周鑫，陳培雄，黃杰，王權(quán)明

（1.自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，遼寧 大連 116023）

隨著空間發(fā)展進(jìn)入生態(tài)文明的新時(shí)代（莊少勤，2019），建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。國土空間分區(qū)作為國土空間規(guī)劃編制和自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)規(guī)劃體系具有重要的支撐作用（陶岸君等，2016）。分區(qū)的科學(xué)性和通用性將會(huì)影響到規(guī)劃作用的有效發(fā)揮。確定國土空間分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)是編制國土空間規(guī)劃的首要任務(wù)，也是開展國土空間用途管制的基本依據(jù)。

海洋是國土空間中重要而獨(dú)特的要素。一方面，海陸自然屬性和利用狀況存在本質(zhì)區(qū)別，海洋空間具有流動(dòng)性和立體型的特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)變化強(qiáng)，沒有陸地上的明確邊界，區(qū)域異質(zhì)性相對(duì)陸域不顯著（黃杰等，2019）。另一方面，海陸具有空間互聯(lián)、資源互補(bǔ)、生態(tài)互通的特征，國土空間規(guī)劃必須立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律（何廣順，2019）。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出建立陸海統(tǒng)籌、多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系。在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系下，用海分區(qū)既有其獨(dú)立性與特殊性（王鳴岐等，2017），也面臨著陸海統(tǒng)籌、生態(tài)文明建設(shè)、海洋高質(zhì)量發(fā)展等政策提出的新要求（狄乾斌等，2018）。

本文在系統(tǒng)梳理1983 年以來海洋功能分區(qū)體系四次演變歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)比現(xiàn)行海洋功能分區(qū)與其他規(guī)劃分區(qū)體系，剖析國土空間規(guī)劃改革的內(nèi)在要求，提出面向國土空間規(guī)劃改革的海洋分區(qū)體系，以期為完善國土空間規(guī)劃編制的理論體系及統(tǒng)籌謀劃國土空間用途管制提供參考。

1 海洋功能分區(qū)體系演變歷程

區(qū)劃是地理學(xué)的傳統(tǒng)工作和重要研究內(nèi)容（鄭度等，2005），我國從20 世紀(jì)20 年代開始進(jìn)行區(qū)劃的研究工作，逐步開展了自然區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃、功能區(qū)劃等形式多樣的區(qū)劃工作（謝高地等，2009）。為滿足海洋管理，尤其是執(zhí)法督查的需要，我國于20 世紀(jì)80 年代創(chuàng)新性地提出開展不同于傳統(tǒng)區(qū)劃的海洋功能區(qū)劃工作（葛瑞卿，2001），依據(jù)海域功能的空間分異進(jìn)行劃區(qū)。海洋功能區(qū)劃兼具科學(xué)性和行政性，是我國首個(gè)有法律和制度化保障并應(yīng)用于管理實(shí)踐的區(qū)劃方案（鄭度等，2005）?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》共同規(guī)定國家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，海洋功能區(qū)劃是海洋空間用途管制和實(shí)施行政許可的法定依據(jù)。

海洋功能區(qū)劃雖起步較晚，但發(fā)展快速，迄今已開展了三輪全國性海洋功能區(qū)劃工作，建立了相對(duì)完善的體系并積累了相對(duì)成熟的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，與海域管理實(shí)際的結(jié)合也更加緊密。其中，海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系共歷經(jīng)了4 個(gè)版本（表1）。

表1 海洋功能分區(qū)體系演變歷程

1.1 《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術(shù)規(guī)定》分類體系

1989—1993 年開展的小比例尺海洋功能區(qū)劃工作，采用的是《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術(shù)規(guī)定》（1989），按照海域自然環(huán)境、自然資源和海洋開發(fā)戰(zhàn)略以及優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、保護(hù)海洋環(huán)境和協(xié)調(diào)海洋開發(fā)活動(dòng)等確定的三級(jí)五類體系（李瑾等，1993）。5 個(gè)一級(jí)類分別為開發(fā)利用區(qū)、治理保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、特殊功能區(qū)、保留區(qū)，呈現(xiàn)出開發(fā)、保留、保護(hù)三分法的雛形。

