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        學理與法理和管理相結合的自然資源分類芻議

        2020-12-11 06:44:18郝愛兵殷志強楊貴才李展輝
        水文地質工程地質 2020年6期
        關鍵詞:分類資源管理

        郝愛兵,殷志強,彭 令,楊貴才,李展輝,趙 偉

        (1.中國地質環(huán)境監(jiān)測院,北京 100081;2.自然資源部京津冀平原地下水與地面沉降野外科學觀測研究站,北京 100081;3.中國地質調查局自然資源綜合調查指揮中心,北京 100055;4.中國自然資源航空物探遙感中心,北京 100083)

        2018年,按照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》要求,中華人民共和國自然資源部組建成立,主要職責是代表國家統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責(簡稱“兩統(tǒng)一”職責)。落實“兩統(tǒng)一”職責,迫切需要建立一套統(tǒng)一的自然資源分類標準體系。2020年1月,自然資源部正式發(fā)布《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》(簡稱《總體方案》),提出要構建自然資源調查監(jiān)測體系,統(tǒng)一自然資源分類標準,依法組織開展自然資源調查監(jiān)測評價工作[1]。雖然我國已有公認的自然資源定義[2](天然存在、有使用價值、當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和),但長期以來,我國的自然資源分屬多部門分頭管理,由于管理職責和管理要素指標內容的差異,產生了多種不同的自然資源分類方式[3-6]。在自然資源分類體系研究方面,不同學者按空間屬性和用途、法理與科學基礎、自然資源實際管理需要和自然資源可利用限度等進行分類[7-14]。總之,由于自然資源類型復雜多樣,目前尚未形成一套統(tǒng)一權威、涵蓋門類齊全、適合我國國情的自然資源分類體系,自然資源分類研究還處在仁者見仁、智者見智階段。為此,筆者試圖以地球系統(tǒng)科學理論為指導,基于自然資源的“自然”內涵,并充分考慮我國有關自然資源的法律規(guī)定和政府管理職責,提出關于自然資源分級分類的認識,以期為自然資源統(tǒng)一管理和開展地上地下、數量質量生態(tài)“三位一體”的三維立體自然資源綜合調查監(jiān)測提供科學基礎。

        1 自然資源分類現狀及存在的主要問題

        開展分類是自然資源管理的重要基礎,但國內外目前尚無統(tǒng)一的自然資源分類標準[11]。在學理上,國內外關于自然資源分類的認識具有相對一致性,但往往不能滿足管理需求。為適應管理需要,各個國家根據自己的實際提出了不同的分類方案,但這些分類往往存在交叉重疊。

        1.1 自然資源的學理分類

        從學理角度,依據自然資源的屬性用途進行分類,按自然資源所處空間可分為陸地資源、海洋資源和天空(宇宙)資源三大類[15];按自然資源在地球上的縱向空間可分為氣候資源、水資源、生物資源、土地資源和地下資源(礦產資源、水氣資源、地下空間)等五大類[12];依據地球系統(tǒng)的外部圈層結構特征進行分類,如氣候資源(大氣圈)、生物資源(生物圈)、土地資源(土壤圈)、水資源(水圈)和礦產資源(巖石圈)等;依據自然資源的是否可再生性質,將自然資源分為可更新資源(renewable)和不可更新(non-renewable)資源;根據自然資源的稀缺性,將自然資源分為空氣、陽光等非稀缺資源和土地、礦產等稀缺資源。

        1.2 國外自然資源管理分類

        國外自然資源管理歷史較長、類型多元、重點資源差異明顯、資源環(huán)境與陸??臻g統(tǒng)籌考慮。比較典型的有俄羅斯、加拿大等國,根據自身法律和政府部門管理需要,均設立了專門的自然資源部,美國、德國、日本等國家雖未設立專門的自然資源管理部門,但也有一個或多個部門負責自然資源管理。國外關于自然分類的最大特點有兩點:一是從實際國情出發(fā),對重點關注的自然資源均單獨劃分為一級資源類型[12,16-17],如加拿大將森林資源、德國將礦產資源單獨劃分為一級類型;二是一些自然資源類型之間并沒有嚴格的邊界,有些是綜合體如自然環(huán)境、土地資源、農業(yè)資源、國家公園等,有些是相對獨立的自然資源類型如礦產資源、建筑用地等。

