隨著我國精準扶貧戰(zhàn)略的全面實施，易地扶貧搬遷工程如火如荼地全面開展，建筑工程項目規(guī)模不斷擴大，建設速度不斷加快，加強對工程項目的造價控制管理顯得尤為重要。易地扶貧搬遷工程具有投資大、動態(tài)性強、程序復雜、耗時久的特點，造價控制管理面臨著很多挑戰(zhàn)。本文以F縣為例，通過揭露易地扶貧搬遷工程造價管理中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，提出實施全過程動態(tài)造價控制管理、主動控制與被動控制相結(jié)合、技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合、重視合同管理等對策建議，以期實現(xiàn)更大的投入產(chǎn)出效果。

一、存在的問題

F縣易地搬遷工程2016年初開工，至2019年底全部實施結(jié)束。其中：F發(fā)改基〔2016〕283號文件下達投資6.8億元，建筑面積28.62萬平方米；F發(fā)改基〔2017〕127號文件下達投資20.66億元，建筑面積85.5萬平方米；F發(fā)改基〔2018〕2號文件下達投資18.95億元，建筑面積79.63萬平方米。全縣三年共投資46.41億元，新建集中安置小區(qū)682個，涉及20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)已全部投入使用。

（一）工程項目造價前期論證不足

F縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅在施工階段展開易地搬遷工程造價控制管理。全縣682個安置小區(qū)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在位置的偏遠程度，政府分別給出了按建筑面積每平方米850元和950元預算造價的模式。施工圖紙也是統(tǒng)一標準，沒有考慮每個小區(qū)建設地點的具體情況，這樣就造成后期結(jié)算時出現(xiàn)許多爭議。比如有的小區(qū)基礎(chǔ)出現(xiàn)了換填土方，有的小區(qū)基礎(chǔ)開挖時出現(xiàn)了地下水，施工時需要抽水處理等等，沒有考慮單個工程的特殊性,缺乏項目前期論證,導致工程結(jié)算失控。

（二）主動控制措施不力

F縣易地搬遷工程造價控制大多采用被動控制方式，在施工過程中采取了一定的管理方法和手段跟蹤、測試、檢查工程實施過程，雖然在發(fā)現(xiàn)異常情況時，及時采取一些辦法進行補救，但682個安置小區(qū)只有37個在建設前期開展了可行性研究報告分析，用科學的方法制定了投資計劃，大多數(shù)安置小區(qū)在做招標控制價時未考慮不可預見費，一旦遇見不可抗力因素導致工期延長、季節(jié)性建筑材料價格上漲等問題，工程造價就處于失控狀態(tài)。

（三）施工管理水平低

由于大多數(shù)的承包商在投標期間缺乏對數(shù)據(jù)的積累與分析，對于擬投標項目的可行性分析不足，存在投標的盲目性，從而導致投標成本高而中標率低；在施工過程中對于項目發(fā)生的各種變化不能做到充分預測，當風險來臨時，沒有全面、可靠的數(shù)據(jù)支撐，沒有有效的措施來應對，通常采用以前的經(jīng)驗來處理風險，致使管理成效低。除此之外，在施工過程中沒有建立參建各方的信用檔案，不能對業(yè)主、承包商、供應商等單位進行動態(tài)的信用分析管理，無法為投標決策、解決爭議提供數(shù)據(jù)支持。

（四）輕視合同管理

易地搬遷工程的施工合同簽訂不規(guī)范，工程計價難以確定。表現(xiàn)在建設、施工雙方在簽訂合同時未按投標文件和標準合同文本要求的內(nèi)容逐一填寫，尤其是專用條款中的建設規(guī)模和承包范圍，存在少填或者不填的現(xiàn)象，給工程結(jié)算計價留下很大的漏洞，施工方在項目竣工后不按合同約定要求編制工程結(jié)算，使得合同失去約束和依據(jù)作用。同時，部分項目業(yè)主沒有對工程項目報價進行有效審核，容易造成決算價格偏高，給工程造價結(jié)算審計帶來難度和風險。