1.2 GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》分類體系

1998 年開始的全國大比例尺海洋功能區(qū)劃，采用的是GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》建立的四級(jí)五類體系。

該體系與小比例尺海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系相比，五大類的劃分僅命名略有差別，但層級(jí)由三級(jí)增加為四級(jí)，類型劃分更詳細(xì)。如將生物及生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)和珍稀與瀕危生物自然保護(hù)區(qū)2 個(gè)二級(jí)類，下設(shè)紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)、濕地與沼澤地生態(tài)系統(tǒng)、匯聚流生態(tài)系統(tǒng)、珍稀與瀕危動(dòng)物和珍稀與瀕危植物自然保護(hù)區(qū)6 個(gè)三級(jí)類；對(duì)于開發(fā)利用區(qū)，根據(jù)不同的資源類型，將二級(jí)類重新劃分為空間資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、化學(xué)資源、海洋能和風(fēng)能開發(fā)利用區(qū)。

1.3 GB/T 17108-2006《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》分類體系

原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2006 年12 月批準(zhǔn)發(fā)布了修訂的《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》 （GB/T 17108-2006）。該導(dǎo)則提出了三級(jí)十類的分類體系，其中，國家和省級(jí)海洋功能區(qū)劃采用10 個(gè)一級(jí)類，33 個(gè)二級(jí)類的分類體系。10 個(gè)一級(jí)類分別是：港口航運(yùn)區(qū)、漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源利用區(qū)、旅游區(qū)、海水資源利用區(qū)、海洋能利用區(qū)、工程用海區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)。市、縣（市、區(qū)）級(jí)可按照具體情況向下擴(kuò)展到三級(jí)類。導(dǎo)則中列明的三級(jí)類主要有：養(yǎng)殖區(qū)可進(jìn)一步劃分為港灣養(yǎng)殖區(qū)、灘涂養(yǎng)殖區(qū)和淺海養(yǎng)殖區(qū)；固體礦產(chǎn)區(qū)可進(jìn)一步劃分為金屬礦區(qū)、非金屬礦區(qū)和其他礦區(qū)。

與1997 版導(dǎo)則相比，2006 版導(dǎo)則對(duì)分區(qū)體系做了大幅刪減、歸并與調(diào)整，修訂后的海洋功能分區(qū)體系由四級(jí)五類調(diào)整為三級(jí)十類，更加扁平化，分類更簡明扼要。

1.4 《省級(jí)海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)要求》（海管字〔2010〕83 號(hào)）和《市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)指南》（海管字〔2013〕8 號(hào)）分類體系

現(xiàn)行2011—2020 年海洋功能區(qū)劃，采用的是《省級(jí)海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)要求》 （海管字〔2010〕83 號(hào)）和《市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)指南》 （海管字〔2013〕8 號(hào)）提出的二級(jí)八類分類體系，省級(jí)和市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃編制規(guī)程中的分類體系僅在個(gè)別類型的命名上略有區(qū)別，下面以市縣級(jí)指南為例開展介紹（表2）。省級(jí)和市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃分別劃分至一級(jí)類和二級(jí)類功能區(qū)，其中，市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃對(duì)省級(jí)海洋功能區(qū)劃確定的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)進(jìn)一步劃分二級(jí)類功能區(qū)，對(duì)礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)視情況劃分二級(jí)類功能區(qū)，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)不再劃分二級(jí)類功能區(qū)。

該分類體系由GB/T 17108—2006《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》 繼承調(diào)整而來，主要的調(diào)整有：（1）統(tǒng)一按海域利用方向進(jìn)行海洋功能分區(qū)，撤銷原來按照用海方式劃分的“工程用海區(qū)”。（2）進(jìn)一步歸并相關(guān)功能區(qū)，將原一級(jí)類“礦產(chǎn)資源利用區(qū)”“海水資源利用區(qū)”和“海洋能利用區(qū)”合并成“礦產(chǎn)與能源區(qū)”。（3）針對(duì)當(dāng)時(shí)我國沿海工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速的現(xiàn)實(shí)需求和客觀趨勢(shì)，為了引導(dǎo)工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)集聚規(guī)?；l(fā)展，促進(jìn)集約節(jié)約用海，新增“工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)”；為滿足區(qū)域性農(nóng)業(yè)圍墾的用海管理要求，將“漁業(yè)資源利用與養(yǎng)護(hù)區(qū)”調(diào)整為“農(nóng)漁業(yè)區(qū)”（劉百橋等，2014）。