        表1 國外主要國家自然資源管理分類體系簡表

        1.3 國內自然資源分類

        國內自然資源分類主要有基于學理、法理和管理三種方式,其中學理分類與國際上基本一致,但基于法理和管理的自然資源類型因時而異(與政府部門設置及職責密切相關)。

        1.3.1基于法理的自然資源類型

        這種分類方式主要依據國家的根本大法《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和相關的法律法規(guī)。如《憲法》明確了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等七種國家所有的自然資源;《中華人民共和國民法通則》在《憲法》基礎上又增加了國家所有的水面;《中華人民共和國物權法》除包括了《憲法》中的七類自然資源外,還包括了海域和無居民海島、野生動植物和無線電頻譜等共十類自然資源。此外,《海島保護法》將海島資源單獨劃為一級自然資源,《氣象法》專門將氣候資源單獨作為一級自然資源進行開發(fā)利用和保護。

        1.3.2基于管理的自然資源類型

        自然資源部“三定規(guī)定”中明確,自然資源部主要履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責。2020年1月份印發(fā)的《總體方案》也主要劃分了現階段涉及自然資源部職責的土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源,同時指出陽光、空氣、風等其他自然資源在條件成熟時開展調查。其他類型的自然資源,根據部門職責范圍進行管理,如生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局、中國民用航空局等相關部門分別管理野生動植物、無線電頻譜、氣候資源、空間資源、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等自然資源。

        1.4 自然資源分類存在的主要問題

        由于自然資源類型的復雜多樣,相關法律和政府管理部門往往從實際需求出發(fā),根據職責范圍列舉所涵蓋的自然資源類型。2018年自然資源部成立后,還尚未建立起統(tǒng)一的自然資源分類方案。目前已有的各種自然資源分類體系主要存在以下兩個問題:

        (1)不同的分類體系中自然資源研究的內容存在交叉,以前的自然資源分類多從特定的角度出發(fā),系統(tǒng)性不強,各種自然資源之間的邊界范圍往往有交叉,如大氣降水既屬于氣候資源也屬于水資源的范圍。

        (2)基于學理的自然資源專業(yè)分類注重了系統(tǒng)完整性,但分類分級過細過多,非專業(yè)人員很難看懂,難以在野外實際調查中推廣應用,也很難適應管理需求;而基于管理需要的自然資源分類更注重實際,往往根據部門管理職責的需要,采用枚舉的方法,在分類分級方面系統(tǒng)性較差,容易造成部分資源歸類遺漏。

        2 學理、法理與管理相結合的自然資源兩級分類方案建議

        筆者在這里立足科學(學理)和法律法規(guī)(法理),面向自然資源管理實際需要,聚焦于分類的目標和服務對象,探索開展自然資源一級和二級分類研究。

        2.1 分類原則

        (1)遵循科學性和系統(tǒng)論原則。即以山水林田湖草“生命共同體”思想、“地球系統(tǒng)科學”圈層關系和自然資源空間分層為理論基礎,每一級分類標準遵從同一個分類原則,確保分類在科學上保持一致。

        (2)學理法理與管理結合原則。基于自然資源管理需要,將陸域與海域、地表基質層與地表覆蓋層統(tǒng)籌考慮,結合共性特征和差異特性將自然資源分為一級和二級兩個級別,在二級基礎上還可進一步細分。

