段帷帷

(鄭州航空工業(yè)管理學院 文法學院，河南 鄭州 450015)

隨著生態(tài)文明建設的逐步推進，多元共治開始在環(huán)境治理領域體現(xiàn)其積極價值，黨的十九大報告提出了“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，反映出我國環(huán)境治理體系開始由傳統(tǒng)的政府單維管制模式向社會多主體參與模式轉變。在此基礎上，黨的十九屆四中全會提出的“厘清政府和市場、政府和社會關系”“嚴格落實政府監(jiān)管責任”，對新時期環(huán)境治理體系中的政府監(jiān)管責任提出了要求。多元共治下的環(huán)境治理體系關鍵環(huán)節(jié)仍然是行政主體監(jiān)管權力與社會主體治理權利的互動交融，從環(huán)境行政權的功能轉變角度展開相關問題的討論，不僅可明確政府主導下多主體協(xié)同參與的環(huán)境治理體系中政府與社會主體之間的權責關系，而且也可進一步明晰政府在多元共治的環(huán)境治理體系中的監(jiān)管責任。

一、 環(huán)境行政權功能轉變的背景

黨的十九大報告提出要構建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，反映出國家頂層政策設計要求企業(yè)、社會組織等社會主體也應參與到政府改善環(huán)境質量和保障環(huán)境利益的活動中，實現(xiàn)多主體在政府主導下的協(xié)作共治。隨著多元共治成為建設現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然要求，環(huán)境行政權的功能轉變不僅成為必然，而且也面臨著新的體系背景。

1. 環(huán)境治理領域的多元共治體系逐步確立

多元共治在20世紀80年代初發(fā)端于英國，隨后一場以節(jié)約和提高效率、效益以及注重管理結果導向的新公共管理運動，對傳統(tǒng)科層制的“唯一和最佳方式”提出了挑戰(zhàn)，藉此推動了公共管理的實質性變革，市場理念、市場機制和市場手段被廣泛運用于公共管理過程；與此同時，受后現(xiàn)代思潮、民主化進程的影響以及第三部門崛起，在全球范圍內廣泛興起的注重多元主體互動、參與和合作的治理運動，對傳統(tǒng)官僚制的直線管理、“命令—服從”等方式提出了挑戰(zhàn)，一個多方參與、互動協(xié)作的新型公共服務體系逐步搭建起來。多元共治作為一種彌補科層制行政管理體制缺陷的治理理念， 不僅強調在公共治理過程中主體參與的多元化，而且強調運用多種機制平衡社會公共治理過程中不同主體的利益，使社會主體與行政主體通過廣泛的參與式治理模式實現(xiàn)社會公共治理過程中的最大利益。多元共治作為一種新興的公共治理理念，不僅提升了政府在公共治理領域的行政效果，更是注重治理主體間的互動協(xié)作實現(xiàn)利益的平衡，其強調的正當利益保障和權力的合法行使也為多元共治在環(huán)境法治領域的引入及展開奠定了基礎。

多元共治打破了傳統(tǒng)的政府對環(huán)境治理的壟斷地位，政府的角色由“管制者”向“協(xié)調性引導者”轉變，推動社會能夠更多地、有序地參與乃至承擔到公共事務的管理機制中。所以，多元共治下環(huán)境行政權的功能也因其權力行使的治理體系背景轉變而發(fā)展變化：一方面權力行使主體擺脫了以經(jīng)濟效益為單一目標的環(huán)境監(jiān)管理念，開始注重對包括企業(yè)、公眾等社會主體的環(huán)境治理權利提供發(fā)展空間，通過對多元化環(huán)境治理權利的保障尋求自身環(huán)境治理合法化認同；另一方面，在權力行使過程中盡可能地推進開放與有效的參與，通過這種程序上的多元參與結構和互動，強化國家權力對多元合法化認同邏輯的包容，推進合法化論證路徑邏輯多元化，體現(xiàn)其對合法性正當程序的認可與需求。

2. 行政主體與社會主體權責關系趨于平衡

現(xiàn)代行政法治理論基礎已由古代“管理論”、近代“控權論”發(fā)展為當前的“平衡論”，即行政權與公民權呈現(xiàn)出相互制約、相互平衡的態(tài)勢。平衡論并非是指行政主體與社會主體權責關系的絕對平等，而是兼容非對等性的動態(tài)平衡，具體包括了雙方擁有法律所賦予的既相互依賴又相互抗衡的權力或權利。行政主體通過實體權力的行使以維護公共利益，形成雙方階段性的權利義務不對等關系；在這種不對等關系出現(xiàn)時，社會主體又獲得了程序性的權利，對行政權力進行制約和監(jiān)督，補救自身合法權益進而維持行政法的平衡狀態(tài)。在現(xiàn)代行政法治平衡論的視閾下，多元共治下環(huán)境行政權的行使與公眾環(huán)境利益的保障也在較大程度上體現(xiàn)了環(huán)境行政主體與社會主體之間權責關系的平衡。