表2 現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系

總體而言，海洋功能分區(qū)體系不斷化繁為簡，體現(xiàn)了分區(qū)思路的調(diào)整和對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)技術(shù)發(fā)展水平和發(fā)展需求的響應(yīng)。歷史區(qū)劃方案中有不少有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術(shù)規(guī)定》（1989）提出的開發(fā)、保留、保護(hù)總體格局，GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》按資源類型劃分功能分區(qū)等。

2 現(xiàn)行海洋功能分區(qū)存在的問題

通過分析海洋功能分區(qū)的縱向演變歷程，結(jié)合國土空間規(guī)劃改革對(duì)分區(qū)體系的內(nèi)在需求，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行海洋功能分區(qū)體系還存在以下問題。

2.1 未覆蓋海洋全域

目前，海洋功能區(qū)劃體系只覆蓋海域，未覆蓋海島。陸域規(guī)劃體系只覆蓋有居民海島，未覆蓋無居民海島。無居民海島的管控主要依據(jù)海島保護(hù)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是全域全覆蓋的規(guī)劃，因此，新的分區(qū)體系需納入原海洋功能區(qū)劃與陸域規(guī)劃未覆蓋的無居民海島。

2.2 分區(qū)層級(jí)與國土空間規(guī)劃的要求不一致

從層級(jí)尺度來看，國土空間規(guī)劃要求分國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，而海洋功能區(qū)劃只分國家、省、市縣三級(jí)。這與行政管理體系有一定的關(guān)系，以往海洋行政主管部門的最低層級(jí)為縣級(jí)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)海洋行政主管部門，海域勘界也只到縣級(jí)，因此沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)海洋功能區(qū)劃。在進(jìn)一步的行政管理體系改革之前，這個(gè)差異將長期存在。

從層級(jí)分工來看，各級(jí)國土空間總體規(guī)劃分工明確，全國國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣和鄉(xiāng)級(jí)側(cè)重實(shí)施性。而海洋功能區(qū)劃各級(jí)的定位相對(duì)模糊，省級(jí)和市縣級(jí)均用于具體實(shí)施，且在具體的海洋管理實(shí)踐中執(zhí)行省級(jí)還是市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃沒有明確規(guī)定。就目前海域管理中劃分的用海方式和類型，省級(jí)海洋功能區(qū)劃已經(jīng)能夠滿足海域管理的需要，市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃分區(qū)更細(xì)、管控要求往往更嚴(yán)，導(dǎo)致海域使用者更傾向于將省級(jí)功能區(qū)劃作為用海依據(jù)，市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃實(shí)際發(fā)揮的作用有限。

從層級(jí)內(nèi)容來看，國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)權(quán)威性、高效性。海洋功能區(qū)劃作為海域用途管制和行政許可的依據(jù)，權(quán)威性強(qiáng)，但在高效性方面還存在一定的差距。海洋功能區(qū)劃采用自上而下逐級(jí)分區(qū)的方式，省級(jí)劃定一級(jí)分區(qū)，必然會(huì)出現(xiàn)局部地區(qū)精細(xì)化不足的現(xiàn)象，在與地方實(shí)際情況的符合性和對(duì)未來發(fā)展的適應(yīng)性上相對(duì)較差；而市縣級(jí)只能在保持與省級(jí)功能區(qū)界線一致的前提下劃定二級(jí)分區(qū)，不能有條件地對(duì)分區(qū)邊界進(jìn)行細(xì)化和微調(diào)。這樣一旦在實(shí)際使用中需對(duì)功能區(qū)邊界進(jìn)行微小調(diào)整，按規(guī)定必須將省級(jí)功能區(qū)劃修改方案報(bào)國務(wù)院審批，嚴(yán)重影響效率（岳奇，2019）。

