唐建兵

(淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000)

制度是人類長期實踐活動中逐步形成的，是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的重大問題。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話中就曾強調(diào)指出，“制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[1]。制度建設(shè)是黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的根本，也是中國共產(chǎn)黨持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重中之重。新中國成立以來，一代又一代中國共產(chǎn)黨人始終站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將節(jié)約資源、保護環(huán)境置于顯著位置，生態(tài)文明制度建設(shè)由此得到不斷重視與強化。從新中國成立70年中國共產(chǎn)黨推進生態(tài)文明建設(shè)的演進軌跡來看，大致呈現(xiàn)出這樣一條邏輯線索，即生態(tài)文明建設(shè)的制度向度更加成熟、更加完善、更加定型。推進生態(tài)文明建設(shè)，共建共享“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗中國，從制度層面提供支撐和保障無疑是治本之策。但是，70年過去了，生態(tài)文明建設(shè)較有成效但仍然是“路漫漫其修遠兮”。制度建設(shè)在推進生態(tài)文明建設(shè)的實踐中發(fā)揮出“管根本、利長遠”的作用中是不是還有不足呢？在生態(tài)文明建設(shè)處于“三期疊加”階段，這個問題的確值得深思。

一、新中國成立初至改革開放前：以制度創(chuàng)建推進生態(tài)環(huán)境保護的探索

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政權(quán)成立之初，廣大人民群眾即表現(xiàn)出飽滿高漲的社會主義建設(shè)熱情，以高昂的斗志積極投身于社會主義建設(shè)實踐中。基于發(fā)展經(jīng)濟文化、鞏固新生人民政權(quán)和改造自然、利用自然能力的充分自信，毛澤東發(fā)出了“團結(jié)全國各族人民進行一場新的戰(zhàn)爭——向自然界開戰(zhàn)”[2]的偉大號召。在推進“改造自然計劃”的實踐中，人為參與改造自然的活動漸趨頻繁，部分生態(tài)環(huán)境問題逐漸暴露出來。選擇什么樣的方式來發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)國家，改變貧窮落后面貌，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，成為社會主義建設(shè)進程中必須要面對的問題。以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人較早地認(rèn)識到這個問題，并組織相關(guān)調(diào)查組，圍繞農(nóng)田、水利、林業(yè)和人口等生態(tài)環(huán)境問題進行過多次深入調(diào)查，提出了一系列關(guān)于資源節(jié)約利用、環(huán)境保護優(yōu)化的新穎觀點和論斷，逐步形成了以道德規(guī)勸為主、以制度懲戒為輔的發(fā)展理念和治理策略。簡要地講，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人對以制度創(chuàng)建推進生態(tài)環(huán)境保護的積極有益探索主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)就生態(tài)環(huán)境問題從體制機制上追根溯源

1949年10月，中華人民共和國成立，意味著中國共產(chǎn)黨由領(lǐng)導(dǎo)人民群眾“翻身解放、當(dāng)家作主”的黨轉(zhuǎn)化為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的黨。努力保障和改善民生、促進人民群眾收入水平和生活質(zhì)量提升成為全黨的中心工作，還要堅持發(fā)展第一要務(wù)，主動順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待和向往，解決好人民群眾最關(guān)心最直接的利益問題。而科學(xué)的發(fā)展方式是立足于資源環(huán)境承載力的永續(xù)發(fā)展，既要充分考慮盡可能地滿足當(dāng)代人生活需求又不能危害子孫后代發(fā)展需要的能力，不能以浪費自然資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為沉重代價換來經(jīng)濟的高增長。倘若人類站在自然界之外，違背自然規(guī)律改造、利用自然，就會遭到自然的報復(fù)，“自然界有抵抗力，這是一條科學(xué)”[3]。