        其中一級分類以學理為主,更強調資源的“自然”屬性,基于自然資源的發(fā)生學性質(生物資源、水資源等)、功能(礦產資源)和空間關系(陸海),遵循法理(單獨立法的盡量在一級分類中體現),面向管理(“三定規(guī)定”中明確的自然資源),建立適合中國國情的面向自然資源管理需要的分類方案。二級分類更聚焦法理和管理,相關法律和部門職責明確規(guī)定的自然資源應考慮,將技術邏輯與行政邏輯相結合,對涉及自然資源部管理職責的自然資源類型重點展開,而與自然資源部現階段管理職責不密切的沒有進一步細分。

        2.2 自然資源一級和二級分類方案

        筆者基于科學內涵與管理外延相結合的思路,充分考慮了地球系統(tǒng)科學的外部圈層和《總體方案》中的自然資源分層模型,確定了自然資源分層分類關系基本框架(圖1)。將地球的外部圈層劃分為巖石圈、生物圈、水圈和大氣圈,將自然資源按空間位置分為地下資源層、地表基質層、地表覆蓋層和近地空間層。根據學理、法理和管理相結合的原則,將自然資源一級類初步劃分為10種(由于空間資源在地上和地下部分均有,所以以空間資源(地上)和空間資源(地下)進行區(qū)分)。需要說明的是,圖1中的地球圈層與自然資源分層并非一一對應關系,如近地空間層的要素涵蓋了大氣圈和水圈兩個部分,地表覆蓋層也覆蓋了水圈和生物圈等。根據自然資源分層分類模型和自然資源一級分類方案,以現有專業(yè)領域分類為基礎,對與自然資源部門管理職責密切相關的一級類進一步劃分為若干個二級類(圖1)。

        (1)近地空間層可分為空間資源(地上)、無線電頻譜資源和氣候資源等三個一級類,其中空間資源(地上)主要是指地面建筑、航空、航天及衛(wèi)星能夠覆蓋的區(qū)域,可分為空天資源和地表空間資源兩個二級類;由于氣候資源里的大氣降水同時屬于水資源范疇,所以近地空間層與水資源也有密切聯系。

        (2)地表覆蓋層主要包括水資源、生物資源、土地資源和海洋資源等四個一級類,其中生物資源重點關注森林資源和草原資源。土地資源和海洋資源是水、生物等資源的綜合體,跨越地表覆蓋層和地表基質層。

        (3)地表基質層從自然資源屬性的角度考慮,主要包括自然遺產和土壤資源,但水資源里的地下水和濕地資源也是地表基質調查的重要內容。

        (4)地下資源層重點包括礦產資源和地下空間資源,另外水資源里的地下水資源也屬于地下資源層的范疇。

        2.3 有關問題說明

        (1)《總體方案》中,地表基質層的定義是地球表層孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎物質,海岸線向陸一側(包括各類海島)分為巖石、礫石、沙和土壤等,海岸線向海一側按照海底基質進行細分。筆者認為,地表基質是支撐地表覆蓋層的“皮”,本身也具有資源屬性。關于地表基質的更多內容,筆者將另文進行詳細論述。

        (2)地表基質層與地表覆蓋層互相影響和相互作用[18],如水資源跨越了近地空間層、地表覆蓋層、地表基質層和地下資源層,濕地資源跨越了地表覆蓋層和地表基質層。

        (3)關于土壤資源,劃分方法較多,其中一種是按照土壤質地條件(土壤顆粒機械組成或粒徑百分含量),關于土壤質地劃分標準主要有國際制(1912年,瑞典土壤學家阿特伯提出)[19]、美國制(1951年,美國農業(yè)部提出)[20]、卡慶斯基制(1957年,前蘇聯土壤物理學家提出)[21]及我國的標準(1978年)[22],筆者初步考慮按我國1978年版劃分為砂土、壤土和黏土三大類,但其與其它二級資源的劃分類型不一致,而又沒有更好的分類方法,故暫時空白。

