張維蓉，張夢然

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

近20a我國經(jīng)濟高速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的近10萬億增加到2019年的近100萬億，城市化率由1990年的近30%增加到2019年的近60%。由于早期生產(chǎn)技術(shù)水平相對落后，發(fā)展模式粗放，加之對環(huán)境保護不夠重視，伴隨而來的水污染問題日益困擾著我們，并影響到人民的生活品質(zhì)和身體健康。如何系統(tǒng)治理水污染成為急需解決的社會問題。

1 我國水污染現(xiàn)狀

水是生命之源，同時也是國家戰(zhàn)略資源，水安全將影響到社會穩(wěn)定和國家安全。我國水資源總量有限，自然分布不均。由于在經(jīng)濟發(fā)展早期不注重生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)，垃圾隨意堆放，污水隨意排放，污水未經(jīng)處理直接排放情況的大量存在，造成水生態(tài)和生態(tài)環(huán)境遭受極大污染和破壞，全國大部分地表和地下水資源遭到不同程度的污染。

1.1 歷年污水排放及處理情況

1990年之前污水處理量統(tǒng)計為零，之后污水處理率逐步從百分之十幾到目前的95%以上，自有統(tǒng)計以來總計排放污水13000多億m3，占我國水資源總量的近1/2，完全未經(jīng)處理直接排放的生產(chǎn)生活污水達到7000多億m3，達到我國水資源總量的近1/4，詳見表1。這也是為什么前些年大部分城市水系和農(nóng)村河流都被污染，有的曾經(jīng)魚蝦成群的小河變得黑臭無比，夏天甚至于需要掩鼻而過。

表1 1978—2018年污水排放總量和污水處理量情況

(續(xù)表1)

1.2 生活垃圾處理情況

2004年以來有統(tǒng)計的城市生活垃圾總量達到26萬億t，未經(jīng)處理的總量達到5萬多億t，清運糞便總量2.8億t，未經(jīng)無害化處理的達到1.36萬億t(詳見表2)，生活垃圾目前處理方式通常是填埋、直接焚燒、焚燒發(fā)電3種方式。無論哪一種處理方式最終都會對土壤、大氣和水產(chǎn)生一定程度的污染，更不要說還有一部分壓根沒有得到任何處理直接堆放地表會對土壤和地表地下水質(zhì)造成怎樣的污染。

1.3 地表水、地下水水質(zhì)情況

雖然生態(tài)環(huán)境部在深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國環(huán)境保護大會精神的指導(dǎo)下，經(jīng)過最近幾年全國上下全方位強力治理，全國地表水中劣Ⅴ類水質(zhì)的地表水得到比較有效的治理，Ⅳ類水質(zhì)、Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)轉(zhuǎn)化的比例比較大，取得了比較明顯的治理效果，但是I類水質(zhì)的地表水占比基本沒有任何明顯變化，詳見表3。

表2 2004—2018年生活垃圾清運量和無害化處理量統(tǒng)計和對比表 單位：萬t

表3 全國地表水水質(zhì)狀況 單位：%

全國地下水水質(zhì)除了水質(zhì)極差的有所減少外，水質(zhì)為優(yōu)、良、較好的反而出現(xiàn)較大比例的下降，較差水質(zhì)的比例幾乎翻倍?？傮w來說地下水的水質(zhì)狀況是呈現(xiàn)惡化趨勢，詳見表4。這讓人不得不懷疑是否由于強力行政監(jiān)管和處罰措施而使得地表污染轉(zhuǎn)化成了地下污染。

2 水污染的主要原因

2.1 用水效率不高，排污量巨大

一直以來由于生活中水的隨處可見、隨手可得以及水價不痛不癢，造成大家基本上對水沒有節(jié)約意識。農(nóng)業(yè)灌溉用水方式粗放，長期以來采用大水漫灌水浪費十分嚴(yán)重。工業(yè)用水由于設(shè)備工藝落后，單位產(chǎn)值水耗量相對偏高，生活用水由于水價相對低廉，輸水過程管理粗放，管網(wǎng)滲漏嚴(yán)重，水浪費嚴(yán)重，用水效率低下導(dǎo)致排污量巨大。全國用水構(gòu)成上以農(nóng)業(yè)用水為主，工業(yè)次之，城鎮(zhèn)生活用水和生態(tài)補水比工業(yè)用水略少，詳見表5。農(nóng)業(yè)用水效率非常低，農(nóng)田灌溉用水有效系數(shù)從2012年的0.516到2018年的僅僅提高到0.554。2018年萬元GDP用水66.8m3，萬元工業(yè)增加值用水41.3m3，用水效率偏低，回用率不高造成排放量巨大。

