董少明， 陳平花

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

一、研究背景和文獻(xiàn)綜述

并購(gòu)重組已經(jīng)成為企業(yè)謀求發(fā)展、技術(shù)升級(jí)的重要方式。20世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家已掀起數(shù)輪并購(gòu)重組浪潮，一批引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)變革的跨國(guó)公司應(yīng)運(yùn)而生。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)部分國(guó)有企業(yè)通過(guò)并購(gòu)重組方式進(jìn)行企業(yè)資源整合，提高了國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，產(chǎn)生了一批在世界范圍內(nèi)都有競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)，但也存在一些不可忽視的弊病。(1)部分地方政府干預(yù)過(guò)大，利用行政手段下達(dá)硬性指標(biāo)干預(yù)國(guó)有企業(yè)重組進(jìn)程，甚至為了地方利益干涉國(guó)有企業(yè)重組；(2)部分重組國(guó)有企業(yè)大而不強(qiáng)，企業(yè)核心績(jī)效缺乏或企業(yè)績(jī)效不強(qiáng)，與世界知名企業(yè)存在一定差距，在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，關(guān)于國(guó)企重組的國(guó)內(nèi)研究成果較多。如李躍平等提到國(guó)企在重組過(guò)程中存在兩大問(wèn)題：一是國(guó)企為了“大”而重組，忽視了企業(yè)績(jī)效的提高，忽視了企業(yè)內(nèi)部的整合，忽視了成長(zhǎng)潛能的發(fā)揮；二是地方政府干預(yù)過(guò)多[1]。徐向龍等認(rèn)為國(guó)企重組過(guò)程中存在政府主導(dǎo)嚴(yán)重、國(guó)企重組缺乏必要的制度環(huán)境等問(wèn)題[2]。劉文炳認(rèn)為國(guó)企重組存在如下問(wèn)題和不足：一是有些重組缺乏戰(zhàn)略及管理協(xié)同效應(yīng)；二是重組整合不到位，內(nèi)部重組還有待繼續(xù)；三是出現(xiàn)了企業(yè)規(guī)模盲目擴(kuò)大的現(xiàn)象[3]。萬(wàn)維認(rèn)為福建國(guó)有上市公司對(duì)并購(gòu)重組的積極意義認(rèn)識(shí)不足，并購(gòu)重組的行政色彩濃厚，短期行為明顯，資源整合能力較弱[4]?？梢?jiàn)，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)并購(gòu)重組中存在的問(wèn)題進(jìn)行了較深入的研究。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組面臨新的問(wèn)題、新的挑戰(zhàn)。本文探討政府在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的可能存在的角色偏差，對(duì)政府在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)中的定位和做法提出建議。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的特殊性

在新形勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組不能“走老路”“舊瓶得裝新酒”，要注重頂層設(shè)計(jì)，從制度層面進(jìn)行重構(gòu)，重組的最終目的是要提供優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能，化解落后產(chǎn)能。

(一)混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)手段：并購(gòu)重組

混合所有制改革是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要實(shí)現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革的一個(gè)重大突破口。為進(jìn)一步推動(dòng)混合所有制改革，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)，為混合所有制改革的頂層設(shè)計(jì)提供了依據(jù)[5]。根據(jù)《意見(jiàn)》的精神，國(guó)有資本可以參股或控股非國(guó)有企業(yè)，非公有資本也可以參股或控股國(guó)有企業(yè)，鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)，以資本為紐帶，充分發(fā)揮國(guó)有資本投融資運(yùn)營(yíng)的資本運(yùn)作平臺(tái)作用，通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、并購(gòu)重組等多種方式，對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資或股權(quán)融合。非公有資本可通過(guò)出資入股、股權(quán)收購(gòu)或置換、可轉(zhuǎn)債認(rèn)購(gòu)等多種方式，參與國(guó)有企業(yè)改制重組或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股[6]。近年來(lái)，隨著混合所有制改革的推進(jìn)，非國(guó)有資本開(kāi)始參與國(guó)有企業(yè)改革。截至2016年底，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已達(dá)到67.7%，一半以上的省級(jí)地方監(jiān)管企業(yè)及各級(jí)子公司中混合所有制企業(yè)數(shù)量占比也超過(guò)了50%[7]。再如，2016年12月29日，云南白藥控股股東白藥控股擬通過(guò)增資方式，引入新華都實(shí)業(yè)集團(tuán)股份有限公司，交易完成后，云南白藥控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更為云南省國(guó)資委與新華都實(shí)業(yè)集團(tuán)股份有限公司各持50%的股權(quán)，此舉進(jìn)一步完善了云南白藥的公司治理模式。