從層級(jí)結(jié)構(gòu)來看，海洋功能分區(qū)的一級(jí)分區(qū)和二級(jí)分區(qū)不存在嚴(yán)格的包含與被包含關(guān)系，大部分二級(jí)分區(qū)其實(shí)是一級(jí)分區(qū)的細(xì)分類型，而不是區(qū)域組成部分。如海洋保護(hù)區(qū)可細(xì)分為海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)兩種類型，但在同一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)一般不存在海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)兩個(gè)二級(jí)分區(qū)。對(duì)于存在包含關(guān)系的港口航運(yùn)區(qū)，在劃分二級(jí)區(qū)時(shí)也存在邏輯問題。區(qū)劃實(shí)踐中往往先劃出航道區(qū)和錨地區(qū)，余下的空間全部劃分為港口區(qū)。這樣劃出的港口區(qū)并不是每個(gè)區(qū)域都符合港口區(qū)的劃區(qū)指標(biāo)。分區(qū)層級(jí)結(jié)構(gòu)的不統(tǒng)一也是導(dǎo)致本輪市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃未取得實(shí)效的原因。

2.3 分區(qū)方案未考慮用途管制的需求

國土空間用途管制效率很大程度上取決于國土空間規(guī)劃對(duì)空間的設(shè)定與劃分。因此，分區(qū)體系設(shè)定之初就應(yīng)與用途管制的需求相結(jié)合（岳文澤等，2019）。即用途管制需求完全不同的海洋功能最好單獨(dú)劃區(qū)。現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系設(shè)定與用途管制之間存在明顯的先后關(guān)系，即先設(shè)置分區(qū)，再針對(duì)分區(qū)設(shè)計(jì)管控要求。海洋功能分區(qū)方案經(jīng)過多次調(diào)整，形成了完全按海域利用方向分區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如漁港作為漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，被劃入農(nóng)漁業(yè)區(qū)。但是，漁港與養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋自然資源的需求存在本質(zhì)區(qū)別，前者主要利用深水岸線和陸域腹地資源，而后者主要利用海洋生物資源和營養(yǎng)鹽。兩者對(duì)海洋環(huán)境的影響方式和程度也存在顯著差異。因此，從用途管制的角度，漁港的管制要求與養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)活動(dòng)并不相同，而和其他港口更接近，因此將其劃入港口航運(yùn)區(qū)更利于規(guī)劃實(shí)施后的統(tǒng)一管控。

2.4 陸海統(tǒng)籌不足

海洋與陸域一部分功能區(qū)有對(duì)應(yīng)性，在以往的規(guī)劃中海陸單獨(dú)劃區(qū)，造成了功能區(qū)的重復(fù)、交叉和矛盾。如海洋的城鎮(zhèn)用海區(qū)、農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)分別與陸域的城鎮(zhèn)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)功能區(qū)重復(fù)。海洋生態(tài)紅線區(qū)與陸域生態(tài)紅線區(qū)采用不同的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，一方面導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)的人為割裂，如海岸線兩側(cè)生態(tài)功能定位的突變，另一方面也導(dǎo)致了紅線管制體系的矛盾。

3 海洋功能分區(qū)和其他規(guī)劃分區(qū)的對(duì)比與啟示

3.1 海洋功能分區(qū)和其他規(guī)劃分區(qū)的對(duì)比

國土空間規(guī)劃是融合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃為一體的規(guī)劃。分區(qū)作為空間規(guī)劃最常見的調(diào)控手段之一（陶岸君等，2016），在主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線、海島保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃等各類空間規(guī)劃中，都是規(guī)劃方案的重要組成部分（表3）?，F(xiàn)行各項(xiàng)規(guī)劃的分區(qū)按類型可分為政策分區(qū)、管制分區(qū)和功能分區(qū)3 大類。

表3 海洋功能分區(qū)體系與其他規(guī)劃分區(qū)體系對(duì)照表

3.1.1 政策分區(qū)