新中國初期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人雖然提出了資源節(jié)約和環(huán)境保護的一些新思想、新論斷和新觀點，也采取了一系列措施，但在追求經(jīng)濟快速增長的客觀需求下，毀林開荒、陡坡墾殖、圍湖造田、涸澤而漁、焚林而獵等現(xiàn)象引發(fā)了局部性的生態(tài)環(huán)境問題。深究其因，除了傳統(tǒng)的自然觀、個別政策錯位、消費心理、行為習(xí)慣和技術(shù)設(shè)計等復(fù)雜因素影響外，資源、環(huán)境方面的制度落后也是一個原因。首先，環(huán)境保護管理權(quán)限和職責(zé)相對分散為生態(tài)環(huán)境問題的滋生埋下了隱患。一是國家層面的環(huán)境保護專門機構(gòu)尚未成立，與此相關(guān)的管理權(quán)限也不夠規(guī)范，部門環(huán)保管理職責(zé)存在缺位，為生態(tài)環(huán)境問題的滋生提供了空間；二是負(fù)責(zé)資源環(huán)境保護的工作人員資源節(jié)約意識和環(huán)境保護意識都相對淡漠，資源環(huán)境保護態(tài)度曖昧、力度偏弱。其次，“國家制度中某些環(huán)節(jié)上缺陷的存在”[3]也會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題。建立一套更加完備、更加定型、更加管用的制度體系是良政善治的重要前提和可靠保障。對新中國而言，其引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題的漏洞就是對“人定勝天”等思想理解上的偏差和執(zhí)行中的錯位，既有規(guī)章制度的隨意性、主觀性相對較大，內(nèi)容沒有涵蓋中國地大物博的客觀實際，科學(xué)化、規(guī)范化存在不足。再次，脫離實際地“借鑒”蘇聯(lián)資源環(huán)境方面的規(guī)章制度也可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題。在1958年3月的成都會議上，毛澤東就對不顧中國實際，盲目照搬蘇聯(lián)規(guī)章制度和借鑒“改造自然計劃”的做法提出批評，“其他各部都有規(guī)章制度問題，搬蘇聯(lián)的很多，害人不淺。那些規(guī)章制度束縛生產(chǎn)力，制造浪費”[4]。此話盡管語言簡潔，卻揭示出非常深刻的道理，說明無視中國基本國情和現(xiàn)實需要而制定的規(guī)章制度也可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題。

(二)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護制度體系的探索

以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在新中國之初尤其是中共八大之后依據(jù)馬克思主義關(guān)于社會基本矛盾的學(xué)說，指出社會主義國家必須不斷認(rèn)識自我、認(rèn)識自然，妥善處理人與自然之間的矛盾，自覺尊重自然、順應(yīng)自然，在保護自然的前提下有效利用自然，讓自然更好地造福人類，并從制度層面就剛剛走上社會主義道路的國家如何避免生態(tài)環(huán)境問題進行了實踐探索。

1.資源節(jié)約、綜合利用制度的初步探索

毛澤東多次明確要求：“勤儉節(jié)約和反對浪費是我們黨的一貫方針和優(yōu)良傳統(tǒng)，什么時候都不能改變！”[5]新中國之初，滿目瘡痍、百廢待興，資源對社會主義建設(shè)的基礎(chǔ)作用是不言而喻的。為此，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人把資源優(yōu)化保護和節(jié)約利用放到國家發(fā)展戰(zhàn)略中的突出位置。20世紀(jì)50年代初，中共中央就東北局報送的《關(guān)于在工業(yè)中進行增產(chǎn)節(jié)約的總結(jié)報告》作出批示強調(diào)，東北在工業(yè)中進行增產(chǎn)節(jié)約的經(jīng)驗和辦法都是可行的，望“根據(jù)中央政治局?jǐn)U大會議的精神和本區(qū)具體情況，作出自己的全面的(不僅工業(yè)，也不僅財經(jīng))增產(chǎn)節(jié)約計劃報告中央”[6]，在隨后轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在工業(yè)中進行增產(chǎn)節(jié)約的總結(jié)報告》中，對中財委制定的有關(guān)增產(chǎn)節(jié)約的各項決定也是基本上持肯定態(tài)度，并給予積極支持。1955年7月，中共中央頒布的《中共中央關(guān)于厲行節(jié)約的決定》明確要求，“厲行節(jié)約，反對浪費，是全國普遍的長期的經(jīng)常的政治任務(wù)”[7]，為高質(zhì)量完成這一政治任務(wù)，要求全國上下必須齊心協(xié)力、接續(xù)奮斗。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中談到資源開發(fā)及保護利用問題時指出：“空氣、森林、礦產(chǎn)等自然資源，不僅是人類存在的根本條件，而且是社會生產(chǎn)力中不可缺少的因素，也是社會主義國家綜合國力中的關(guān)鍵因素，對此，社會主義國家都要加以小心保護，進行合理使用?！盵3]《論十大關(guān)系》的重要講話，既引導(dǎo)著廣大人民群眾資源節(jié)約利用行為，又對與資源節(jié)約利用相關(guān)的制度建設(shè)起著科學(xué)指引作用。緊接著的幾年時間里，相繼印發(fā)的《關(guān)于1957年開展增產(chǎn)節(jié)約運動的指示》《關(guān)于開展增產(chǎn)節(jié)約運動的決議》等文件對增產(chǎn)節(jié)約問題再次作了強調(diào)和重申。