(二)并購(gòu)重組的量變發(fā)展：供給結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化

從宏觀方面來(lái)講，國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)重組可調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)量變逐步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)變，從而達(dá)到技術(shù)引領(lǐng)變革、地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的目標(biāo)；從微觀方面來(lái)講，國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)重組可促使資金、人才和技術(shù)等資源向企業(yè)集聚，使研發(fā)平臺(tái)更加完善，從而大大提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，進(jìn)而創(chuàng)造新需求、新市場(chǎng)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。以海外軌道交通裝備市場(chǎng)為例，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)南車(chē)與中國(guó)北車(chē)在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)激烈，導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)急劇下滑。2014年，中國(guó)南車(chē)與中國(guó)北車(chē)重組為中國(guó)中車(chē)集團(tuán)，很好地解決了同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，形成了軌道交通領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

通過(guò)企業(yè)并購(gòu)，可對(duì)被并購(gòu)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)換并改變其生產(chǎn)方向，從而優(yōu)化供給側(cè)。如中鐵二局與中國(guó)中鐵實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組后，中鐵二局獲得有高端科研能力的4個(gè)高端裝備制造公司，由原來(lái)的建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿叨搜b備制造為主營(yíng)業(yè)的工業(yè)企業(yè)，從而進(jìn)軍高端裝備制造業(yè)及海外市場(chǎng)。此外，還可對(duì)被并購(gòu)企業(yè)進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移，改變各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化傾向。如首都鋼鐵公司遷往遷安，建立了大型鋼鐵基地，形成大型鋼鐵產(chǎn)業(yè)園?？梢?jiàn)，有競(jìng)爭(zhēng)力的鋼鐵企業(yè)外遷，利用現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加上新建地的環(huán)境、人力資本及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以打造出新的鋼鐵產(chǎn)業(yè)園，從而在跨區(qū)域的市場(chǎng)上打造一片新天地。

(三)并購(gòu)重組的時(shí)代目標(biāo)：扭虧轉(zhuǎn)盈化解產(chǎn)能

國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的目標(biāo)之一是產(chǎn)能出清及解決虧損。通過(guò)并購(gòu)重組，調(diào)整產(chǎn)能布局，淘汰技術(shù)落后的產(chǎn)能和重復(fù)投資的生產(chǎn)線，從而平衡供需關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高企業(yè)產(chǎn)出效率。以山東能源集團(tuán)為例，之前有“僵尸”企業(yè)高達(dá)146戶，占山東全省的近一半，主要分布在煤炭開(kāi)采等國(guó)家化解產(chǎn)能的主戰(zhàn)場(chǎng)上。這些礦井不僅不生產(chǎn)效益，還消耗了公司不少利潤(rùn)。山東能源提出“三退兩清”的去產(chǎn)能工作思路，堅(jiān)決清理低效無(wú)效的礦井投資，停建緩建煤礦項(xiàng)目，提升投資效能。截至2016年，山東能源已關(guān)停虧損企業(yè)41戶，其中“僵尸”企業(yè)及去產(chǎn)能礦井35戶，壓減產(chǎn)能803萬(wàn) t，煤炭減產(chǎn)192萬(wàn) t[8]。

三、國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中政府角色定位的偏差

在歷次國(guó)有企業(yè)并購(gòu)浪潮中，政府曾發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問(wèn)題。