以不同的政策導(dǎo)向作為分區(qū)依據(jù)，以行政單元作為分區(qū)對(duì)象，分區(qū)指標(biāo)全面，是一種戰(zhàn)略分區(qū)。典型代表為主體功能區(qū)規(guī)劃，通過綜合區(qū)劃，確定各個(gè)地域單元在全國或省內(nèi)的開發(fā)和保護(hù)的核心功能定位（樊杰，2015），并從財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等方面制定分類配套政策和差異化績效考核評(píng)價(jià)體系（國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土地區(qū)研究所課題組，2007）。

3.1.2 管制分區(qū)

一般以是否允許開展城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)為分區(qū)依據(jù)，管制內(nèi)容相對(duì)單一，分區(qū)類別少。海洋生態(tài)紅線、海島保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃均采用了這種分區(qū)。由于其分區(qū)易于判別、管控剛性強(qiáng)，在規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)用和執(zhí)行情況均較好。

3.1.3 功能分區(qū)

以海/地域功能的空間分異為依據(jù)進(jìn)行劃區(qū)，其分區(qū)類別往往較多，且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需求密切相關(guān)。除海洋功能區(qū)劃外，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃也采用了這種分區(qū)。但與海洋功能區(qū)劃將功能分區(qū)作為用途管制的直接依據(jù)不同，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃更多地以管制分區(qū)和詳細(xì)規(guī)劃的用途分類作為用途管制的依據(jù)，功能分區(qū)主要發(fā)揮引導(dǎo)土地利用和指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃編制的作用。

3.2 對(duì)國土空間規(guī)劃分區(qū)的啟示

不同規(guī)劃分區(qū)在國土空間規(guī)劃中具有不同的定位和作用。政策分區(qū)，即主體功能區(qū)作為我國一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略和制度，在國土空間規(guī)劃體系中具有基礎(chǔ)性地位，一般在宏觀尺度開展，對(duì)進(jìn)一步劃區(qū)具有指導(dǎo)作用。在自然資源管理體系和空間規(guī)劃體系改革的背景下，用途管制的對(duì)象和目的不再局限于建設(shè)活動(dòng)管控和耕地保護(hù)，而應(yīng)面向全域國土空間與全類型要素（林堅(jiān)等，2019）。因此，隨著生態(tài)保護(hù)紅線，永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線的劃定，以是否允許開展城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)為主要目的的管制分區(qū)不再具有單獨(dú)劃定的必要?？赏ㄟ^進(jìn)一步拓展用途管制的內(nèi)涵，建立融合功能和管制于一體的利用分區(qū)，在中觀尺度開展，作為對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間的細(xì)化和地塊用途分類的依據(jù)。

4 國土空間規(guī)劃的海洋分區(qū)設(shè)計(jì)

4.1 分區(qū)思路

以海洋主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，海洋生態(tài)保護(hù)紅線為底線，繼承海洋功能分區(qū)歷次演變過程中形成的有益經(jīng)驗(yàn)和成果，銜接海島保護(hù)規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一框架下進(jìn)行擴(kuò)展、更新及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成國土空間總體規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。

4.2 分區(qū)方法

4.2.1 實(shí)現(xiàn)全域覆蓋

為實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全域覆蓋，需將無居民海島納入規(guī)劃范圍?？紤]到我國實(shí)施無居民海島“保護(hù)優(yōu)先”的方針和無居民海島數(shù)量多、小島多的分布現(xiàn)狀，建議不對(duì)無居民海島單獨(dú)劃區(qū)，而是和周邊海域統(tǒng)一劃區(qū)，分區(qū)功能由海域的主導(dǎo)功能確定。無居民海島的具體功能定位由同級(jí)海島保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃研究確定，并可在下一級(jí)國土空間總體規(guī)劃的分區(qū)管制要求中落實(shí)。對(duì)于有特殊保護(hù)或開發(fā)利用功能的無居民海島，通過建立無居民海島保護(hù)與開發(fā)名錄進(jìn)行用途管制與傳導(dǎo)（鄧云成等，2018）。

4.2.2 調(diào)整分區(qū)層級(jí)