2.嘗試建立可再生資源開發(fā)利用制度

實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，節(jié)約利用資源是很有效的辦法。但是，從長遠宏觀的角度考慮，為子孫后代計，在保護利用好不可再生資源的同時，更應(yīng)當(dāng)開發(fā)好、利用好可再生資源。做好這一點，需要資金投入和科技支持，更需要依靠切合實際、有效管用的制度。為此，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體立足實際，在艱辛探索中取得了積極成果。1955年11月，中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于農(nóng)村小型水力發(fā)電的試辦工作總結(jié)》中要求，興辦農(nóng)村小型水力發(fā)電站，可解決農(nóng)村照明，提供動力，發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，花費小，效果大，廣大農(nóng)民是歡迎舉辦的，國家有關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)積極地給予經(jīng)濟上和技術(shù)上的援助[8]；12月，《中央轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于城鎮(zhèn)垃圾及其他雜肥利用情況的報告的指示》又指出：“注意組織各有關(guān)單位更加合理地收集、分配和利用城市的各種肥料”[8]，對再生資源的回收利用提出了明確具體要求。1958年4月，根據(jù)毛澤東關(guān)于植樹造林、綠化祖國的重要講話和批示指示精神，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務(wù)院關(guān)于在全國大規(guī)模造林的指示》，其中強調(diào)指出：“迅速地大規(guī)模地發(fā)展造林事業(yè)，對于促進中國自然面貌和經(jīng)濟面貌的改變，具有重大的意義?！敝T如此類的文件充分體現(xiàn)了以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對開發(fā)利用可再生資源的鮮明態(tài)度和立場。正是有了制度保障，可再生資源在一定程度上得到開發(fā)利用和推廣。

3.生態(tài)環(huán)境治理制度改革的嘗試和努力

新中國初期，保障人民的基本生存權(quán)是當(dāng)務(wù)之急。在抓生產(chǎn)、促經(jīng)濟的實踐運動中，為了盡可能地節(jié)約資源、減少生態(tài)環(huán)境的破壞，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體制定了許多環(huán)保法規(guī)制度，為生態(tài)環(huán)境保護提供法律制度保障。1972年6月，第一次人類環(huán)境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，中國政府派代表參加。通過這次會議，中央領(lǐng)導(dǎo)層開始意識到中國同樣存在嚴(yán)重的環(huán)境問題，需要認(rèn)真對待。1973年8月，第一次全國環(huán)境保護會議在北京召開，明確提出“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”[3]的環(huán)境保護“32字”方針，同時還制定了《工業(yè)廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)》《開展環(huán)境監(jiān)測的意見》《防止海水污染的管理辦法》等資源環(huán)境保護方面的一系列法律法規(guī)，并審議通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，此即意味著中國資源環(huán)境保護已經(jīng)開啟制度化、法制化的征程。1973年11月，多部門聯(lián)合印發(fā)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，對工業(yè)污染源“三廢”排放的容量、濃度等作出明確規(guī)定，為開展“三廢”治理，促進環(huán)境保護提供了重要依據(jù)；1975年5月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于環(huán)境保護的10年規(guī)劃意見》，明確要求各地區(qū)、各部門將環(huán)境保護納入長遠規(guī)劃或年度計劃中；1977年4月，國家計劃委員會、國家建設(shè)委員會、財政部、國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組等4部委聯(lián)合印發(fā)實施《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”，開展綜合利用的幾項規(guī)定》，旨在消除工業(yè)“三廢”，改善環(huán)境，意味著中國環(huán)境污染防治工作進入了新的階段。值此期間，“三同時”、污染源限期治理等管理治理也在緊鑼密鼓地進行中。

另外，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體還在開展調(diào)查環(huán)境的具體行動、制定環(huán)境保護的目標(biāo)任務(wù)、建立自然保護區(qū)和環(huán)境管理機構(gòu)等方面進行了積極而有益的探索，這對構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明制度體系有較大的借鑒與參考價值。

