國有化，無法解決現(xiàn)實中的問題，得出最優(yōu)的答案。因為完全的自然資源私有化并不能解決公地悲劇的問題，即使能解決政府權(quán)力過大，公共資閑置浪費的問題，但也會出現(xiàn)壟斷、外部性陷阱等新問題。只讓一部分個體使用自然資源對于以前能共同使用的個體也算是一種福利損失，即市場失靈代替了政府失靈。反之完全的國有化則會導(dǎo)致政府失靈，陷入監(jiān)管不力的泥潭，政府在保護(hù)環(huán)境時過度干預(yù)市場，盡管解決了短期的問題，但也打消了其他個體進(jìn)入市場的動力，對于市場是一種更大的破壞。因此，她提出了自己的公共池塘模型，一種混合了共有和私有成分的自組織治理理論。其解思路就是產(chǎn)權(quán)混合，在使用池塘資源的群體內(nèi)部采取自治，每一個使用者在選擇自己行為時，必須考慮其他人的選擇。她通過圈內(nèi)個人相互經(jīng)過約定制定協(xié)議并由外在的仲裁機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)議內(nèi)的主體是區(qū)域內(nèi)的人，他們做事有自己約定的方法，仲裁機構(gòu)則是幫助他們解決工作中產(chǎn)生的各種問題，區(qū)域內(nèi)的人相互制約，他們都明白各自的利益訴求，同時也會關(guān)注其他人的行為。這一設(shè)想很好的解決了“國有化”和“私有化”的缺點。

3 公共治理理論視角下洞庭湖區(qū)環(huán)境治理的缺失

洞庭湖所處的現(xiàn)狀就如書中的假設(shè)一樣，濕地生態(tài)效益“公共產(chǎn)品”屬性突出。湖泊濕地作為大自然的饋贈，養(yǎng)育著周邊的人們，但是人們只懂得利用公共品獲取利益，而絲毫沒有為提供公共物品貢獻(xiàn)力量的動機。人們在享受利用公共物品創(chuàng)造利益的同時，也在承受環(huán)境破壞帶來的災(zāi)難，公地悲劇的模型在現(xiàn)實中已經(jīng)形成一種隱喻，“一群無助的個體陷入了毀滅自己的殘酷進(jìn)程中”。奧斯特羅姆肯定了三個模型的合理性，但她認(rèn)為要集中控制有效的人，首先要假設(shè)牧場中的最優(yōu)均衡是建立在信息明確，集體監(jiān)督能力強，制裁行為有效等等基礎(chǔ)之上的，然而模型的實際情況無法滿足這些條件。從奧斯特羅姆的思想中我們可以大致歸納出公地悲劇的產(chǎn)生的原因有幾點：

一是產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致無責(zé)任體制。公共資源在法律層面上產(chǎn)權(quán)的不明晰以及實際使用時產(chǎn)權(quán)的不明確，會出現(xiàn)公共資源長期被獲取卻無人為此負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。當(dāng)個體獲取利益時，個人直接成本小于社會所付出的成本，會使得市場資源失衡，從而導(dǎo)致公共資源過度被使用，直至快速枯竭，不能長期持續(xù)發(fā)展。市場經(jīng)濟運行的制度基礎(chǔ)就是產(chǎn)權(quán)明確，但在面對類似于洞庭湖這種自然資源時，產(chǎn)權(quán)的界定往往是模糊的。我國現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》僅僅只是解決了保護(hù)區(qū)的分界問題，并不涉及保護(hù)區(qū)的權(quán)屬問題。沒有具體規(guī)定當(dāng)公共權(quán)力使用與私權(quán)使用發(fā)生沖突時應(yīng)該如何去處理，而且土地所有權(quán)和使用權(quán)是屬于私的權(quán)力，發(fā)生沖突的可能性很大。當(dāng)水土資源遭受破壞時，常常沒有一個明確的主體及時的進(jìn)行追責(zé)，個體賺取了利益但破壞了公共品，直到國有資源，湖泊遭到嚴(yán)重破壞時，才會引起政府部門的重視，可是水質(zhì)惡化的現(xiàn)象已經(jīng)無法挽回。由于公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)原因，無人能夠?qū)Y源過度使用負(fù)法律責(zé)任，也因為沒有主體，無法追究法律責(zé)任，從而進(jìn)入“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的環(huán)保困局。