根據(jù)國土空間規(guī)劃的層級(jí)定位調(diào)整海洋分區(qū)各層級(jí)的分工。全國和省級(jí)國土空間規(guī)劃分別側(cè)重戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，按照陸海統(tǒng)籌的原則，確定涵蓋陸地與海洋統(tǒng)一的主體功能定位（何廣順，2019）。市縣國土空間規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，其中，市級(jí)國土空間規(guī)劃在劃定3 條控制線的基礎(chǔ)上，劃定海洋保護(hù)區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)?？h級(jí)國土空間規(guī)劃劃分具體的利用分區(qū)，有條件的可進(jìn)一步明確分區(qū)類型。對(duì)于海洋面積較小或空間異質(zhì)性不明顯的市縣，可由市級(jí)規(guī)劃直接劃定利用分區(qū)。不同市縣邊界處的劃區(qū)應(yīng)由上級(jí)主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4.2.3 建立“功能+管制”分區(qū)

在市縣級(jí)尺度，綜合考慮區(qū)域開發(fā)保護(hù)的具體方向和用途管制的需求，建立融合功能與管制于一體的利用分區(qū)。以海洋資源作為連接點(diǎn)，建立功能與管制的對(duì)應(yīng)矩陣。其基本邏輯是：海洋資源是提供海洋功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是海洋利用行為的客體和對(duì)象，用途管制的重要內(nèi)容就是管控各種利用行為對(duì)海洋資源的占用和影響。例如，漁港利用的是深水岸線資源提供的交通運(yùn)輸功能，對(duì)其開展用途管制的實(shí)質(zhì)是管控港口建設(shè)對(duì)深水岸線資源的利用強(qiáng)度和對(duì)生態(tài)環(huán)境影響程度。因此，從功能的角度，漁港兼具漁業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)墓δ?，但是疊加用途管制的需求后，漁港應(yīng)劃為港口航運(yùn)區(qū)。具體對(duì)應(yīng)關(guān)系如表4 所示，其中，海洋資源采用GB/T 19834—2005《海洋學(xué)術(shù)語 海洋資源學(xué)》的分類，利用行為采用開發(fā)、保留、保護(hù)的三分法。

表4 “功能+管制”分區(qū)對(duì)應(yīng)關(guān)系

4.2.4 統(tǒng)籌海陸分區(qū)

在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下對(duì)海陸分區(qū)重新統(tǒng)籌歸類。如海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)與陸域保護(hù)區(qū)統(tǒng)一劃入生態(tài)空間分區(qū)；海洋的城鄉(xiāng)用海區(qū)和農(nóng)林牧業(yè)用海區(qū)分別納入城鎮(zhèn)空間分區(qū)和農(nóng)業(yè)空間分區(qū)；海岸帶地區(qū)，部分海洋功能需依托陸域開展或與陸域有聯(lián)動(dòng)性（傅幸之等，2020），如“港口航運(yùn)區(qū)”“旅游休閑娛樂區(qū)”“海洋保護(hù)區(qū)”等，對(duì)于這些分區(qū)，建議打破海岸線的界限，將海洋與相鄰的依托陸域聯(lián)合劃區(qū)，并在分區(qū)管制要求中分別針對(duì)海域和陸域使用提出針對(duì)性措施。此外，海洋的“旅游休閑娛樂區(qū)”“礦產(chǎn)與能源區(qū)”和陸域的“風(fēng)景旅游用地區(qū)”“獨(dú)立工礦區(qū)”可進(jìn)一步探索在統(tǒng)一功能區(qū)內(nèi)涵和管制要求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一命名。

4.3 分區(qū)結(jié)果

全國和省級(jí)國土空間規(guī)劃劃定主體功能區(qū)，在充分考慮海洋空間支撐城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障海產(chǎn)品供應(yīng)、發(fā)揮海洋生態(tài)功能等方面的主體功能定位的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌海陸主體功能，將各縣域分為城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，并建立海洋產(chǎn)業(yè)保障區(qū)名錄、無居民海島保護(hù)與利用名錄和海洋自然保護(hù)地名錄。