現(xiàn)代法律系統(tǒng)的淵源及發(fā)展歷程的兩個核心問題就是權力與權利，其中權利主要是指公民個人生存資格以及由個人相互構成的社會實然狀態(tài)等方面的規(guī)定；權力則是主要包括了國家政權的體制組成、職能分配、行使機制等方面。在環(huán)境治理過程中，有關環(huán)境治理的法治國家任務與民主的實現(xiàn)不可避免地會出現(xiàn)矛盾與糾紛，即行政主體權力與社會主體權利的沖突。而當具有柔性特征的自愿性治理體系難以實現(xiàn)環(huán)境治理中的利益位階，或者政府的行政行為侵害到自愿性治理體系的順暢行使時，就必須設置法治與民主之間的界限及標準，否則將難以實現(xiàn)環(huán)境行政權的規(guī)范行使和對公眾環(huán)境利益的有效保障。在此背景下，多元共治把政府、企業(yè)、公眾同時納入了環(huán)境治理主體范圍之中，不僅反映了對以公眾、企業(yè)為代表的社會治理主體和以政府為代表的國家治理主體的協(xié)調合作，而且社會主體與行政主體通過有效的互動平臺提出各自環(huán)境利益訴求，并在此過程中尋求各自環(huán)境利益的最大公約數(shù)，進而實現(xiàn)行政主體權力與社會主體權利的平衡。

3. 多元共治下政府環(huán)境治理的主導地位進一步深化

政府作為環(huán)境多元共治中的重要主體，不僅應當在環(huán)境多元共治體系中尋求新的治理方式，更應當有效行使其法定的環(huán)境行政權，對環(huán)境治理過程中的各項問題予以應對和協(xié)調。對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要仍是要依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力。多元共治下政府與其他環(huán)境治理主體也形成了新的治理關系，即政府如同指揮者對舞臺上發(fā)生的事情進行管理，并且首先推進那些優(yōu)先事項，運用一系列技能組合而不是運用生硬的命令來激發(fā)作為表演者的企業(yè)、公眾行為朝著最有價值的方向發(fā)展。指揮者和表演者共享裁量權，并給表演者留下空間，從而尋求表演的最佳效果。在政府作為環(huán)境治理唯一主體的傳統(tǒng)環(huán)境治理體系中，環(huán)境利益主要包括政府的環(huán)境行政任務的實現(xiàn)以及公眾的實體性環(huán)境權利保障。也就是說，雖然多元共治強調了政府在環(huán)境治理中應當“簡政放權”，把更多的權力下放給公眾和相關企業(yè)，但這并不能改變政府在該體系中的主導地位，因為在多元共治理念下，政府仍應具有環(huán)境治理的監(jiān)管職權以引導其他治理主體公平有序地參與環(huán)境治理活動，并基于自身相關職能對治理過程中的問題進行應對。

在環(huán)境治理過程中，政府不僅有環(huán)境治理的行政任務，而且擁有法定的環(huán)境治理職權，環(huán)境多元共治對于政府環(huán)境治理角色的影響并不體現(xiàn)在改變其環(huán)境治理法定職能方面，而是注重通過構建一種多主體互動協(xié)作的環(huán)境治理模式來助推政府環(huán)境治理法定職能的實現(xiàn)。政府在環(huán)境多元共治中的角色轉變主要是從“管理者”向“引導者”轉變，為確保各種治理主體互動協(xié)作的常態(tài)性與連貫性，它不僅要構建有序有效的合作機制、完善可行的制度規(guī)范，而且當治理主體間出現(xiàn)沖突時，政府也要承擔平衡各主體間環(huán)境利益的職能。多元共治下的政府在進行環(huán)境監(jiān)管時仍應擔當環(huán)境治理的監(jiān)管者和指導者，政府在該體系中的角色不僅是進一步向宏觀層面延伸，即保證環(huán)境治理在總體上處于正確的方向；而且政府也由過去的“管制型”角色向“服務型”角色演變，對包括企業(yè)、公眾在內的社會主體給予協(xié)助和指導，使其充分發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢，通過發(fā)揮各主體環(huán)境治理的合力來提升自己環(huán)境治理的效率。

二、 環(huán)境行政權功能轉變的重心

在現(xiàn)代社會中，公共政策的制定和執(zhí)行越來越依賴于國家與社會領域中多元主體之間的雙向互動。政府對公共權力的開放，并通過外部參與渠道的制度安排，使得“社會成員成為各種公共物品與服務供給系統(tǒng)的必要組成部分”“政府能力得以不斷維持并擴充”。在環(huán)境多元共治體系中，政府與社會主體之間的互動交流成為常態(tài)，政府在實現(xiàn)“改善環(huán)境質量，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡”的環(huán)境治理行政任務過程中，其環(huán)境行政權的功能也受到價值多向性與利益多元化的環(huán)境治理體系影響而發(fā)生較大轉變。

1. 平衡多主體環(huán)境利益

多元共治下的環(huán)境利益產(chǎn)生了多種環(huán)境利益群體，并且各群體所代表的環(huán)境利益也不盡相同，不同種類間環(huán)境利益的沖突也在所難免?？梢?，雖然環(huán)境多元共治強調了政府與公眾之間的互動，但是這種互動仍然體現(xiàn)在政府完成自身行政任務、公眾追求良好環(huán)境品質、企業(yè)實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營利益三者之間的交流與碰撞上，而為了保障此種體系的順暢運行，協(xié)調各主體間甚至環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間利益的衡平機制應運而生。環(huán)境法的利益保護與限制就是要防止出現(xiàn)“強者立法、強者愈強、弱者更弱”的環(huán)境社會格局。在環(huán)境治理體系由傳統(tǒng)的政府單維管制向社會多主體共治，尤其是“十三五”規(guī)劃明確了“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”之后，不僅傳統(tǒng)的環(huán)境利益群體結構發(fā)生了變化，而且政府、企業(yè)、公眾各主體內部的環(huán)境利益也需要予以衡平。