(一)利用行政手段下達(dá)硬性指標(biāo)干預(yù)國(guó)有企業(yè)重組

2003年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的兼并之路馬不停蹄，同行業(yè)的橫向兼并，價(jià)值鏈上下游的縱向兼并，多元化混合兼并等多頭并舉。但2003—2010年，國(guó)有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率提高了8個(gè)百分點(diǎn)，由2003年的57%提高到2010年的65%，重組效益并沒(méi)有顯著增強(qiáng)[9]。其中重要的原因之一在于一些地方政府為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用行政手段下達(dá)硬性指標(biāo)干預(yù)國(guó)有企業(yè)重組合并。合并后有的企業(yè)的確產(chǎn)生了減員增效作用，但有些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、技術(shù)研發(fā)等并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化，企業(yè)大而不強(qiáng)，缺乏核心績(jī)效，并未達(dá)到行業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源優(yōu)化配置的目的[10]。

(二)部分地方政府指令性限制并購(gòu)重組的范圍

企業(yè)并購(gòu)重組的目的之一是促進(jìn)資本的良性流動(dòng)，因此企業(yè)大多希望能在較大范圍內(nèi)選擇并購(gòu)對(duì)象。但地方政府主導(dǎo)的并購(gòu)重組選擇范圍一般在本級(jí)政府管轄區(qū)域。而區(qū)域外的公司即便是上市公司，也較難獲得并購(gòu)重組的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，本地國(guó)有企業(yè)并購(gòu)?fù)獾仄髽I(yè)也要獲得當(dāng)?shù)卣闹С帧？梢?jiàn)，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組往往體現(xiàn)的是地方政府的意志。這在一定程度上挫傷了優(yōu)質(zhì)企業(yè)開(kāi)展并購(gòu)重組的積極性，也與國(guó)有企業(yè)并購(gòu)機(jī)制和改革的初衷相違背。以鋼鐵業(yè)的重組為例，由于中央和地方兩級(jí)國(guó)資委、兩級(jí)財(cái)稅體制，以及分級(jí)統(tǒng)計(jì)GDP帶來(lái)的條塊分割弊端， “區(qū)域重組”帶有非常明顯的體制痕跡，遼寧鋼鐵整合局限在鞍鋼與本鋼之間，河北鋼鐵局限在唐鋼與邯鋼之間，而其他區(qū)域的鋼鐵只能望區(qū)興嘆[11]。

(三)部分地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)重組疏于監(jiān)督監(jiān)管

國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)重組離不開(kāi)地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督監(jiān)管。但實(shí)踐中，一些地方政府疏于監(jiān)管或治理不善，導(dǎo)致國(guó)有收益流失或轉(zhuǎn)化為非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、非國(guó)有收益，令人痛惜。國(guó)有資產(chǎn)流失分為交易性流失和體制性流失。交易性流失是指在并購(gòu)重組過(guò)程中，由于不評(píng)估、低值評(píng)估、評(píng)估不公開(kāi)、暗箱操作、貪污腐敗或以明顯低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格轉(zhuǎn)讓等行為導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；體制性流失是指由于國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不健全、所有者缺位、管理決策不科學(xué)、循環(huán)性虧損、鋪張浪費(fèi)等因素導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)損失或轉(zhuǎn)移。在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)流失表現(xiàn)在以下2個(gè)方面。(1)交易環(huán)節(jié)的流失。企業(yè)在改制時(shí)違反規(guī)定，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無(wú)償分配給個(gè)人。如2014年國(guó)有企業(yè)混合改制過(guò)程中，國(guó)安集團(tuán)將15.81%的股權(quán)僅以16億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給森源集團(tuán)，將近80%的股權(quán)以56.6億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給5家民企，而當(dāng)時(shí)國(guó)安集團(tuán)合并資產(chǎn)總額826.35億元，合并凈資產(chǎn)近155億元[12]，如此低價(jià)改制重組給國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)造成重大損失。(2)在兼并或收購(gòu)過(guò)程中流失。在并購(gòu)重組過(guò)程中，有的企業(yè)不按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，或任意壓低評(píng)估價(jià)值，從而造成國(guó)有資產(chǎn)流失。如2009年深圳華強(qiáng)將其持有的東莞華強(qiáng)三洋電子有限公司48.67%的股權(quán)、廣東華強(qiáng)三洋集團(tuán)有限公司50%的股權(quán)及深圳華強(qiáng)三洋技術(shù)設(shè)計(jì)有限公司10%的股權(quán)以5 796.38萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給華強(qiáng)集團(tuán)，而這些股權(quán)4年前的轉(zhuǎn)讓價(jià)格是17 386.14萬(wàn)元[13]。此外，個(gè)別地方政府為吸引投資以彰顯政績(jī)，往往給予外資超出法律或政策允許的待遇，甚至隨意承諾，賤賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)。如湖北鄂州啤酒廠向外商轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)評(píng)估2 800萬(wàn)元，但港商僅以1 800萬(wàn)元的價(jià)格買(mǎi)下，直接造成國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)民財(cái)富的流失。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下政府在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的角色定位