二、改革開放至十八大前：推進生態(tài)文明建設(shè)的制度進路

十一屆三中全會的召開，使我們黨在指導(dǎo)思想上推進撥亂反正的同時，不斷深化思想認(rèn)識、總結(jié)經(jīng)驗得失，客觀地看待和解決社會主義建設(shè)探索過程中存在的部分問題和不足，將資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護納入到建設(shè)中國特色社會主義的總體框架之中，從制度上對推進生態(tài)環(huán)境保護作了創(chuàng)造性的探索，也獲得了諸多有益經(jīng)驗。

(一)深刻剖析生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的制度根源

“制度是帶有根本性的，管長遠的?！币脏囆∑健⒔瓭擅?、胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人始終堅持把改革創(chuàng)新和制度完善作為從根源上解決生態(tài)環(huán)境問題的治本之策，不僅開辟了中國特色社會主義道路，進一步增強了道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，而且根據(jù)國內(nèi)外形勢變化和事業(yè)發(fā)展需要，在對生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題深刻剖析的基礎(chǔ)上，以重大理論創(chuàng)新和科學(xué)合理的制度安排把中國生態(tài)環(huán)境保護工作推向了新的歷史時期。

鄧小平在開辟中國特色社會主義道路的實踐中，對人與自然、資源和環(huán)境之間的辯證關(guān)系有較深刻的認(rèn)識。其實，生態(tài)環(huán)境問題伴之人類始終，只是在不同發(fā)展階段有不同的認(rèn)識深度。進入改革開放新時期，“一個中心、兩個基本點”被確立為黨必須長期堅持的基本路線，廣大人民群眾迫切希望通過經(jīng)濟社會發(fā)展來改善生活現(xiàn)狀，因而經(jīng)濟社會發(fā)展與資源利用、環(huán)境保護更加緊密地聯(lián)系在一起。但是，如果只顧眼前利益，盲目追求經(jīng)濟過快增長，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。改革開放初期，森林毀壞、洪澇災(zāi)害、水土流失、土地沙化等生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)初步顯現(xiàn)。面對這種情況，鄧小平敏銳地意識到，解決生態(tài)環(huán)境問題離不開政策引導(dǎo)，更需要法律保障和制度約束。在談到生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的根源時，他認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境問題的“總病根”源于制度缺失和體制乏力。另外，人類認(rèn)識局限性、科學(xué)技術(shù)濫用、個人私欲膨脹等都是重要根源。同時，相關(guān)部門履職缺位、監(jiān)管錯位也是生態(tài)環(huán)境惡化的“助推劑”。不可否認(rèn)，減少乃至消除這些問題離不開輿論譴責(zé)、政治追責(zé)和法律懲戒等傳統(tǒng)方法，但是制度是根本性的，“要從制度方面解決問題”[1]。沒有猛藥去疴的決心，制度的沉疴痼疾不能徹底根除，“過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)”[1]。就生態(tài)環(huán)境的根源問題，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人很好地繼承并豐富發(fā)展了鄧小平的這一思想觀點。

鄧小平以“立法、定制”為總抓手推進生態(tài)環(huán)境保護的思想，不僅從理論上回答了在社會主義國家為什么要以制度創(chuàng)新推進生態(tài)環(huán)境保護以及怎樣推進生態(tài)環(huán)境保護制度化、規(guī)范化、科學(xué)化等重大問題，而且在改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的實踐中指導(dǎo)著生態(tài)環(huán)境保護的制度建設(shè)，極大地提高了生態(tài)環(huán)境保護的制度化水平，為進一步從制度建設(shè)上為構(gòu)建生態(tài)文明體系提供了厚實的理論支撐和有益的實踐指導(dǎo)。

(二)以制度建設(shè)為重點，卓有成效地推動生態(tài)保護建設(shè)

既然相關(guān)制度缺失和體制乏力是產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題的“總病根”，面對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題，就應(yīng)當(dāng)從相關(guān)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新著手，構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護進程相適應(yīng)的制度體系，推進生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)共進。

1.以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開啟了推進生態(tài)環(huán)境保護制度化的先河

《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》堪稱鄧小平制度治黨、治國的經(jīng)典之作。在這篇講話中，鄧小平把制度建設(shè)提升到關(guān)系黨和國家前途命運的歷史高度，認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度關(guān)系黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨高度重視”[1]。生態(tài)環(huán)境治理作為應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的重要舉措，是治國理政的重要方面，而完善有力的制度保障是生態(tài)環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)。