二、原因分析

（一）客觀原因

一方面，管理人員和施工人員業(yè)務素質(zhì)有待進一步提高。F縣易地搬遷工程的建設單位代表以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導為主，這些管理者都是臨時“受命”，前期未系統(tǒng)學過《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》等有關(guān)工程建設的法律、法規(guī)，不能完全按照相關(guān)法律、法規(guī)進行工程承發(fā)包活動并規(guī)范合同行為，甚至出現(xiàn)“陰陽合同”、口頭合同。施工單位的工程技術(shù)人員或監(jiān)理人員對現(xiàn)行相關(guān)的工程量清單計價規(guī)范、計價定額、費用定額、過渡時期稅費計取等工程計價的專業(yè)知識學習和理解不夠，造成工程結(jié)算的編制和審核隨意。

另一方面，缺乏核心技術(shù)支持。F縣易地搬遷工程施工單位多數(shù)都是資質(zhì)掛靠，實際施工負責人技術(shù)能力薄弱，管理水平較差，施工經(jīng)驗不足，使得工程項目實施過程中技術(shù)錯誤發(fā)生的機率增大，發(fā)生技術(shù)事件的損失程度擴大。變更、簽證管理薄弱。有些施工現(xiàn)場管理人員不會使用CAD軟件，不對基礎(chǔ)工程和其它隱蔽工程做詳細記錄。建設單位安排的管理人員大多是臨時抽調(diào)的干部，不熟悉施工技術(shù)，被施工人員“牽著鼻子走”。建設單位和監(jiān)理單位現(xiàn)場管理人員不嚴格把關(guān)現(xiàn)場簽證，造成工程結(jié)算虛高。

（二）主觀原因

施工合同條款不健全?！吨腥A人民共和國合同法》中明確要求施工合同必須是書面形式，但是有的工程在施工結(jié)束后都沒訂立書面合同。有的雖然簽了書面合同，但合同中實質(zhì)性條款是一片空白。F縣易地搬遷工程施工合同存在很多不足，具體表現(xiàn)為：合同條款不全、不嚴密、不完善，在合同雙方的權(quán)責、義務方面存在不平等條款。合同內(nèi)缺少因第三方影響造成工期延誤或經(jīng)濟損失應該承擔的責任方。合同內(nèi)沒有明確的風險轉(zhuǎn)移擔保、索賠、保險等相應的條款內(nèi)容；因工程管理水平低或者施工技術(shù)水平低造成工程無法達到合同規(guī)定要求給予的賠款；對于分包商的違約，工程項目不能按質(zhì)按量完成，導致項目發(fā)生嚴重經(jīng)濟損失的責任。建施雙方應在合同通用條款中明確約定綜合單價調(diào)整和物價波動引起的價格調(diào)整的范圍和方法，施工單位在辦理結(jié)算書時，不僅要對工程量增加、綜合單價和材料價格需調(diào)增的項目調(diào)增工程結(jié)算款，而且對工程量減少、綜合單價和材料價格需調(diào)減的項目也應調(diào)減工程結(jié)算款，否則就造成施工單位結(jié)算虛高。

人為原因。施工單位造價人員在編制工程結(jié)算時，為了節(jié)約時間，在不熟悉工程圖紙及相關(guān)變更材料的情況下就草率編制，甚至不對工程現(xiàn)場進行實地察看和測量，直接高估冒算。有的造價人員故意不按合同約定，結(jié)算時把商務標丟在一邊，直接“按實結(jié)算”。還有個別的造價人員考慮到自己的勞動報酬是按總價收費，為了多拿工資，故意抬高結(jié)算價。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設單位為了套取專項資金，甚至和施工單位勾結(jié)，補充虛假資料，有意增大工程造價。施工單位不隨施工進度完善施工資料，導致結(jié)算審計不能按時完成。這些現(xiàn)象均造成了工程造價的不合理，人為干擾因素過大。