在現(xiàn)代法治社會背景下，合法性來源是被統(tǒng)治者一種特定的最低程序的服從愿望，也就是通常所說的可接受性，在環(huán)境多元共治體系中，環(huán)境行政權的行使如果要獲得相對人的可接受性，不僅通過法律的嚴格執(zhí)行予以實現(xiàn)，而且更需要環(huán)境行政權的行使過程賦予環(huán)境行政權“理性”的內涵，獲得相對人的理解與支持。在多元共治的環(huán)境治理體系中，企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理是這些社會主體基于環(huán)境公共利益或者環(huán)境私人利益之維護，在獲知相關環(huán)境信息的前提下，通過多種方式表達自己的環(huán)境利益訴求，參與到環(huán)境行政過程中，并由此影響環(huán)境行政決策的資格。也就是說，社會主體權利的實現(xiàn)不僅是通過各種法律制度要求行政主體權力對企業(yè)、公眾等社會主體諸如生產(chǎn)經(jīng)營、身體健康等實體性環(huán)境利益予以保障，而且也要求這些社會主體有權通過制度性的保障表達自身的相關訴求，即通過程序性的權利參與并影響行政主體權力的行使。所以，隨著我國環(huán)境治理體系開始由傳統(tǒng)的政府單維管制模式向社會多主體參與模式發(fā)展，當政府作為國家治理權力代表參與環(huán)境治理時，其環(huán)境職能的行使不僅應當在實體層面體現(xiàn)其環(huán)境行政任務來自于法律授權的正當性，而且也應當在其環(huán)境行政權實施過程中體現(xiàn)環(huán)境治理的民主性，通過環(huán)境治理的多元主體參與實現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。

2. 推動環(huán)境治理主體間的互動協(xié)作

在環(huán)境多元共治體系中社會治理權利與國家治理權力的協(xié)調共存是該體系運轉并發(fā)揮作用的關鍵因素。結合我國當前環(huán)境治理具體國情，環(huán)境治理工作包括環(huán)境多元共治體系的構建都是在黨委領導、政府主導下實現(xiàn)特定歷史時期內我國環(huán)境治理任務的現(xiàn)實選擇。與西方環(huán)境治理中的合作理念倡導的強化非政府組織包括個人、私營企業(yè)等主體的治理權限來維護市場力量與私營部門首要地位所不同的是，我國環(huán)境多元共治的“改善環(huán)境質量”目標在較大程度上是政府所承擔的環(huán)境治理行政任務，并且該任務的實現(xiàn)也包括了保障公眾環(huán)境權利提供公眾良好生存環(huán)境的部分。所以，在環(huán)境多元共治下，合作理念也體現(xiàn)了依法治國原則與民主原則，國家通過使利害關系人共同承擔責任并共同參與，平衡個人自由與社會需求間的關系，進而實現(xiàn)總體性的環(huán)境治理行政職責。

環(huán)境多元共治強調了通過政府、企業(yè)、公眾共治實現(xiàn)環(huán)境質量的改善，由于環(huán)境治理涉及面廣、不確定性強，在此過程中應明確不同主體自身的價值定位，如企業(yè)在環(huán)境治理中的責任主體地位，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和引導作用，廣泛實施公眾參與，發(fā)揮公眾的社會監(jiān)督和技術保障作用。環(huán)境多元共治體系的合作機制中國家治理權力的管制與執(zhí)行并不是全部屬于政府單方?jīng)Q定的范疇，而是在較大程度上反映了各主體間同意與理解交織的過程。比如，公眾在獲得相關環(huán)境信息尤其是政府意欲行使某種環(huán)境行政權時，那些環(huán)境利益可能會受到環(huán)境行政權影響的公眾群體當然會提出不同的意見或者訴求。這些意見或訴求的公開可使作為執(zhí)法者的政府在接下來公權力與私權力的對話程序中提前了解公眾的訴求并作出相應準備，避免了政府在對公眾訴求不了解或者不知情的情形下直接進入與公眾對話的環(huán)節(jié)，進而降低了雙方?jīng)_突的可能并且節(jié)約了行政成本。所以，環(huán)境行政權在此過程中除了對違法環(huán)境治理規(guī)則的行為進行管制以外，還在相當程度上承擔著推動行政主體與社會主體互動協(xié)作來實現(xiàn)各主體共同環(huán)境利益的責任。

3. 實現(xiàn)環(huán)境行政權自由裁量與控權的銜接

法律在授予行政機關權力的同時也規(guī)定了行使權力的任意條件和強制條件，而這些條件存在以后，行政機關對行政權力的行使與否以及行使方式的決定，則成為行政機關的自由裁量權，否則是非自由裁量權。如要實現(xiàn)行政機關“自由裁量權”的同時防止環(huán)境行政權的恣意，就需要環(huán)境行政權的行使兼顧理性化與民主化。環(huán)境行政權的理性化特征強調通過法定的說理和論證程序實現(xiàn)環(huán)境行政權行使的有理有據(jù)；而民主化特征則是擺脫過去“命令—服從”的環(huán)境行政權行使機制，實現(xiàn)行政機關與社會主體的合作，進而在“控權”的理念下保障行政機關自由裁量權行使的合法有效。