為了從制度上更好地保護生態(tài)環(huán)境，鄧小平做了很多重大工作，主要表現(xiàn)在：第一，重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的法規(guī)制度建設(shè)，做到有章可循和有法可依。鄧小平強調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護是一項長期復(fù)雜的工作，需要法律法規(guī)提供制度支撐。在他的重視和倡議下，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護很快被提升到憲法的戰(zhàn)略高度?！吨腥A人民共和國憲法(1978年)》將生態(tài)環(huán)境保護載入其間，為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系奠定了憲法基礎(chǔ)。1979年9月，《中華人民共和國環(huán)境保護法》頒布試行，這是資源環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，是制定單行法的重要依據(jù)。緊接著的十余年時間里，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國放射性污染防治法》等20種單行法律法規(guī)相續(xù)頒布實施。不僅如此，他還非常重視法律制度的落地落實工作。1978年12月，鄧小平在《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》中批示：“這件事(指植樹造林，筆者注)，要堅持二十年，一年比一年好，一年比一年扎實。為了保證實效，應(yīng)有切實可行的檢查和獎懲制度。”[9]在他的影響和帶動下，全民義務(wù)植樹運動已經(jīng)持續(xù)至今，成為世界上參與人數(shù)最多、波及范圍最廣的一項有益的實踐活動。

第二，把環(huán)境保護上升為基本國策，必須長期堅持。1978年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《環(huán)境保護法工作匯報要點》中明確指出，要狠下決心，把環(huán)境工作搞上去。據(jù)此，相關(guān)部門擬定了解決環(huán)境污染計劃或規(guī)劃，嚴(yán)格控制和治理工業(yè)污染。1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議召開之際，時任國務(wù)院副總理萬里在開幕式上發(fā)表了“環(huán)境保護是我國一項基本國策”的重要講話，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染誰治理”“強化環(huán)境治理”等制度以基本國策的形式確定下來。這些法律法規(guī)和制度體系，對引導(dǎo)各類主體履行生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)與責(zé)任，規(guī)范全體公民生態(tài)文明建設(shè)行為，防止生態(tài)環(huán)境惡化起到了積極作用。

2.以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人從制度層面持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)

國外學(xué)者蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)《寂靜的春天》和丹尼斯·米都斯(Dennis Meadows)《增長的極限》的出版, 在全球引起了強烈反響，西方發(fā)達國家自食大自然毀滅性報復(fù)的苦果更是給人類敲響了警鐘：善待大自然實質(zhì)上是善待人類自己，毀滅大自然最后將導(dǎo)致人類毀滅。地球是人類共同的家園，中國共產(chǎn)黨始終關(guān)注并高度重視中國的環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，關(guān)于資源利用和環(huán)境保護等重要論述涉及面廣、表達深刻、富有內(nèi)涵。在推進生態(tài)環(huán)境保護的偉大實踐中，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人持續(xù)加大生態(tài)文明制度建設(shè)力度。

1989至2002年期間，中國共產(chǎn)黨推進生態(tài)文明建設(shè)制度化的道路上持續(xù)發(fā)力。江澤民明確提出生態(tài)環(huán)境建設(shè)和資源保護利用要有規(guī)范性和普遍約束力，要有強有力的法律制度保障。也就是說，必須把解決生態(tài)環(huán)境問題的各項工作都納入依法治理的軌道，人口、資源和環(huán)境等工作納入法治軌道是依法治國的重要方面。他指出，加快推進人口、資源和環(huán)境方面立法工作，就能夠使這幾方面的工作都具備“基本的法律依據(jù)”[10]。一方面，加強生態(tài)環(huán)境法制宣傳，“加強人口、資源、環(huán)境方面的法制宣傳教育，普及有關(guān)法律知識，使企事業(yè)單位和廣大群眾自覺守法”[10]。另一方面，在法制上，“環(huán)境保護執(zhí)法仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，需要繼續(xù)加強，提高執(zhí)法效果”[11]，而“對敢于無視法紀(jì)、違法犯罪的干部，必須用重典。不論是誰，不論職務(wù)多高，該受什么處分就給什么處分，該重判的堅決重判，絕不手軟”[12]。同時，為了更好地保護生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，必須通過制定相應(yīng)的規(guī)章制度來明確職能部門的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)范公民的權(quán)利和義務(wù)。從1989年起，包括《中華人民共和國環(huán)境保護法(修訂)》《中國21世紀(jì)議程》《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂)》《中華人民共和國水污染防治法(修訂)》《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》《中華人民共和國森林法(修訂)》《中華人民共和國漁業(yè)法(修訂)》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》等多部資源利用和環(huán)境保護的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施。就資源環(huán)境問題的制度落實和執(zhí)法監(jiān)管，江澤民也明確指出，要把“法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”[12]，力求最大限度地推進生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護工作，擠壓滋生生態(tài)環(huán)境問題的空間。