表4 全國地下水水質(zhì)狀況 單位：%

表5 2008—2018年全國用水分布及用水總量 單位：億m3

2.2 污水和垃圾處理設(shè)施投資不足

截至2019年，全國有行政縣2846個，城鎮(zhèn)人口8.48億，鄉(xiāng)村人口5.52億，截至2018年已建成市政污水處理廠2321座，平均每個縣不到一座污水處理廠，可以合理推測，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有污水處理廠。每年的污水、垃圾處理設(shè)施投資總額與市政總投資的比例在大約10%～20%之間，遠低于市政綠化投資和其他投資，詳見表6。一方面說明污水處理和垃圾處理投資重視不夠，投資總額偏低。另一方面，全年城市維護建設(shè)稅總額在4300億～4800億元之間，市政建設(shè)資金來源有限，投資總量不足。

表6 全國污水及垃圾處理設(shè)施投資情況

2.3 污水集中收集率不高

(1)城鎮(zhèn)污水收集率不高。雖然到目前收集到的污水處理率達到95%以上，但是實際上城市污水管網(wǎng)建設(shè)不完善，部分污水沒有接入污水管網(wǎng)，加之原有污水管網(wǎng)老舊失修跑冒滴漏嚴(yán)重，很多污水沒有收集到污水管網(wǎng)中。

(2)大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設(shè)污水收集管網(wǎng)，生活用水和排放污水處于自取自排狀態(tài)，生活和養(yǎng)殖污水未得到有效收集與處理。水產(chǎn)養(yǎng)殖一般采用集約化、規(guī)模化、高密度養(yǎng)殖(詳見表7)，難免產(chǎn)生大量的殘余飼料、代謝廢物污染水質(zhì)，并造成水富營養(yǎng)化。一年近億噸規(guī)模的肉蛋生產(chǎn)(詳見表8)至少產(chǎn)生幾十億噸的廢物污水，大部分的養(yǎng)殖廢物污水并未得到有效處理，將對水質(zhì)造成巨大污染。

表7 2000—2019年全國海水、淡水產(chǎn)品產(chǎn)量 單位：萬t

表8 2010—2019年全國肉、奶、蛋生產(chǎn)量 單位：萬t

3 應(yīng)對措施

3.1 建立市場化水價形成機制，促進節(jié)水減排

無論農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水還是城鎮(zhèn)用水，除了實行嚴(yán)格用水總量控制和用水許可外。歸根結(jié)底還得要有相應(yīng)的機制能夠充分體現(xiàn)水資源的稀缺性，這就需要全面深化水價改革，推進水權(quán)市場改革和推動水資源稅改革，增加用水成本，激發(fā)用戶節(jié)水的內(nèi)在驅(qū)動力。

具體措施包含：根據(jù)各行業(yè)現(xiàn)狀及各城鎮(zhèn)用水現(xiàn)狀編制更加精確的用水定額，在現(xiàn)有階梯水價基礎(chǔ)上，降低基礎(chǔ)水量，劃分更細階梯，增加高階水價，通過懲罰性高階水價推動終端用戶主動節(jié)約用水。通過收取終端用戶水資源費，用于水源區(qū)保護和污水綜合治理，促進節(jié)水減排，達到水資源的良好生態(tài)循環(huán)。

3.2 全面征收污水處理費，加大城市污水處理設(shè)施建設(shè)和投資

目前城建維護稅占市政建設(shè)資金總額的12%～32%，水資源費占市政投資總額不到1%，中央和地方財政投資占15%～30%，大部分投資依靠其他收入。市政基礎(chǔ)設(shè)施資金來源非常有限。全面分類統(tǒng)計單位生活生產(chǎn)污染物無害化處理所需要的真實成本，核定居民和生產(chǎn)企業(yè)的污染物類別及數(shù)量，向居民和企業(yè)收取全價污水處理費一方面可以為市政水務(wù)設(shè)施建設(shè)籌集長期穩(wěn)定資金，另一方面由于根據(jù)排放量征收污水處理費也會激勵終端用戶減少污水排放量，污染問題也才可能得到根本解決。

3.3 加快推進農(nóng)村生活垃圾、污水治理

農(nóng)村水污染表面上看是環(huán)境差，實質(zhì)上由于所有的食物原材料均來自農(nóng)村，農(nóng)村水污染會導(dǎo)致部分污染物通過食物返回到人們餐桌，危害國民健康。惡性腫瘤占農(nóng)村居民死亡原因從2000年的18%上升到2018年的23%，占城市居民死亡原因的26%～28%，成為居民死亡的首要原因，這與水污染脫不了干系。所以建立健全符合農(nóng)村實際，方式多樣的生活垃圾和污水處置體系，加快制定農(nóng)村污水排放標(biāo)準(zhǔn)，實行農(nóng)村垃圾、污水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，推動農(nóng)村垃圾、污水統(tǒng)一治理。

3.4 建立全新的項目評價機制

目前項目評價中沒有考慮和計算污染外延負效應(yīng)所導(dǎo)致的環(huán)境治理成本。導(dǎo)致利益主體和環(huán)境污染與治理主體不一致。所以要從根本上減少污染和解決污染治理問題，迫切需要在收集整理采用目前的技術(shù)對各類單位污染物治理達到環(huán)境無害化所發(fā)生的成本基礎(chǔ)上建立環(huán)境評價指標(biāo)，從而對已經(jīng)在運行項目收取污染費或者稅迫使企業(yè)主動改造現(xiàn)有工藝減少污染排放，對新上項目進行經(jīng)濟評價或者環(huán)境評價時完全量化其污染物排放造成的負效應(yīng)，從而對項目真正進行全成本計量形成更加科學(xué)和客觀的項目評價機制。一旦建立起全新的項目評價機制后，將從根本上杜絕環(huán)境污染大、社會負效應(yīng)明顯，換句話說就是得不償失的項目上馬。