二是政府監(jiān)督能力薄弱，政府失靈是一種利益驅(qū)動結(jié)構(gòu)的失衡，是現(xiàn)有市場環(huán)境中病態(tài)追求利益的體現(xiàn)，市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動機制是利己與利他相結(jié)合的結(jié)構(gòu)。這種特殊的結(jié)構(gòu)是要求人們在追求經(jīng)濟利益時也要兼顧利他行為，從這點來看如果僅僅在乎利益而與利他相背離，最終會對自己造成損害。洞庭湖公地悲劇的現(xiàn)狀也是一種利益驅(qū)動結(jié)構(gòu)的失衡，是個體與利益追求的失衡，也是政府與利益追求的失衡，重點反映在捕撈業(yè)，旅游業(yè)，輕工業(yè)生產(chǎn)方面，市場化體制與公有化體制的不對稱，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，看到的僅僅是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的增長，孰不知GDP數(shù)字的增加是以水質(zhì)惡化，生態(tài)破壞為代價換來的。

三是制度的缺失，公地悲劇發(fā)生的主要原因在于制度的缺失，奧斯特羅姆曾分析了要實現(xiàn)公共池塘的均衡，最重要的問題就是找到限制公共品占用者獨立行動的策略，以減少共同損失，國家應(yīng)通過壟斷武力的使用以強制作為生產(chǎn)集體利益的生產(chǎn)機制，政府應(yīng)針對性的根據(jù)事物的特殊問題立法，并要對違反法律的違規(guī)者進(jìn)行懲罰。在目前并沒有制定對洞庭湖區(qū)統(tǒng)一管理的法律法規(guī)，現(xiàn)行的法規(guī)過于紙上談兵，缺乏實際的操作性，省市法條之間仍有相互沖突的地方，不利于湖區(qū)的管理。不僅如此，在湖南省內(nèi)，洞庭湖主要流經(jīng)岳陽，常德，益陽三地，由三地管轄。但管轄的模式是碎片化的，包括行政區(qū)域的碎片化和行政部門的碎片化，行政區(qū)域上洞庭湖區(qū)被4個地級市以及19個縣市區(qū)所管轄，行政部門上又涉及到了漁業(yè)、水利、運輸、環(huán)保等近30個部門，同時還有東、西、南洞庭湖保護(hù)區(qū)和橫嶺湖保護(hù)區(qū)具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。這種錯綜復(fù)雜的行政層級劃分以及條塊分割式的管理體制，使得洞庭湖區(qū)工作難以統(tǒng)一管理，政策的執(zhí)行者往往無法與制定者的步調(diào)一致，目標(biāo)會出現(xiàn)分歧，反而衍生了行政部門之間的“公地悲劇”式的現(xiàn)象，各部門之間為了自身利益不惜犧牲其他部門甚至整體的利益。

四是公民參與積極性不高，沒有形成相互監(jiān)督的機制和習(xí)慣。只有通過監(jiān)督才會有可信的承諾，才能支撐起新制度的制定，只有通過個體間的監(jiān)督才能保證自己的利益或是集體的利益不受到侵害。近幾年來，越來越多的人們關(guān)注到了洞庭湖的生態(tài)壞境問題，但僅僅只是關(guān)注。公民首先沒有意識到自身在環(huán)境治理問題中置身事外的態(tài)度，更有人在經(jīng)濟利益面前缺失責(zé)任感導(dǎo)致個體往往無視自身給自然資源造成的損害。其次政府在針對濕地資源開發(fā)利用與保護(hù)資源問題的解決上沒有有效的利益調(diào)節(jié)機制，使得政府在決策時，讓所在地政府與群眾個體都受到了損失，一定程度上降低了群眾參與濕地保護(hù)的熱情程度。結(jié)果當(dāng)個體在自身利益受到侵害時，往往把希望寄托于政府，將責(zé)任推給其他人或者政府。

4 完善洞庭湖區(qū)環(huán)境治理的構(gòu)想

第一、全面推進(jìn)與濕地有關(guān)的針對性的保護(hù)條例制定工作。早前我國沒有對濕地保護(hù)進(jìn)行專門的立法，與濕地保護(hù)有關(guān)的法條是分布在其他自然資源保護(hù)法中的，比如河流，土壤，大氣等。目前針對洞庭湖推出的保護(hù)條例有岳陽市東洞庭湖保護(hù)條例，常德市西洞庭湖保護(hù)條例以及湖南省洞庭湖保護(hù)條例草案。洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，要保護(hù)洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境，必須研究實際問題，并針對性的制定立法。首先，要在基于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則上推出洞庭湖生態(tài)保護(hù)條例，用法律法規(guī)來明確社會各界的權(quán)利與義務(wù)，同時需要兼顧多方的利益關(guān)系。其次，推出帶有標(biāo)準(zhǔn)的獎賞制度和懲罰機制細(xì)則，并附上宣傳性的洞庭湖保護(hù)行為規(guī)范，已到達(dá)充分調(diào)動群眾參與積極性的目的。洞庭湖區(qū)各相關(guān)部門也要統(tǒng)一協(xié)商湖區(qū)未來的發(fā)展規(guī)劃，明確濕地生態(tài)系統(tǒng)的首要作用，在保護(hù)環(huán)境的前提下進(jìn)行科學(xué)利用，因地制宜發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟效益。因此，我們?nèi)孕枥^續(xù)完善洞庭湖保護(hù)條例中的各項條款，積極調(diào)研，針對實際問題不斷推進(jìn)立法工作。