在環(huán)境行政權的自由裁量方面，傳統(tǒng)環(huán)境治理體系主要是針對“末端”的環(huán)境問題而產(chǎn)生發(fā)展的，缺乏對環(huán)境問題“源頭控制”的考慮，難以應對風險背景下的環(huán)境問題，如環(huán)境風險管控、公眾環(huán)境利益的保障、環(huán)境群體性事件等。在風險社會背景下，如要實現(xiàn)環(huán)境風險的有效規(guī)制就必須充分發(fā)揮環(huán)境行政主體的“技術理性”，對相關環(huán)境問題予以合理應對。而在環(huán)境行政權的控權方面，哈貝馬斯通過“生活世界”與“政治系統(tǒng)”之間的關系提出了理想狀態(tài)下生活世界的內涵與功能，即生活世界是一個各主體間話語交往而持續(xù)循環(huán)的社會文化再生產(chǎn)過程。他們能夠交互地提出要求使他們的表達與生活世界相協(xié)調，他們能夠批判和證實這些有效性要求，排除他們其中出現(xiàn)的不一致并獲得認同。也就是說，“生活世界”一部分的環(huán)境多元共治體系，其運行機制的主要組成部分就是環(huán)境行政主體與社會主體之間的環(huán)境法律關系，雙方不僅因共處于環(huán)境多元共治體系中并通過權力與權利的互動實現(xiàn)共同利益的最大化，而且兩者之間因各自價值取向、組成要素的差異又使雙方在此過程中出現(xiàn)相互對立制約的關系。當環(huán)境治理話語權與決策權全部被政府所控制時，當政治系統(tǒng)開始對生活世界入侵時，生活世界的價值理性和交往理性也被破壞，此時就需要通過建立一種制約機制，通過限制環(huán)境行政權的自由裁量空間來保障環(huán)境治理體系順暢運行。

4. 注重正當程序原則的貫徹

正當程序原則是指通過設置正當行政程序規(guī)范行政權，為行政相對人提供一個最低限度的程序正義，驅使行政機關在實現(xiàn)行政目的時采取更善的手段，從而提高行政行為為行政相對人可接受的程度。在我國尚未頒布專門的《行政程序法》的背景下，除了相關行政立法體現(xiàn)了正當程序原則以外，包括《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等環(huán)境立法也對正當程序原則進行了相關規(guī)定。在環(huán)境行政權行使過程中，明確正當程序所體現(xiàn)的基本價值將是正當程序原則實現(xiàn)多元共治下環(huán)境行政權行使合法化與民主化的根本保障。在英國法中正當程序原則主要是注重對相關主體實體性的申辯機會予以保障，而在美國法中則是通過程序性的行政權行使機制實現(xiàn)權利的保障，而這兩種正當程序的內涵都是運用程序實現(xiàn)最低限度的公正，進而實現(xiàn)對人的尊嚴的保障。雖然政府及環(huán)境保護行政機關為實現(xiàn)規(guī)制環(huán)境風險的目的，對社會管理中的具體事項擁有了“自由裁量權”，但是在此過程中，行政權享有的是基于其自身功能上對風險判斷的優(yōu)越性而具有的“自由”。而當該“自由”存在違反法律規(guī)定或者造成其他主體合法利益損失的“越界”行為時，雖然法院仍會尊重行政機關對于環(huán)境風險規(guī)制的權力，但是仍不影響其對環(huán)境行政權展開司法審查，而正當程序原則在此過程中為司法審查提供了標準和依據(jù)。

三、 多元共治下環(huán)境行政權面臨的挑戰(zhàn)

在政府管制模式下的環(huán)境治理體系中，行政主體行使環(huán)境行政權往往注重環(huán)境治理效果與政府環(huán)境保護職能的一致，并且，由于政府作為該體系中唯一的權威治理主體，會造成環(huán)境行政權行使過程中較少考慮社會組織、公眾等社會主體參與環(huán)境治理的需求以及對環(huán)境治理效果的評價。隨著多元共治環(huán)境治理體系中環(huán)境行政權功能的逐漸轉變，行政主體對于其自身環(huán)境保護行政任務的片面關注和對社會主體環(huán)境利益的忽視，環(huán)境行政權仍然面臨重重挑戰(zhàn)。

1. 政府主導下的利益平衡機制有待完善

隨著環(huán)境利益結構的變革以及價值的多元化取向，當前我國環(huán)境行政權行使面臨的難題已由之前的“執(zhí)法不力”“無法可依”向公眾誤解執(zhí)法動機而發(fā)生反抗執(zhí)法現(xiàn)象的“執(zhí)法困境”轉變，此種現(xiàn)象產(chǎn)生的深層原因則是環(huán)境行政權保障公眾環(huán)境利益的執(zhí)行力不足造成了環(huán)境行政權的公信力下降，對環(huán)境行政權功能的轉變提出了挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的環(huán)境行政權脫離于程序之外的行使過程中，環(huán)境行政權的行使方式主要體現(xiàn)了孤立性、專斷性的特征，環(huán)境治理方式和目的也在較大程度上反映了環(huán)境行政主體的價值取向。當以企業(yè)、公眾為代表的社會主體難以通過正當、合法、有效的渠道向政府表達自身環(huán)境利益訴求時，社會主體對政府環(huán)境行政權的行使也當然會產(chǎn)生質疑甚至抵觸。長此以往，即使政府做出有利于社會主體環(huán)境利益保障的行政決策時，該行政決策也往往會遭到公眾慣性的排斥。此種現(xiàn)象即是環(huán)境治理領域中的“塔西佗困局”，即一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事同樣會引起人們對他的厭惡。 在行政決策中，當事人對以政府為代表的決策主體缺乏最基本的信任與依賴，不論決策主體公開任何信息或者作出任何行政決策，其都予以堅決的反對和抵制，造成行政決策無法實施甚至無法啟動的困境。