2002至2012年的10年，以胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，明確提出生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略任務(wù)，并將這一戰(zhàn)略納入黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度進行統(tǒng)籌謀劃。立足于中國特殊的自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)濟發(fā)展水平，胡錦濤將生態(tài)文明制度建設(shè)擺在了更加突出的位置。2005年3月，他在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話強調(diào)：“完善促進生態(tài)建設(shè)的法律和政策體系，制定全國生態(tài)保護規(guī)劃，在全社會大力進行生態(tài)文明教育”[13]是當(dāng)前環(huán)境工作的重點任務(wù)，必須抓緊抓好。同年12月，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》也明確提出，環(huán)境保護工作要“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，倡導(dǎo)生態(tài)文明，強化環(huán)境法治，完善監(jiān)管體制，建立長效機制”。這既是對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟的明確要求，又指出了生態(tài)文明建設(shè)需要完善的法律制度保障。尤其需要提及的是，在黨中央的十八大報告中，不僅生態(tài)文明建設(shè)問題獨立成章，而且生態(tài)文明制度建設(shè)也是獨立成節(jié)，明確提出：“建立國土空間開發(fā)保護制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度”[14]等問題。在黨中央的報告中這樣的篇章結(jié)構(gòu)安排充分反映了黨中央推進生態(tài)文明建設(shè)的堅定態(tài)度，也為生態(tài)文明制度建設(shè)提供強有力理論支撐。

從改革開放至黨的十八大以前中國共產(chǎn)黨推進生態(tài)文明建設(shè)的理論和實踐來看，其在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題上是尊重歷史的，汲取了新中國早期的經(jīng)驗。第一，既注重從理論上對生態(tài)環(huán)境問題進行全面剖析，又不再作固定式解讀，提出社會主義國家也需要處理好發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的問題。第二，注重從深層次尋找產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題的“總病根”，對從加強法律規(guī)章、體制機制建設(shè)等制度層面應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題給予足夠重視。另外，在推進中國特色社會主義事業(yè)的歷史進程中，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題必須始終緊緊圍繞“發(fā)展才是硬道理，是解決中國所有問題的關(guān)鍵”來開展[1]。但是，制度建設(shè)是一個長期的、漸進的過程，科學(xué)的制度體系是由若干制度要素按照一定的規(guī)律優(yōu)化組合而成的，而不是制度要素的簡單相加[15]。生態(tài)文明制度建設(shè)離不開制度要素構(gòu)建環(huán)節(jié)，但又非一個個制度要素的孤立存在或物理相加，否則制度要素之間就可能存在相互抵牾之處，很大程度上削弱了制度要素的威懾力和執(zhí)行力。將單個的制度要素轉(zhuǎn)化為科學(xué)規(guī)范、邏輯嚴(yán)密的一套制度體系，從既得經(jīng)驗來看，既要有系統(tǒng)思維，更要有開放思維和整體思維，以確保制度要素優(yōu)化組合，形成一個聯(lián)系緊密、銜接有效、互為支撐的有機統(tǒng)一體。不僅如此，推進生態(tài)文明制度建設(shè)還應(yīng)當(dāng)將實體性制度與程序性制度統(tǒng)一起來，既強調(diào)實體性制度創(chuàng)新，又重視程序性制度完善，以彌補程序空缺。生態(tài)文明制度建設(shè)上需要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，鄧小平較早地注意到這一問題，在1983年11月會見澳大利亞共產(chǎn)黨(馬列)主席愛·弗·希爾及其夫人時說：“延安時期我黨的一系列方針、政策和建黨思想非常好，但是沒有形成一套制度?！盵16]這里所指的“一套制度”是合規(guī)律性與合目的性的有機統(tǒng)一、合邏輯性與合歷史性的高度契合，制度要素相互銜接、互為支撐的制度體系。在社會主義建設(shè)的探索實踐中，更加成熟、更加定型的制度安排仍然需要進一步完善。

