宋 爽

（西藏民族大學財經學院 陜西咸陽 712082）

2014年以來，金融扶貧在西藏精準扶貧工作中發(fā)揮了巨大的作用。但隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的順利推進，現有的金融運作體系已經不能滿足西藏地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。特別是2018年5月財政部對西藏地區(qū)“兩項補貼”政策調整①以后，西藏金融機構在精準扶貧領域的支持力度已經出現弱化②，農村地區(qū)的金融政策亟須進行調整[1]。隨著2019年年底西藏提前完成脫貧攻堅任務，如何將基于短期目標的超常規(guī)“精準扶貧”政策有效銜接于基于遠景規(guī)劃的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是當前及今后一個階段西藏農村金融面臨的重要問題之一。

一、西藏推進鄉(xiāng)村振興的特殊性

第一，鄉(xiāng)村振興是解決西藏“發(fā)展不平衡不充分”矛盾和維持邊疆穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措。西藏的城鎮(zhèn)化水平遠遠低于其他地區(qū)，70%的人口分布在農牧區(qū)，毫不夸張地說，農村興則西藏興，農民富則西藏富[2]。由于歷史欠賬較多，西藏許多農牧區(qū)的基礎設施較為落后，近年來的快速建設仍舊不能滿足地方經濟社會發(fā)展的需求；農牧區(qū)經濟發(fā)展落后，即使經過了多年來的持續(xù)快速增長，農牧區(qū)的收入水平仍舊落后于全區(qū)平均水平，更落后于全國平均水平。在西藏，發(fā)展“不平衡不充分”的矛盾主要體現在農牧區(qū)，尤其是偏遠農牧區(qū)。作為“兩屏四地”的戰(zhàn)略要地，在西藏推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有助于鞏固邊疆地區(qū)的長治久安、有助于壯大高原特色農牧業(yè)、有助于更好地傳承中華民族特色文化，因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在西藏有著特殊重要的意義。

第二，實現精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是西藏當前面臨的現實問題，金融政策的設計應當兼顧穩(wěn)定性與可持續(xù)性。自精準扶貧政策提出以來，西藏地區(qū)開展了覆蓋全區(qū)的脫貧攻堅工作，并且取得了令人矚目的成績。2019年年底西藏所有貧困縣全部摘帽，提前完成脫貧攻堅戰(zhàn)的目標。但是，在脫貧攻堅時期，為了盡快完成考核指標，一些地區(qū)和部門實施了一些超常規(guī)的政策手段[3]。這些政策措施在短期內起到了立竿見影的效果，但是在激發(fā)內生增長動力方面效果不明顯，政策缺乏可持續(xù)性。在西藏這樣一個扶貧力度很大的地區(qū)，其扶貧政策的變革必須審慎、科學。政策設計的重點應當是在確保社會穩(wěn)定的前提下著眼于鄉(xiāng)村地區(qū)持久增長動力的培育，確保精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

第三，在資源稟賦和市場容量有限的情況下，應當嘗試走出一條富有西藏特色的創(chuàng)新引領發(fā)展的鄉(xiāng)村振興之路。西藏地區(qū)具有耕地資源有限、勞動力數量不多、高級技術工人缺乏、市場容量不大、技術水平相對落后等區(qū)情，決定了其鄉(xiāng)村振興道路必然與其他地區(qū)有所不同。例如，在江浙地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為引領農村地區(qū)經濟發(fā)展的引擎，在京津冀周邊地區(qū)以大城市輻射周邊農村地區(qū)來激發(fā)發(fā)展動力，在豫皖地區(qū)憑借肥沃的耕地發(fā)展食品及相關加工工業(yè)來實現脫貧致富。西藏地區(qū)的鄉(xiāng)村振興道路必須具有西藏特色，并且在實踐中不斷摸索和創(chuàng)新。

二、西藏農村金融發(fā)展現狀及存在的問題

（一）西藏農村金融發(fā)展現狀

首先，西藏鄉(xiāng)村基礎金融服務快速發(fā)展。其一，西藏鄉(xiāng)、村級行政區(qū)金融覆蓋率大幅提升。從鄉(xiāng)級行政區(qū)來看，截至2019年8月，全區(qū)701個鄉(xiāng)級行政區(qū)銀行網點（農行營業(yè)所、三農綜合金融服務點等）合計2070個，覆蓋率為73.9%，183個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）金融服務物理網點處于空白狀態(tài)，主要分布在日喀則市和那曲市③。從村級行政區(qū)來看，截至2019年8月，全區(qū)5479個村級行政區(qū)金融服務點合計9271個，覆蓋率為96.2%。金融服務空白的有210個，全部集中在那曲市④。其二，西藏鄉(xiāng)、村級基礎金融服務平臺快速擴張。2019年1-8月，助農取款交易筆數18.22萬筆、金額2.53億元。助農取款點對于解決邊遠地區(qū)農牧民的金融需求、打通邊境支付服務最后一公里發(fā)揮了巨大的作用。截至2019年6月底，627個邊境行政村共建成724個助農取款服務點，交易筆數5.23萬筆、金額4730.68萬元。