公眾參與環(huán)境治理的最終目的仍是基于維護自身環(huán)境利益的考量，并且要求自身的環(huán)境利益訴求得到實現(xiàn)，否則環(huán)境行政權的行使也將面臨“塔西佗困局”，即環(huán)境行政權因缺乏結果實行力而被企業(yè)、公眾等社會主體排斥和抵制，進而難以實現(xiàn)其自身價值。比如作為環(huán)境群體性事件焦點的垃圾焚燒站、污水處理廠、化學工廠等建設項目，雖然較多環(huán)境決策的做出缺乏行政主體與社會主體的有效溝通，但是環(huán)境決策的動機、相關環(huán)境項目的審批、企業(yè)資質等問題都是基于公共利益的考量予以展開，并且符合相關法律的要求。這些環(huán)境行政決策主要是為了解決周圍居民的生活垃圾處理問題，并且經(jīng)過了嚴格的環(huán)境影響評價程序，但是，正是環(huán)境行政權在保障公眾環(huán)境利益過程中采取了孤立性、專斷性的權力行使方式，缺乏與社會組織、公眾等社會主體有效的溝通，造成公眾對于政府的不信任，并且在“鄰避效應”的影響下，公眾走向街頭進行盲目抵制，最終造成政府、企業(yè)、公眾利益共同受損的后果。

2. 行政主體與社會主體缺乏互動協(xié)作

合法、正當?shù)沫h(huán)境行政權行使改變了傳統(tǒng)環(huán)境法律權威的強制性獲得方式，使傳統(tǒng)的環(huán)境法律強制性特征兼具法律的公平、正義內涵。由于維護公共利益是環(huán)境行政權的重要特征，而強調行政主體與社會主體的有效溝通，向公眾釋放環(huán)境行政權在行使過程中正確的價值表達，則是環(huán)境行政權實現(xiàn)其應有職能的必然路徑。然而，作為貫徹環(huán)境法律的環(huán)境行政權如果缺乏對民主性的關注而長期采用“孤立性”“強制性”的權力行使方式，則容易形成一種“法律不公正”的外在價值表達，造成公眾對于環(huán)境執(zhí)法工作的抵觸和反抗。雖然當前以《中華人民共和國環(huán)境保護法》《環(huán)境保護公眾參與辦法》等法律文件對公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境立法等各項環(huán)境治理事項的權利進行了明確，但由于缺乏具體的公眾參與程序加之制度執(zhí)行性有限，造成較多環(huán)境決策往往在公眾未參與甚至不知情的情況下頒布實施，造成公眾對于相關環(huán)境決策的質疑甚至抵制。可見，由于環(huán)境決策經(jīng)常對公眾環(huán)境利益具有較大影響，公眾往往受“鄰避效應”的影響對其有著本能的抵制，而如果沒有合法的環(huán)境決策程序來規(guī)范政府環(huán)境行政行為和實現(xiàn)公眾參與環(huán)境決策的制定，那么，在缺乏有效環(huán)境權利保障路徑下，公眾自然會持“不服從”態(tài)度甚至采取極端的抵抗措施。

除了行政主體在行使環(huán)境行政權過程中缺乏與社會主體的互動以外，公眾參與程序的形式化、表象化也為多元共治下的多主體合作共治制造了阻礙。在多數(shù)環(huán)境群體性事件中，雖然環(huán)境決策的動機、相關環(huán)境項目的審批、企業(yè)資質等問題都是基于公共利益的考量予以展開并且符合相關法律的要求，但是由于相關環(huán)境決策的做出并未經(jīng)過正當、合法的環(huán)境行政程序，最終仍然容易造成公眾對于環(huán)境決策的質疑乃至抵制。也就是說，即使公眾參與程序為公眾和政府在行政過程中提供了溝通與互動的渠道，然而公眾參與環(huán)境治理的最終目的仍是基于維護自身環(huán)境利益的考量，并且要求自身的環(huán)境利益訴求得到實現(xiàn)，而當這些表達公眾利益訴求的唯一渠道因流于形式而難以保障公眾切實環(huán)境利益時，不僅行政主體與社會主體的協(xié)作成為空談，而且環(huán)境行政權的行使將面臨“塔西佗困局”，即環(huán)境行政權因缺乏結果實行力而被企業(yè)、公眾等社會主體排斥和抵制。

3. 行政主體的自由裁量權有待規(guī)制

由于環(huán)境公共利益的不斷變化發(fā)展,環(huán)境行政權在實現(xiàn)其自身價值的過程中,不僅要面臨伴隨著時代發(fā)展而產(chǎn)生的各種環(huán)境問題，而且也要結合現(xiàn)實環(huán)境治理背景更新自身行使理念與方式，進而實現(xiàn)自身改善生態(tài)環(huán)境、維護公共利益的目標。在當前風險社會背景下，行政主體在行使環(huán)境行政權時不僅需要在法律授權的范圍內依法行使職權應對各類環(huán)境風險，而且基于環(huán)境風險的不確定性、科學性等特征，行政主體也必須充分發(fā)揮其技術設備、法定職權等優(yōu)勢，對潛在的環(huán)境風險進行預防和應對，即通過行政主體自由裁量權的合理發(fā)揮來應對風險社會下不可預見的環(huán)境風險。與此同時，雖然環(huán)境治理體系保障公眾環(huán)境利益的根本目的可以通過合法正當?shù)沫h(huán)境行政權行使機制來實現(xiàn)，進而體現(xiàn)環(huán)境多元共治保障公眾環(huán)境利益的“正確預期”，但是，由于環(huán)境行政主體在保障公眾環(huán)境利益時不可避免地會考慮本地經(jīng)濟發(fā)展、政績考核等內容，進而造成環(huán)境多元共治體系中，社會主體因政府的失職行為遭受利益損失。所以，在當前環(huán)境行政權功能轉變的過程中，不僅應關注風險社會背景下行政主體自由裁量權價值的實現(xiàn)，而且也應防范在此過程中行政主體恣意行使職權的危險，否則環(huán)境行政權將難以擺脫孤立性、專斷性的權力行使方式。