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置[14]。因此，定位好政府在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的角色，正確運(yùn)用政府職能，發(fā)揮政府頂層設(shè)計(jì)作用，是新形勢(shì)下做好國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組工作的關(guān)鍵[15]。本文認(rèn)為，政府在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)中的角色應(yīng)為政策指引者、信息中介者、服務(wù)提供者及監(jiān)督監(jiān)管者。

(一)政府是國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的政策指引者

政府應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上指導(dǎo)和管理國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)重組工作。政府應(yīng)為國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的政策指引者，引導(dǎo)企業(yè)正確解讀政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行各種形式的并購(gòu)，杜絕政府作為具體的并購(gòu)重組主體參與并購(gòu)重組的各種活動(dòng)[10]。政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓優(yōu)勢(shì)企業(yè)及優(yōu)質(zhì)資源向產(chǎn)業(yè)政策需要的領(lǐng)域傾斜，在一定的時(shí)間和空間內(nèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，從而促進(jìn)目標(biāo)企業(yè)并購(gòu)重組。

(二)政府是國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的信息中介者

政府之所以是信息中介者，是因?yàn)檎莆樟私y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，能在一定程度上及時(shí)、準(zhǔn)確地了解國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生、環(huán)境資源等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)行概況，這是目前社會(huì)上各種中介機(jī)構(gòu)無(wú)法與之相比的[16]。實(shí)踐中，企業(yè)并購(gòu)失敗的原因之一是信息不對(duì)稱(chēng)，標(biāo)的企業(yè)提供誤導(dǎo)性或與實(shí)際情況不相符的財(cái)務(wù)信息，最終導(dǎo)致并購(gòu)失敗。在國(guó)有企業(yè)兼并重組過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮信息資源方面的優(yōu)勢(shì)，按照法定程序向企業(yè)提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的經(jīng)濟(jì)信息，以促使資產(chǎn)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、技術(shù)創(chuàng)新互補(bǔ)的企業(yè)能夠有效整合到一起。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管舉措，嚴(yán)厲打擊利用并購(gòu)信息進(jìn)行內(nèi)部交易牟利的違法行為，凈化市場(chǎng)秩序。

(三)政府是國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的服務(wù)提供者

政府掌握著社會(huì)資源，是社會(huì)規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，也是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。而在企業(yè)并購(gòu)重組中，政府應(yīng)是服務(wù)提供者。具體而言，在政策制定方面，可實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，向市場(chǎng)宣布經(jīng)營(yíng)的邊界，以利于經(jīng)濟(jì)主體規(guī)劃自己的經(jīng)營(yíng)方向，激發(fā)市場(chǎng)活力；在直接融資方面，放寬對(duì)新興行業(yè)和主導(dǎo)行業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)限制，提升服務(wù)科技創(chuàng)新企業(yè)的能力，為企業(yè)并購(gòu)創(chuàng)造更為有利的條件；在社會(huì)公共服務(wù)方面，運(yùn)用社會(huì)保障措施(如失業(yè)救濟(jì)、技能培訓(xùn)、人員分流等)，減少國(guó)有企業(yè)包袱，使之輕裝上陣，更好地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(四)政府是國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中的監(jiān)督監(jiān)管者