        (4)土地資源根據其天然性質,初步分為耕地、林地、草地、濕地、荒地、海域海島、山嶺等資源類型,其中荒地和山嶺是《憲法》中提到的自然資源類型。

        (5)海洋資源單獨劃分一類,主要包括海水、海洋生物、海底礦產、海洋空間、海域海島等。

        (6)人工地下空間主要從管理和開發(fā)利用的角度進行考慮。

        需要說明的是,目前對土地資源、海洋資源、地表基質層等的認識理解還不是很到位,二級分類仍需要進一步細化。

        3 自然資源綜合調查和地表基質層調查工作建議

        《總體方案》指出自然資源調查涵蓋基礎調查和專項調查兩部分,基礎調查主要是對自然資源的面積、分布、范圍等共性特征開展的調查,現階段較少涉及質量和生態(tài)部分。然而掌握一類自然資源需要統(tǒng)籌地上地下,開展數量質量生態(tài)“三位一體”綜合調查,同時《總體方案》中提出的地表基質調查的支撐服務目標和調查技術方法有待進一步厘清。

        3.1 自然資源綜合調查

        自然資源綜合調查是在《總體方案》提出的自然資源基礎調查獲得的自然資源種類、數量、質量、空間分布、開發(fā)利用與保護等共性數據的基礎上,運用地球系統(tǒng)科學的理論,揭示自然資源各要素間的相互關系和演替規(guī)律,也是自然資源管理的一項基礎性工作。

        自然資源綜合調查的目標是查清自然資源的客觀實際情況,即不動的原生本底特征[23],偏重于獲取現狀和本底信息,建立支撐服務自然資源管理的“底圖”[24]。為了實現這個目標,一是建議開展全國、大區(qū)域和大流域尺度的1∶25萬數據整編,按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(雙評價)與自然資源管理“一張底板、一套數據、一個平臺”的要求,對多年積累的多要素自然資源與環(huán)境調查、監(jiān)測、評價和區(qū)劃數據進行三維空間的歸一化整編;二是在小流域或縣、鄉(xiāng)級行政尺度上試點開展地上地下統(tǒng)籌考慮、數量質量生態(tài)“三位一體”的多門類自然資源及其相互作用關系的綜合調查,探索國土調查升級到自然資源調查的技術方法[25]。

        3.2 地表基質層調查

        地表基質層是《總體方案》提出的新概念,是指地球表層孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎物質[1]。地表基質層調查雖是一個新的提法,但不宜看成是一項全新的專項調查工作,應重點瞄準國家生態(tài)安全和糧食安全[26],面向國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復和農林牧業(yè)高質量發(fā)展等目標。一是基于已有的區(qū)域地質、第四紀地質、水文地質、工程地質、土壤質地等調查成果和相關基礎圖件,以編繪改化已有成果為主、適當開展補充調查為輔,劃定宜林則林、宜草則草、宜耕則耕的適宜區(qū)域。二是開展自然資源地表基質層分類及調查技術方法研究,創(chuàng)新成果表達形式,厘清地表基質與自然資源和生態(tài)環(huán)境的相關作用關系。

        4 結論

        本文基于國家自然資源統(tǒng)一管理的實際需求,在系統(tǒng)梳理國內外自然資源分類體系與管理邏輯基礎上,提出了基于學理法理與管理相結合的自然資源分類方法,并對自然資源綜合調查和地表基質調查提出了工作建議,取得的主要認識如下:

        (1)基于學理、法理和管理邏輯,系統(tǒng)梳理了科學內涵與管理外延相結合的地球圈層與自然資源分層分類關系基本框架,初步提出了10個自然資源一級類和與自然資源部門管理職責密切相關的34個二級類。

        (2)從自然資源綜合調查的內涵和目標與地表基質分類和調查兩個方面提出了開展自然資源綜合調查的工作建議,為下一步開展全國范圍的自然資源綜合調查提供參考建議。

        因自然資源統(tǒng)一分類工作非常復雜,涉及的專業(yè)知識和學科門類眾多,且自然資源之間有著千絲萬縷的聯系。本文的分類方案只是起到拋磚引玉的作用,后續(xù)將根據工作實踐不斷深化完善。

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