當政府在環(huán)境治理體系中具有追求公共利益的動機和目的，并且擁有法律所賦予的環(huán)境治理職權時，為避免政府把經(jīng)濟發(fā)展作為其唯一的履職標準，有必要對風險社會背景下行政主體的自由裁量權予以規(guī)制。在環(huán)境多元共治體系中，當部分主體因其自身利益而損害其他主體合法利益時，法治就必須維護“獲得普遍服從的法律”的威嚴性對違法行為進行處罰。在當前我國法治體系下，對于環(huán)境行政權的監(jiān)督一方面來自以政績考核為主要標準的行政體制內部監(jiān)督；另一方面則是司法機關以社會公共環(huán)境利益為標準的司法機制監(jiān)督。在此基礎上，由于環(huán)境行政主體在特定情形下不得不通過積極行使環(huán)境行政權來實現(xiàn)自身法定職能，那么就必須使法律賦予行政相對人一定權利來監(jiān)督和制約環(huán)境行政權，通過環(huán)境治理的民主化與法治化實現(xiàn)環(huán)境多元共治體系中行政主體與社會主體間法律關系的平衡。然而，當前我國行政相對人對于行政主體自由裁量權的規(guī)制能力仍然有限，雖然我國相關法律明確了社會主體監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門的法定權利，但是在實踐中，由于這些主體的權利仍然取決于社會主體與行政主體溝通互動的實現(xiàn)，而在當前行政主體與社會主體互動協(xié)作機制尚未形成的背景下，社會主體監(jiān)督機制仍難以發(fā)揮規(guī)制行政主體自由裁量權的應有價值。

4. 環(huán)境行政權仍缺乏對程序性環(huán)境利益的關注

基于“權利貧困”的弱勢地位，公眾難以單獨實現(xiàn)自身合法環(huán)境權利，必須依附于政府合法正當?shù)男姓袨橛枰詫崿F(xiàn)和保障。在相關主體因實體性利益分配不均而對抗法律時，環(huán)境行政權對于社會主體程序性環(huán)境利益的關注則構建了法律執(zhí)行與對抗之間的緩沖層，而該緩沖層的核心是通過行政主體對相關利益主體詳盡的說理義務來得到受損利益主體對于法律的同意，進而消解其對抗法律的動機。在此過程中，環(huán)境行政權對相關主體程序性利益的保障，則體現(xiàn)在通過對環(huán)境利益分配或補償過程中的程序性公正，使環(huán)境行政權在實體性結果具有欠缺公平瑕疵的前提下獲得環(huán)境利益相關方的信賴與支持，消弭相關主體對抗法律的動機和意愿，進而實現(xiàn)各治理主體間有效的互動交流。然而，目前環(huán)境行政權基于自身改善生態(tài)環(huán)境質量的行政任務考量，尤其是這些行政任務的考核標準被指標化、表象化以后，環(huán)境行政權則難以對社會主體參與性、程序性的環(huán)境利益予以有效保障。

與此同時，我國環(huán)境法治中“重實體，輕程序”的理念不僅阻礙了環(huán)境行政權作為保障公共環(huán)境利益的價值實現(xiàn)，而且這種理念作為環(huán)境行政權行使的價值表達，也在較大程度上影響了環(huán)境行政權在實現(xiàn)環(huán)境正義過程中的權威與公信。行政是實現(xiàn)作為公共利益或公共福祉的國家目的手段，追求公益可以說是行政的一項重要特征，并且，由于公益與私益在特定情形下存在對立而無法兼顧，在此時，政府應代表國家經(jīng)充分衡量后限制部分私益而維護國家公共利益，在此過程中，政府則需要通過向利益相關方尤其是受損利益主體承擔必要的說理義務，通過行政主體與社會主體的有效溝通和互動實現(xiàn)環(huán)境治理體系中各主體利益的平衡。但是，由于當前我國環(huán)境行政權行使仍然缺乏對程序性環(huán)境利益的關注，環(huán)境行政權在保障公眾環(huán)境利益時主要采用了孤立性決策的手段，那么就會在此種權力行使機制上形成一種價值系統(tǒng)，釋放我國環(huán)境行政權孤立性、專斷性的價值取向。雖然政府在行使法律所賦予的行政職權時，其初衷或者評價標準都應是以實現(xiàn)改善環(huán)境質量為核心要務，但是，由于缺乏程序性的環(huán)境行政權行使機制，造成了環(huán)境治理體系中相關利益主體對環(huán)境行政權的價值取向產(chǎn)生誤解和質疑。

四、 多元共治下環(huán)境行政權功能實現(xiàn)的保障路徑

在價值多向性和利益多元化的環(huán)境治理體系中，一方面，環(huán)境行政權將繼續(xù)承擔著改善生態(tài)環(huán)境以及維護社會公眾利益的應有責任；另一方面，為順應環(huán)境治理體系的轉型其自身功能在轉變過程中也面臨著種種阻礙。在環(huán)境多元共治體系中，為實現(xiàn)環(huán)境行政權的應有功能，可從主體權責關系、程序正義、環(huán)境治理評價和決策機制等角度展開相關路徑探索。