第二、政府要加強本身的監(jiān)察力度和管理辦法，堅持立法和執(zhí)法兩頭關(guān)注，在立法推進(jìn)的同時也不能松懈執(zhí)法。對此我們要建立專門整治洞庭湖濕地的機構(gòu)，結(jié)束目前多頭管理，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的管理亂象。這個特殊機構(gòu)主要負(fù)責(zé)制訂有關(guān)洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的相關(guān)條例，并監(jiān)督組織實施，負(fù)責(zé)洞庭湖流域內(nèi)排污企業(yè)的整治，協(xié)調(diào)解決洞庭湖區(qū)域內(nèi)的問題。管理洞庭湖濕地的機構(gòu)要嚴(yán)把有關(guān)新改擴項目的審批，嚴(yán)把排污嚴(yán)重類型企業(yè)的建立，督促所有工業(yè)制造型企業(yè)必須安裝排污過濾的儀器設(shè)備，對于沒持有環(huán)保批文的工廠不允許開工。事實上，嚴(yán)格監(jiān)督制造型企業(yè)，工廠，并不會對當(dāng)?shù)氐腉DP造成嚴(yán)重的影響，因為連排污過濾設(shè)備都不具有的企業(yè)，沒有相應(yīng)的環(huán)保意識，也不會在稅務(wù)繳納方面嚴(yán)于律己，而這種企業(yè)也沒有利用自然資源獲得利益的權(quán)利。與此同時我們還要增強企業(yè)的環(huán)保意識，要讓企業(yè)明白追求經(jīng)濟利益與承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任是同樣重要的。我們當(dāng)?shù)貦C構(gòu)也要適當(dāng)采取現(xiàn)金激勵的方法獎勵給在濕地環(huán)境保護(hù)優(yōu)秀的企業(yè)，用現(xiàn)金鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)新研發(fā)清潔生產(chǎn)的方法，或是引進(jìn)清潔生產(chǎn)達(dá)到在生產(chǎn)流程中控制污染物的排放。

第三、濕地資源的產(chǎn)權(quán)問題是不具有排他性質(zhì)以及可讓渡性的，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度也是生態(tài)文明制度體系的重要制度，所以要明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)與客體邊界。2016年，我國七部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，其目的是將自然資源在不動產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分管理，使得產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，在自然資源受到損害時可以明確的進(jìn)行追責(zé)?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》第二十二條明確將濕地作為一類獨立的自然資源進(jìn)行登記:“以濕地作為獨立自然資源登記單元的,由登記機構(gòu)會同濕地管理機構(gòu)、水利、農(nóng)業(yè)等部門制訂工作方案,依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(自然資源調(diào)查)成果,參考濕地普查或調(diào)查成果,對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)劃定登記單元界線,收集整理用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制及特殊保護(hù)規(guī)定或政策性文件,并開展登記單元內(nèi)各類自然資源的調(diào)查”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》。意見指出四點基本原則，包括堅持保護(hù)優(yōu)先、集約利用；堅持市場配置、政府監(jiān)管；堅持物權(quán)法定、平等保護(hù)；堅持依法改革、試點先行。以上意見的推出，證明了我國對明確自然資源產(chǎn)權(quán)以及科學(xué)合理保護(hù)自然資源的積極態(tài)度，同時也能指導(dǎo)我們更好的治理洞庭湖環(huán)境問題。我國也在推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營，正在進(jìn)行關(guān)于所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)的改革，在不改變自然資源所有權(quán)和用途的前提下，將由自然資源產(chǎn)生的利益所有權(quán)，自然資源的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他公民所有，這些法律改革和政策的實施對于我國集體持有濕地進(jìn)行實際經(jīng)營有著十分重要的意義，我們也要進(jìn)一步研究濕地產(chǎn)權(quán)和行政管理權(quán)的分離，完善濕地使用權(quán)的制度。

本文基于奧斯特羅姆的公共治理理論視角進(jìn)行反思和總結(jié)，結(jié)合我國洞庭湖濕地保護(hù)的現(xiàn)狀，提出了自己的理解，尚有不足之處。但我認(rèn)為對于濕地保護(hù)可以從明晰產(chǎn)權(quán)作為切入點再加以相應(yīng)的立法措施，同時環(huán)境也不是哪一類學(xué)科單獨就能解決，還需要社會各界的良性互動，多元共治，只有這樣才能形成洞庭湖環(huán)境保護(hù)和治理的強大力量。