三、對策建議

（一）以設計階段為抓手，實施全過程動態(tài)造價控制管理

在全過程造價控制管理中，設計階段的造價控制約占30%?？刂乒こ淘靸r的關(guān)鍵在設計階段。

1.決策和設計階段。做好擬建建筑物選址勘察至關(guān)重要。做好原始數(shù)據(jù)資料收集和調(diào)查研究，特別是有關(guān)的地質(zhì)、水文資料。杜絕設計單位為了節(jié)約不該節(jié)約的勘察費，設計者“紙上談兵”，全縣“千篇一律”一份結(jié)構(gòu)圖紙，結(jié)果造成多個安置小區(qū)工程項目設計變更。

2.招標投標階段。杜絕有的建設單位為了規(guī)避招投標，采取“化整為零”方式違規(guī)直接發(fā)包，直接導致工程造價失控現(xiàn)象。加強財政投資評審，使招標控制價在合理范圍。

3.工程實施階段。建設方、監(jiān)理方及施工方應“三位一體”，監(jiān)理不能缺位。監(jiān)理人員在現(xiàn)場主要是“三控三管一協(xié)調(diào)”，不僅要對工程質(zhì)量和安全進行監(jiān)理，對工程造價也要進行控制，對索賠簽證要嚴格把關(guān)。只有這樣，施工階段的造價控制才能行之有效。

4.竣工驗收階段。工程質(zhì)量要達到合同約定的標準。建設單位嚴格按程序組織竣工驗收，對初步驗收過程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，施工單位要及時采取“補救”措施，整改到位。對于沒有進行驗收，取得主管部門備案手續(xù)，就直接入住的小區(qū)，除了要求建設單位聯(lián)合施工單位實施整改，還應加大對建施雙方的處罰力度。只有對工程按程序進行驗收，才能減少工程后期維護造價，實現(xiàn)工程造價全過程動態(tài)控制。

（二）主動控制與被動控制相結(jié)合

工程造價控制必須立足于事先主動地采取控制措施。主動控制可以采取的措施有許多，例如項目可行性研究分析時，要詳細調(diào)查并分析研究工程實施條件、人文環(huán)境、市場因素、政治因素等，以確定工程概算執(zhí)行實現(xiàn)和計劃實施的各種有利和不利因素，并將這些因素考慮到工作方法之中，科學制定計劃，計劃應留有余地。項目在實施過程中，各參建方要及時主動溝通，各個工種也要及時協(xié)調(diào)，盡量避免工作面的問題導致工效降低。施工單位的造價人員結(jié)算辦好后應及時報送給總工，總工應及時召集財務人員、現(xiàn)場“五大員”和各工種班組長召開結(jié)算審查會，對結(jié)算書進行數(shù)據(jù)分析，做到不少算、不漏算。經(jīng)總工復核后，造價人員才能將結(jié)算書報審。建設單位收到結(jié)算書后，應會同現(xiàn)場監(jiān)理人員逐條逐項審核。經(jīng)審核無誤后才能報審。經(jīng)過多方的主動控制，報審的結(jié)算虛高問題才能最大限度地避免，使造價回歸合理范圍。

（三）技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合

技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合是工程造價控制管理最有效的手段之一，各參建單位在考慮技術(shù)問題時，不能僅考慮技術(shù)本身，還需考慮實施此項技術(shù)需要投入的資金額度，尋求最優(yōu)的價值工程。施工單位應將控制工程造價觀念滲透到各項設計和施工技術(shù)措施之中。在選擇施工方案時，要根據(jù)工程實際，合理降低工程成本。

（四）高度重視合同管理

合同作為約束各參建方履職盡責的“尚方寶劍”，建施雙方在簽訂時要嚴格按投標文件和標準合同文本要求的內(nèi)容逐一填寫，尤其是第一部分的合同協(xié)議書中的工程內(nèi)容、承包范圍、簽約合同價與合同價格形式等要仔細填寫。第三部分專用合同條款每一項都要約定清楚。施工方在項目竣工后要按合同約定要求編制工程結(jié)算，建設方按合同中約定的竣工結(jié)算對施工方的結(jié)算先進行審核，然后再委托專業(yè)的造價咨詢公司對工程造價進行審計。

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（伍俊俊 呂忠仙 攝影報道）