1. 實現(xiàn)社會治理權利與行政監(jiān)管權力的平衡

在環(huán)境法治發(fā)展進程中，雖然環(huán)境治理中的多元共治強調各治理主體對環(huán)境保護事項應當共同參與、共同協(xié)商、共同決策，但是由于各主體在該治理體系中的利益追求、價值取向、治理能力存在較大差別，各主體間的價值與利益沖突造成了對相關主體權利的侵害。在此過程中，環(huán)境多元共治體系中的公眾往往因權利貧困成為了弱勢群體。由于受到先天的社會資源與后天的生活環(huán)境、社會經(jīng)濟條件的影響，部分公眾在參與社會公共管理活動時會受到一定的負面影響，難以真正實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的自由，成為通常所指的弱勢群體。弱勢群體是“由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會機會而在社會上處于不利地位的社會成員的集合，是在社會性資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體”。也有學者把弱勢群體分為兩部分人，一部分是“經(jīng)濟貧困”，另一部分是“權利貧困”，且這兩部分呈交叉狀態(tài)。而“權利貧困”是指一國公民由于受到社會法律、制度、政策等排斥，在本國不能享有正常公民權利或基本權利得不到體制保障，即根據(jù)制度和法律，是合法的不平等。在我國傳統(tǒng)的環(huán)境治理體系中，政府代表國家行使環(huán)境治理權力并對環(huán)境保護相關事項進行管控，不僅反映了國家治理權力在環(huán)境治理領域對社會治理權利的侵害，而且對“生活世界”范圍內社會治理力量的侵害最終也將影響國家治理政策的貫徹與成效。

在多元共治下，我國環(huán)境治理體系由傳統(tǒng)的政府單維管制向社會多主體參與方向發(fā)展，環(huán)境治理內涵也發(fā)生了變化，多主體互動協(xié)作開始成為社會治理主體的主要環(huán)境治理訴求。如要實現(xiàn)環(huán)境多元共治領域中國家治理權力與社會治理權利的協(xié)調共存，就必須消除在環(huán)境治理決策制定與實施中弱勢群體的“權利貧困”現(xiàn)象。而實現(xiàn)多主體互動協(xié)作則需要直面行政監(jiān)管權力與社會治理權利之間失衡的現(xiàn)實前提，并且從明確行政機關實現(xiàn)社會主體環(huán)境利益的責任、保障社會主體參與環(huán)境治理的實體性和程序性權利以及構建行政主體與社會主體之間的互動機制三個方面，來克服當前社會主體在環(huán)境治理體系中“權利貧困”的困境，進而實現(xiàn)社會治理權利與行政監(jiān)管權力的平衡。

2. 注重環(huán)境治理領域程序性正義的貫徹

程序正義也被稱作是“看得見的正義”，是來源于英美法系國家的一種法律傳統(tǒng)，它強調在追求實體結果過程中的正義，體現(xiàn)為通過平等適用程序性法律規(guī)范來實現(xiàn)各主體在追求實體結果過程中的各種權利。國外追求實體性正義的理念雖然已經(jīng)于20世紀中期向注重程序性正義轉變，但是結合我國環(huán)境治理的基礎與實踐，我國環(huán)境法治仍然是在較大程度上體現(xiàn)了對實體性環(huán)境正義的追求，即“重實體，輕程序”的發(fā)展理念，而此種理念不僅造成了當前我國環(huán)境治理實踐的諸多問題，而且也背離了環(huán)境多元共治體系中環(huán)境行政權的價值取向。在多元共治下，隨著風險社會背景下行政任務發(fā)生變化，日益擴張的環(huán)境行政權與急劇敏感化的社會主體環(huán)境利益兩者之間的沖突愈發(fā)不可調和，環(huán)境行政權在行使過程中也面臨著難以真正實現(xiàn)環(huán)境正義的困境，尤其是以環(huán)境群體性事件為代表的社會不安定因素，不僅反映了當前我國對于程序性環(huán)境正義的關注不足，而且為環(huán)境行政權的順利行使制造了阻礙。在我國環(huán)境法治對程序性環(huán)境正義關注不足的背景下，對于環(huán)境行政權價值的實現(xiàn)，程序正義不僅是提供環(huán)境治理主體尤其是社會主體參與環(huán)境治理的合法程序，體現(xiàn)環(huán)境多元共治對程序性環(huán)境正義的考量，而且是把代表公共環(huán)境利益的環(huán)境行政權行使納入一種公正、透明的程序性機制當中，通過環(huán)境行政權的監(jiān)督機制在較大程度上保障環(huán)境行政權對于實體性環(huán)境正義的貫徹，進而實現(xiàn)環(huán)境行政權對實體性與程序性環(huán)境正義的衡平。