3.5 多部門緊密協(xié)作，加強綜合治理

目前我國的水治理處于“多龍治水”的狀態(tài)，水在江河湖泊歸水利部管，水質(zhì)監(jiān)測和水生態(tài)治理由生態(tài)環(huán)境部主管，一旦水被引入到城市供水企業(yè)和市政供水管網(wǎng)則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管。水如血，不可污。水質(zhì)如果不能得到保證，長距離輸水將失去意義，城市供水安全將得不到保障。工業(yè)排放、市政污水如果不能得到100%的長期持續(xù)高質(zhì)高效處理排放到城市水系進并進入江河湖泊，那生態(tài)環(huán)境部將永遠疲于奔命，今天治理好了，過不了多久黑臭水體還會照舊。如果都是被污染的水，大的相互調(diào)劑和調(diào)配的戰(zhàn)略布局就沒有意義了。水生態(tài)治理是一個復(fù)雜的多部門參與的立體式系統(tǒng)工程，水資源綜合管理、治、供水、節(jié)水相輔相成，協(xié)同作戰(zhàn)、綜合治理刻不容緩。

3.6 引導(dǎo)市場力量參與水治理和水務(wù)運營

水資源的公共資源屬性決定了水的綜合治理必須要有強有力的政府行政監(jiān)管措施和制度保障。但是，政府行為更多地是關(guān)注社會效益而缺乏市場激勵的特點決定了完全由政府包干治理是不經(jīng)濟、低效和沒有持續(xù)性的。政府的職能是建立一整套長期持續(xù)有效的機制引導(dǎo)社會資本積極參與到水的產(chǎn)業(yè)鏈中。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)資本或產(chǎn)業(yè)基金以完全市場化形式，參股控股以技術(shù)和運營見長的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈上的行業(yè)龍頭企業(yè)，可以很好地貫徹執(zhí)行政府監(jiān)管的政策與理念，并且通過市場化運營取得較好的經(jīng)濟效益，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。

表9中，A公司作為高科技環(huán)保企業(yè)，參與了首都水系、海河流域、太湖流域、巢湖流域、滇池流域、洱海流域、南水北調(diào)丹江口水源地等多個水環(huán)境敏感地區(qū)的治理，參與過數(shù)百個國家水環(huán)境重點治理工程，占中國膜法水處理市場份額的70%以上，每天處理總規(guī)模超過2000萬t，每年可為國家新增高品質(zhì)再生水超過70億t，已承建上萬座農(nóng)村小型污水處理站。B公司作為西南地區(qū)最大的水供應(yīng)和污水治理企業(yè)、C公司作為北京市級周邊最大水供應(yīng)及污水處理企業(yè)、E公司占重慶市97%的自來水供應(yīng)和污水處理企業(yè)，F(xiàn)公司占據(jù)武漢市70%左右的自來水供應(yīng)和污水處理市場，G和H公司分別為南昌和南寧市的主要供水和水處理企業(yè)。

表9 典型供水及水處理企業(yè)2018年經(jīng)營狀況

以上樣本企業(yè)供水和水處理總量達到城市用水總量的10%，非常具有代表性。8家公司2018年總營業(yè)收入為425億元，凈利潤59.8億元，我們可以據(jù)此合理推測，全國供水和污水處理市場規(guī)模應(yīng)該在5000億元左右，而且水務(wù)市場屬于相對低風(fēng)險并且擁有長期穩(wěn)定回報的產(chǎn)業(yè)。

隨著消費者越來越看重和追求品質(zhì)生活，優(yōu)質(zhì)水本身以及優(yōu)質(zhì)水源地產(chǎn)品及優(yōu)質(zhì)水環(huán)境帶來的高附加開發(fā)價值將會不斷吸引市場主體進行投資和開發(fā)運營，當(dāng)“綠水青山”真正變成“金山銀山”的時候，企業(yè)將會有動力主動長期投資對環(huán)境進行持續(xù)維護。所以政府應(yīng)通過制度安排、減稅、退稅等財稅政策推動社會資本積極參與污水治理與水務(wù)運營，達到良性可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

我國經(jīng)濟經(jīng)歷了長期高速增長后，水污染問題非常嚴(yán)重。水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施相對交通、通信以及城市綠化等可見設(shè)施，得到的重視一直不夠，投資建設(shè)不足，歷史欠賬比較多。在現(xiàn)階段如何通過制定法律法規(guī)，采用多渠道籌資加強建設(shè)，以及多部門合作等進行城鄉(xiāng)全方位污水治理尤為迫切和必要。