在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組過(guò)程中，政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理、審計(jì)、評(píng)估等方式，規(guī)范國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組行為，防止違規(guī)違法問(wèn)題的發(fā)生，確保國(guó)企并購(gòu)重組沿著有利于提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)并購(gòu)重組的初衷。目前，外資并購(gòu)重組行為較為頻繁，雖然外資帶來(lái)了充足的資金、先進(jìn)的技術(shù)和良好的經(jīng)驗(yàn)，但也要考慮其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的影響，防止其出現(xiàn)壟斷性并購(gòu)。對(duì)待外資并購(gòu)，政府管理部門(mén)應(yīng)在鼓勵(lì)其優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)的前提下進(jìn)行有效監(jiān)管，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

五、國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組中矯正政府定位偏差的路徑選擇

大力推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)把實(shí)體經(jīng)濟(jì)做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)，落腳點(diǎn)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)上。因此，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快培育新興產(chǎn)業(yè)，而通過(guò)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組是培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)集群的重要一環(huán)。為進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組，營(yíng)造優(yōu)良的市場(chǎng)環(huán)境，政府有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新，矯正定位偏差，破除阻礙企業(yè)并購(gòu)重組的障礙，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[17-20]。

(一)進(jìn)一步理順委托代理關(guān)系，賦予企業(yè)更多自主權(quán)

當(dāng)前，我國(guó)初步建立了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架。在國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組過(guò)程中，政府應(yīng)更多地扮演社會(huì)管理者的角色，如根據(jù)國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，做好國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革重組的頂層設(shè)計(jì)；健全國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組法治規(guī)范，營(yíng)造良好的并購(gòu)重組環(huán)境，等等。要進(jìn)一步理順國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者與代理人的關(guān)系，從公司運(yùn)營(yíng)、審計(jì)財(cái)務(wù)、對(duì)外投資等方面逐步完善公司治理，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化和公司治理現(xiàn)代化，健全涉及財(cái)務(wù)、采購(gòu)、營(yíng)銷(xiāo)、投資等方面的內(nèi)部監(jiān)督制度和內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督，完善國(guó)有資產(chǎn)交易方式，嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)登記、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等程序，以制度化保障國(guó)有產(chǎn)權(quán)，防止內(nèi)部人任意支配國(guó)有資產(chǎn)，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要積極推進(jìn)本地區(qū)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單，賦予企業(yè)更多的自主權(quán)，促進(jìn)激發(fā)微觀主體活力與管住管好國(guó)有資本有機(jī)結(jié)合。

(二)進(jìn)一步健全相關(guān)法律制度，規(guī)范企業(yè)并購(gòu)行為

國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組涉及雙方公司人財(cái)物的重新匹配，涉及面比較廣。我國(guó)已構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，具備較完善的法律規(guī)范，但在企業(yè)并購(gòu)方面的法律制度還不成熟，關(guān)于企業(yè)并購(gòu)重組的具體規(guī)定尚不充分。如我國(guó)現(xiàn)行的《公司法》《企業(yè)兼并暫行辦法》雖對(duì)企業(yè)并購(gòu)作了一些規(guī)定,但還不能滿足我國(guó)企業(yè)并購(gòu)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。應(yīng)當(dāng)研究制定“企業(yè)并購(gòu)法”，明晰政府在企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)中的社會(huì)職能，明確企業(yè)并購(gòu)雙方的權(quán)利義務(wù)等，同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的具體實(shí)施細(xì)則，使企業(yè)并購(gòu)有法可依，有章可循?？紤]外資并購(gòu)的特殊性，在給予外資企業(yè)國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)定外資并購(gòu)應(yīng)遵循的原則、程序，以及允許外資并購(gòu)的行業(yè)范圍，鼓勵(lì)外資投向急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、新興高科技產(chǎn)業(yè)，以及能改善國(guó)際收支并擴(kuò)大出口的產(chǎn)業(yè)等)。當(dāng)然，政府還應(yīng)當(dāng)規(guī)范國(guó)有企業(yè)外資并購(gòu)活動(dòng)，嚴(yán)格審批國(guó)有大中型企業(yè)海外并購(gòu)重組項(xiàng)目。