三、新時代：用嚴(yán)格的制度推進生態(tài)文明建設(shè)，開創(chuàng)生態(tài)文明新局面

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)全局和中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的根源和危害進行了科學(xué)分析，并對生態(tài)環(huán)境治理效果不盡人意的原因作了全面剖析，以壯士斷腕的決心、攻城拔寨的拼勁全面推進生態(tài)文明制度建設(shè)，為新時代生態(tài)文明建設(shè)提供了新理念、新思路、新戰(zhàn)略，取得了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好的良好效果。

(一)充分認(rèn)識到制度建設(shè)對生態(tài)文明建設(shè)的重要性

改革開放40多年的實踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，改革是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇，也是順利實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵一招。中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代，改革步伐只能加快不能停滯。習(xí)近平總書記早期在福建、浙江工作時，已經(jīng)認(rèn)識到制度建設(shè)對生態(tài)文明建設(shè)的重要性。福建工作時，他主持編制了《福建生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》，在全國率先推進并持續(xù)深化以“四權(quán)” (即明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán))為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革；他主政浙江時，主持編制了《浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，一方面著力加強領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護擔(dān)責(zé)制度、區(qū)域政府差異化政績考核制度等生態(tài)文明制度建設(shè)，另一方面適時推進綠色財稅制度等生態(tài)文明體制改革。依他之見，制度的真正價值主要體現(xiàn)在實踐環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在貫徹執(zhí)行。為此，他在《莫把制度當(dāng)“稻草人”擺設(shè)》中指出：“各項制度制定了，就要立說立行、嚴(yán)格執(zhí)行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當(dāng)‘稻草人’擺設(shè)，而應(yīng)落實在實際行動上，體現(xiàn)在具體工作中?！盵17]

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诖艘饬x上講，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度就是對中國特色社會主義各領(lǐng)域各方面制度的豐富發(fā)展和不斷完善，進而更加成熟定型，絕不是僅僅是特定方面特定領(lǐng)域的具體制度。

(二)構(gòu)建規(guī)范有效的制度體系

黨的十八大提出了“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。黨的十九大又因時而進，提出了推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化這一目標(biāo)任務(wù)，并作出重大戰(zhàn)略安排和部署。為完成這一目標(biāo)任務(wù)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央著力從制度層面對污染防治展開攻堅戰(zhàn)，而其要者，表現(xiàn)在以下方面。

1.構(gòu)建中國特色生態(tài)文明制度體系是新時代制度建設(shè)的重要目標(biāo)

制度建設(shè)是全面深化改革的根本，也是中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重中之重[18]。在推進生態(tài)文明建設(shè)70年的偉大實踐來看，生態(tài)文明制度建設(shè)是與時俱進的，并且取得了顯著成效，但為何生態(tài)環(huán)境問題依然需要重視呢？習(xí)近平總書記有獨到見解，他指出了制度建設(shè)中存在著制度短缺與空置并存以及制度體系不健全、結(jié)合不合理、缺乏實操性等系列問題，也就是說沒有形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。為避免新時代出現(xiàn)類似現(xiàn)象，主要從兩方面推進工作：一是做好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作。2018年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中明確提出，要進一步健全生態(tài)環(huán)境保護法治體系。為此，從中央到地方，都在積極開展生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度的清理工作。同年9月，國務(wù)院辦公廳還專門印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》。截至2018年12月24日，“各地共清理生態(tài)環(huán)境法規(guī)1 029件，已修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計劃，擬抓緊修改或者廢止；28個省(區(qū)、市)人大常委會新制定大氣污染防治條例15件、修改13件”。二是注重建章立制，及時把生態(tài)文明建設(shè)實踐中的好經(jīng)驗、好做法以法規(guī)制度的形式固定下來。黨的十八大以來，制定實施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《環(huán)境保護督察方案(試行)》《中央生態(tài)環(huán)境保護工作督察工作規(guī)定》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》等多部重要文件，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等十余部相關(guān)法律法規(guī)再次修訂。這種狀況一方面表明中國生態(tài)文明法規(guī)制度建設(shè)開始駛?cè)搿翱燔嚨馈?，另一方面也充分說明以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的生態(tài)文明制度體系的高度重視。