市縣級(jí)國土空間規(guī)劃劃定利用分區(qū)，在“功能+管制”分區(qū)對(duì)應(yīng)關(guān)系（表4）的基礎(chǔ)上，適當(dāng)歸并開發(fā)類分區(qū)，形成二級(jí)分區(qū)體系，共劃分出海洋保護(hù)區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)3 個(gè)一級(jí)分區(qū)，以及核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)、海水捕撈區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與倉儲(chǔ)區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、國防軍事區(qū)、排污傾倒區(qū)、特殊利用區(qū)和海洋保留區(qū)12 個(gè)二級(jí)分區(qū)（表5）。

利用分區(qū)與現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)相比：（1）綜合考慮海洋功能與用途管制的需求，將漁港與其他港口一起劃為港口航運(yùn)區(qū)，將具有明確而有區(qū)別的管制需求的海水增養(yǎng)殖區(qū)、海水捕撈區(qū)、排污傾倒區(qū)等作為單獨(dú)的分區(qū)列出；（2）不再將細(xì)分類型作為次級(jí)分區(qū)，如可將礦產(chǎn)與能源區(qū)進(jìn)一步分為油氣用海區(qū)、固體礦產(chǎn)用海區(qū)、海水綜合利用區(qū)和可再生能源用海區(qū)等4 種類型，而不是4 種次級(jí)分區(qū)；（3）特殊利用區(qū)的具體類型可根據(jù)地方的實(shí)際特色用途確定，以增加分區(qū)的彈性和適應(yīng)性；（4）農(nóng)林牧業(yè)用海區(qū)、城鄉(xiāng)用海區(qū)分別納入農(nóng)業(yè)空間分區(qū)和城鎮(zhèn)空間分區(qū)；（5）分區(qū)范圍涵蓋海域和無居民海島。

表5 國土空間規(guī)劃的海洋利用分區(qū)

5 結(jié)論

我國海洋分區(qū)雖起步較晚，但發(fā)展快速，經(jīng)過三輪全國性海洋功能區(qū)劃的探索與實(shí)踐，建立了相對(duì)完善的體系并積累了相對(duì)成熟的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，但還存在未覆蓋海域全域，分區(qū)層級(jí)的尺度、分工、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)與國土空間規(guī)劃的要求不一致，分區(qū)方案未考慮用途管制的需求，陸海統(tǒng)籌不足等問題。

在剖析現(xiàn)有各類規(guī)劃政策分區(qū)、管制分區(qū)和功能分區(qū)在國土空間規(guī)劃體系中的定位和作用的基礎(chǔ)上，提出以海洋主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，海洋生態(tài)保護(hù)紅線為底線，以原海洋功能區(qū)劃分區(qū)為主要依據(jù)，將無居民海島納入規(guī)劃范圍，并在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下對(duì)海陸分區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成國土空間規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。

海洋分區(qū)各層級(jí)的分工根據(jù)國土空間規(guī)劃的層級(jí)定位確定。全國和省級(jí)國土空間規(guī)劃劃定主體功能區(qū)，統(tǒng)籌海陸主體功能，明確區(qū)域定位，并建立海洋產(chǎn)業(yè)保障區(qū)名錄、無居民海島保護(hù)與利用名錄和海洋自然保護(hù)地名錄。市縣級(jí)國土空間規(guī)劃劃定利用分區(qū)，綜合考慮區(qū)域開發(fā)保護(hù)的具體方向和用途管制的需求，共劃分出海洋保護(hù)區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)3 個(gè)一級(jí)分區(qū)，以及核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)等12 個(gè)二級(jí)分區(qū)。

作為理論探索，海洋分區(qū)體系的設(shè)計(jì)還有待進(jìn)一步在實(shí)踐中驗(yàn)證與完善，如海陸主體功能定位如何統(tǒng)籌銜接，分區(qū)體系與用途管制如何進(jìn)一步匹配對(duì)應(yīng)，國土空間總體規(guī)劃與海岸帶、海島等專項(xiàng)規(guī)劃的分區(qū)體系如何銜接，都需要在理論與實(shí)踐的反復(fù)摸索中尋求最優(yōu)解決方案。

致謝：周俊、買靜、黃金碧對(duì)論文寫作提供了幫助，謹(jǐn)致謝忱！