(三)充分運(yùn)用中介機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，凈化市場(chǎng)環(huán)境

經(jīng)驗(yàn)表明，投資銀行、證券商、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)在企業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。它們不僅提供資金供求中介服務(wù)，而且提供并購(gòu)供求中介服務(wù)。鑒于此，推進(jìn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)應(yīng)當(dāng)積極培育和發(fā)展具有并購(gòu)服務(wù)功能的中介機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)設(shè)立具有相關(guān)業(yè)務(wù)資格的中介機(jī)構(gòu)，為主并企業(yè)和目標(biāo)企業(yè)提供信息咨詢、中介融資、資產(chǎn)評(píng)估及策劃并購(gòu)等服務(wù)；加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為主并企業(yè)和目標(biāo)企業(yè)提供公正、公平、客觀的資產(chǎn)評(píng)估及全面完整的并購(gòu)市場(chǎng)信息。此外，為減少并購(gòu)重組過(guò)程中的行政干預(yù)或?qū)ぷ飧瘮〉刃袨椋瑧?yīng)當(dāng)大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的建設(shè)，營(yíng)造良好的并購(gòu)重組市場(chǎng)環(huán)境。在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)上，一方面，政府應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)實(shí)并購(gòu)中地方所有制、部門(mén)所有制導(dǎo)致的條塊約束，建立統(tǒng)一、規(guī)范、公開(kāi)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)的企業(yè)并購(gòu)；另一方面，應(yīng)維護(hù)公平合理的產(chǎn)權(quán)交易秩序，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為，將產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)打造成僅次于資本市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu)主要渠道或場(chǎng)所。在資本市場(chǎng)的建設(shè)上，針對(duì)當(dāng)前資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本過(guò)低，法治震懾作用和剛性約束亟待加強(qiáng)等問(wèn)題，加快推動(dòng)法律的修訂及完善，認(rèn)真貫徹“規(guī)范、透明、開(kāi)放、有活力、有韌性”的資本市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)原則，嚴(yán)懲財(cái)務(wù)造假、“包裝”上市、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為。

(四)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確國(guó)有企業(yè)重組戰(zhàn)略規(guī)劃

新形勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組具有推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和混合所有制改革的作用。國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組應(yīng)當(dāng)滿足國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性布局和調(diào)整的要求，落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。這就要求政府完善并購(gòu)政策，制定系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)和助力國(guó)有企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)健康有序地開(kāi)展。一方面，應(yīng)根據(jù)預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，制定統(tǒng)一的企業(yè)并購(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃。具體內(nèi)容包括：國(guó)有企業(yè)發(fā)展方向及其應(yīng)進(jìn)入或退出的行業(yè)領(lǐng)域；國(guó)有企業(yè)并購(gòu)主體及并購(gòu)對(duì)象的確定方法；國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的具體操作流程；國(guó)有企業(yè)并購(gòu)之后的文化整合及職工安置方案，等等。另一方面，應(yīng)完善相關(guān)并購(gòu)政策。如在產(chǎn)業(yè)政策上，應(yīng)根據(jù)供給側(cè)改革的需要制定詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整計(jì)劃和方案，明確規(guī)定需要重點(diǎn)、適度或限制發(fā)展的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從宏觀上引導(dǎo)企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在財(cái)稅政策上，可進(jìn)一步完善稅費(fèi)減免、遞延納稅等稅收優(yōu)惠政策，以及技改貼息、職工安置等財(cái)政補(bǔ)貼政策，減輕企業(yè)并購(gòu)重組過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)壓力。此外，可對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)實(shí)行低稅率政策，而對(duì)國(guó)家限制或禁止發(fā)展的行業(yè)實(shí)行相對(duì)較高的稅率政策，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組向我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向靠攏。