2.通過深化體制機制改革填補生態(tài)文明建設(shè)可能遭遇的制度建設(shè)不完善

長期以來，在推進生態(tài)文明建設(shè)實踐中，會面臨政府管治、市場化行為和公眾參與等種種制度協(xié)作與規(guī)范不完善，這也是生態(tài)環(huán)境治理不夠理想的重要根源。所以，發(fā)揮生態(tài)文明法規(guī)制度優(yōu)勢，首先要從深化體制機制改革入手。第一，從政府管治層面而言，構(gòu)建有效的生態(tài)文明建設(shè)管理體制，成立生態(tài)環(huán)境部并適度賦予綜合職能，確保生態(tài)文明建設(shè)組織有序、領(lǐng)導(dǎo)有力；建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，能有效避免不顧生態(tài)環(huán)境保護實際的盲目決策、單向度決策；構(gòu)建與生態(tài)文明建設(shè)相配套的科學(xué)評價體系和目標(biāo)體系，印發(fā)實施《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，將生態(tài)文明考核指標(biāo)納入政府績效考評。第二，從市場化行為層面而言，要進一步研究、制定和推廣環(huán)境經(jīng)濟政策，完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系，建立健全與環(huán)境經(jīng)濟政策相配套的法規(guī)制度；構(gòu)建環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新與基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系；完善生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督體系，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力和水平。第三，從公民參與層面而言，要進一步完善環(huán)境信息公開制度，充分保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)；完善公眾參與制度，提高公眾對所涉環(huán)境問題的重大決策事件的參與積極性和主動性；營造良好的環(huán)境氛圍，充分發(fā)揮環(huán)保NGO組織在引導(dǎo)環(huán)境行為、化解環(huán)境矛盾和推進環(huán)境維權(quán)等方面的積極作用。

3.生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵是強化剛性約束和提高法規(guī)制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行，只有嚴(yán)格執(zhí)行、執(zhí)行到位，制度本身才具有價值和意義。誠如習(xí)近平總書記所指出的：“既然作規(guī)定，就要朝嚴(yán)一點的標(biāo)準(zhǔn)去努力，就要來真格的。不痛不癢的，四平八穩(wěn)的，都是空洞口號，就落不到實處，還不如不做?！盵19]中國生態(tài)環(huán)境問題仍然存在，與生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度偏軟、剛性約束不足有一定關(guān)系。習(xí)近平總書記強調(diào)指出，要讓法規(guī)制度真正立起來、嚴(yán)起來，“實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治”[20]，保護生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好。新時代生態(tài)文明建設(shè)實踐中，環(huán)保管理和督察部門必須提高運用法治思維和法治方式的能力，讓生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，切實抓好生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度落地落實工作，對破壞環(huán)境的違法行為敢于動真碰硬，督促有關(guān)方面糾偏查錯、堵塞漏洞，而不得敷衍塞責(zé)、隨便應(yīng)付，更不得打折扣、做選擇、搞變通。唯有如此，法規(guī)制度的剛性約束和權(quán)威才會牢固樹立起來，也才能確保生態(tài)文明建設(shè)始終在正常軌道上。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)置于中國特色社會主義事業(yè)和“兩步走”戰(zhàn)略安排的突出位置，納入“五位一體”總體布局，不斷摒棄在生態(tài)文明建設(shè)實踐過程中遇到的制度弊端，推陳出新，通過不懈地努力與探索，初步形成了系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明制度體系。

四、結(jié)語

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨對以制度建設(shè)推進生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識逐步深化。新中國初期，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，為了鞏固新生政權(quán)、保障和改善人民生活，對“向地球作戰(zhàn)，向自然界開戰(zhàn)”而帶來的生態(tài)環(huán)境問題，以引導(dǎo)規(guī)勸為主、約束懲戒為輔，提出了無視自然規(guī)律改造、利用自然就會毀滅人類的重大命題。在對生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識上，主要從社會主義基本屬性的角度思考。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨則更多是從中華民族永續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，逐步把建設(shè)生態(tài)文明看作是中國特色社會主義的應(yīng)有之義，把以制度推進生態(tài)文明建設(shè)始終擺放在突出位置，找到了一條立足中國國情、體現(xiàn)時代特征的建設(shè)生態(tài)文明正確道路。但也應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，新時代推進人與自然和諧共生，建成美麗中國也絕非一朝一夕就能實現(xiàn)。當(dāng)前，最迫切需要的是人們破除思維障礙，始終堅持馬克思主義立場、觀點和方法，敢于糾正偏差和失誤中逐步完善制度，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步推動制度創(chuàng)新。我們相信，在可預(yù)見的未來，一套更加完善、成熟、定型、有效的中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系定會形成，而其有效運行所創(chuàng)造的，必將是“人與自然友好相處、和諧共生”的美麗中國。