3. 構建自由多元的環(huán)境治理評價機制

近年來，環(huán)境群體性事件、環(huán)境監(jiān)管失職等為代表的社會現(xiàn)象在一定程度上反映了我國當前環(huán)境治理中的國家治理權力仍面臨權力行使合法化的困境，尚未與社會治理權利實現(xiàn)有效銜接與融合。此種困境主要反映在政治系統(tǒng)的自我編程、行政權力過度膨脹造成的權力均衡結構失調以及系統(tǒng)權力入侵“生活世界”等方面。也就是說，環(huán)境行政主體一方面否認了以企業(yè)、公眾為代表的社會治理主體的多元化權利訴求，另一方面以主觀獨斷代替了自由多元的環(huán)境治理評價與決策機制。如果不在以個體獨立性和價值主觀性的基礎上承認權利訴求的多樣性，那么就是用國家對行政系統(tǒng)的管理評價替代了多元權利主體自主的合法性判斷，倒置了政治國家權力和社會個體權利二者之間的關系，其實質是“借自由之名而規(guī)勸人民放棄自由，集體力量觀取代了個人自由觀，人們亦以借自由之名壓制了自由”。所以，多元共治下環(huán)境行政權的功能實現(xiàn)，除了在治理效果方面要實現(xiàn)政府監(jiān)管責任、保障多主體環(huán)境利益等，還應作為社會主體與行政主體互動溝通機制的重要組成部分，即保障環(huán)境治理體系中各主體對于行政主體治理目的、過程、結果的評價和反饋，進而通過此種多主體的互動協(xié)作來提升環(huán)境行政權的行使效能。

自由多元的環(huán)境治理評價機制對于環(huán)境行政權的價值實現(xiàn)，除了實現(xiàn)多主體互動協(xié)作、保障各主體環(huán)境治理權利以外，還體現(xiàn)了現(xiàn)代法治對于政府職權的控權要求。傳統(tǒng)法治主要著眼于控制授予政府權力的范圍，而現(xiàn)代法治則更注重于規(guī)范政府權力的行使。就控權的方式而言，傳統(tǒng)法治注重的是組織法控權，現(xiàn)代法治則更注重程序法控權；就控權的手段而言，傳統(tǒng)法治強調的是以權力控制權力，現(xiàn)代法治則更強調以權利控制權力；就控權的時機而言，傳統(tǒng)法治重視的是事前、事后控權，現(xiàn)代法治則更重視事中控權。在我國環(huán)境法治發(fā)展實踐中，雖然環(huán)境基本法明確的公眾參與原則反映了環(huán)境立法在環(huán)境治理領域對正當程序原則的貫徹，但是，政府在履行環(huán)境治理職能時仍然缺乏貫徹正當程序原則的行政理念和法律依據(jù)。以近年來多發(fā)的環(huán)境群體性事件為例，政府相關環(huán)境決策的制定、頒布及實施的相關環(huán)節(jié)不僅缺乏明確的法律依據(jù)，而且也未把公眾實體及程序環(huán)境權利納入相關程序中，造成關乎公眾環(huán)境權利的環(huán)境決策往往是通過孤立性、專斷性、隱蔽性的決策方式產(chǎn)生。而根據(jù)目的理性或價值理性的基礎，經(jīng)由協(xié)議或強制的手段來建立的法律規(guī)范，能夠支配所有成員、成員關系或“其社會行動的諸種形式”都受到這種規(guī)范的“權力籠罩”。在這種支配結構中，權力的合法性來自這套基于理性建立起的“無私的法令和程序”。所以，構建自由多元的環(huán)境治理評價機制不僅可實現(xiàn)社會主體對于環(huán)境行政權行使的合法性認同，而且具有規(guī)制環(huán)境行政權合理行使、防止環(huán)境行政權“恣意”的價值。

五、 結語

多元共治在環(huán)境治理領域的引入和展開，不僅強調政府監(jiān)管權力與社會主體治理權利協(xié)作配合，通過環(huán)境治理領域的民主機制發(fā)揮多種主體的治理合力，而且明確了環(huán)境行政權在此過程中為實現(xiàn)政府主導性地位而進行功能轉變的必要性。隨著我國環(huán)境治理模式由政府管制向多主體協(xié)作的發(fā)展，社會主體與行政主體之間的互動協(xié)作開始增加，尤其是政府環(huán)境治理主導性地位的進一步深化，環(huán)境行政權如何順應環(huán)境治理體系的轉型也決定了多元共治在環(huán)境治理領域價值的實現(xiàn)。在此過程中，一方面，行政主體因其自身具有的知識水平、技術能力等優(yōu)勢而具有了廣泛的自由裁量權；另一方面，多元共治下要求的主體間環(huán)境利益的平衡又為環(huán)境行政權的行使提出了合理控權的要求。在公眾環(huán)境利益日益敏感的背景下，孤立性、專斷性、隱蔽性的環(huán)境行政權行使方式已經(jīng)難以實現(xiàn)環(huán)境行政權的應有職能，并且此種權力行使方式也為社會帶來了不穩(wěn)定因素。由此可見，在多元共治下環(huán)境行政權的功能轉變已成必然的背景下，政府主導性地位的實現(xiàn)不僅要求通過法律的授權開展各項環(huán)境保護工作，進而體現(xiàn)環(huán)境行政權在法律授權層面的合法性，而且還應當實現(xiàn)行政主體與社會主體的互動溝通以及平衡多主體利益，等等。而為了實現(xiàn)環(huán)境行政權在新的治理體系背景下功能的轉變，除了在治理效果層面繼續(xù)深化政府環(huán)境監(jiān)管責任以外，更需要注重權力行使的程序合法角度，不僅把環(huán)境行政權行使過程作為政府監(jiān)管職責的評價指標，而且也應在此過程中貫徹社會主體參與環(huán)境治理的真實權利，進而實現(xiàn)多元共治下環(huán)境行政權的功能由政府管制工具向構建多主體互動協(xié)作平臺方向的轉變。