其次，西藏鄉(xiāng)村地區(qū)金融產品和服務日益豐富。一是對助農取款點進行升級改造，提升鄉(xiāng)村金融綜合服務的水平。以往，助農取款點主要承擔取現和轉賬的功能，升級改造后的金融綜合服務站則被打造成金融業(yè)務辦理、金融服務咨詢和金融知識宣傳為一體的金融綜合服務平臺。此外，在助農取款點加載助農電商服務功能。截至2019年6月底，助農取款點代購代銷農產品100余種，交易筆數1654筆、金額121.7萬元。二是涉農貸款規(guī)?？焖僭鲩L，但增幅有所回落。2015年10月底到2016年10月底，與同期各項貸款的增長幅度（47.22%）相比，西藏涉農貸款同比增長了118.27%；2017年西藏涉農貸款規(guī)模為1174.4億元，同比增幅為36.9%，略高于同期各項貸款的增幅（32.6%）。三是農戶貸款渠道多樣化。一方面，農戶貸款、扶農貼息貸款和農牧戶小額信用貸款規(guī)模均呈現增長態(tài)勢。2015年10月到2016年10月同比增長率分別為14.80%、33.12%和3.54%。其中，小額信用貸款已經拓展至所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農牧戶貸款證發(fā)送面和使用率不斷擴大，貸款發(fā)送額不斷增加。另一方面，“三權”抵押貸款逐漸成形，抵押貸款活動日益增多。2015年10月，農村土地承包經營權抵押貸款、農民住房財產權抵押貸款和林權抵押貸款均為零；到2016年10月，上述貸款規(guī)模分別為89萬元、273萬元和800萬元。雖然規(guī)模不大，但標志著在“三權”抵押貸款方面取得了突破，為農戶提供了新的融資渠道。四是針對新型農業(yè)經營主體的精準扶貧貸款增長迅速。2017年西藏新型農業(yè)經營主體新增精準扶貧貸款為18910萬元，同比增速為229.14%，平均每筆貸款的規(guī)模為630.33萬元。其中農村地區(qū)的龍頭企業(yè)貸款所占比例最大（70.33%），平均每筆貸款規(guī)模為1900萬元；其次是農民專業(yè)合作社貸款（占比15.92%），平均每筆貸款規(guī)模為231.54萬元；再次是家庭農場及農業(yè)專業(yè)大戶貸款（占比13.75%），平均每筆貸款規(guī)模為260萬元。

再次，西藏金融支農組織體系逐漸完善。1、西藏金融支農組織體系呈現三足鼎立的局面。西藏金融機構在精準扶貧貸款呈現出兩極分化的態(tài)勢。2018年，西藏金融精準扶貧貸款（含已脫貧）共計14 580 827萬元，其中農業(yè)發(fā)展銀行提供7746 225萬元，占比53.13%；國家開發(fā)銀行，提供貸款3 768 890萬元，占比25.85%；農業(yè)銀行提供貸款1 820 469萬元，占比12.49%。三者合計占比達到91.47%。2、金融機構在支農組織體系中表現出不同的優(yōu)勢。在個人精準扶貧貸款方面，農業(yè)銀行占比高達96.60%，遠高于其他機構，顯示出其在農村地區(qū)深耕多年取得的壟斷地位；產業(yè)精準扶貧貸款方面，國家開發(fā)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行處于第一梯隊（分別占比39.73%和20.16%），郵儲銀行和農業(yè)銀行處于第二梯隊（占比11.94%和10.70%），工商銀行、建設銀行和西藏銀行則處于第三梯隊（占比7.54%、5.64%和4.21%）；在項目精準扶貧貸款方面，農業(yè)發(fā)展銀行占據半壁江山，占比57.62%；其次是國家開發(fā)銀行（26.16%）和農業(yè)銀行（8.43%）。3、金融支農組織體系呈現出多元化發(fā)展的態(tài)勢。一方面，國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行和農業(yè)銀行繼續(xù)其在服務“三農”方面的目標和任務，2018年同比增速分別為49.86%、23.50%和-3.46%；另一方面，建設銀行、工商銀行、郵儲銀行、中國銀行和西藏銀行開始在金融支農領域發(fā)揮出愈加顯著的作用，2018年同比增速分別為136%、99.52%、69.81%、57.36%和45.23%。尤其是，工商銀行和郵儲銀行在個人精準扶貧貸款領域的同比增速高達194.21%和89.56%；郵儲銀行、工商銀行、中國銀行和西藏銀行在產業(yè)精準扶貧貸款領域的同比增速分別為210.00%、160.40%、107.41%和75.90%；建設銀行、工商銀行和中國銀行在項目精準扶貧貸款領域的同比增速分別為165.42%、62.50%和57.57%。

（二）西藏農村金融發(fā)展中存在的問題

第一，金融支農產品和服務種類有限。西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的金融產品以精準扶貧貸款和涉農貸款為主要形式，種類相對單一，規(guī)模有限，創(chuàng)新困難。與“三區(qū)三州”其他深度貧困地區(qū)相比，西藏的精準扶貧貸款主要流向了農村基礎設施建設和異地扶貧搬遷。具體特點：1、西藏地區(qū)的貸存比高于其他地區(qū)。以2019年3月末為例，西藏的貸存比為97.69%，而四川、云南和甘肅的深度貧困地區(qū)貸存比分別為43.89%、64.79%和71.47%。2、西藏地區(qū)項目扶貧在精準扶貧貸款中的比重較高。以2019年3月末為例，西藏項目扶貧在精準扶貧貸款中的比重為85.93%，而四川、云南和甘肅的深度貧困地區(qū)存貸比分別為74.59%、62.77%和26.99%。3、西藏地區(qū)扶貧再貸款在貸款余額中的比重較低。以2019年3月末為例，西藏扶貧再貸款在貸款余額中的比重為0.05%，而四川、云南和甘肅的深度貧困地區(qū)存貸比分別為2.56%、0.43%和1.76%。

第二，部分支農資金利用效率不高。2017年西藏金融精準扶貧貸款（含已脫貧人口）規(guī)模為11385685萬元，貸款筆數為47464筆，平均每筆的規(guī)模為239.77萬元，總計帶動服務貧困人口數為3113814人，服務貧困人口的資金效率為0.27人/萬元。就精準扶貧貸款的類別來看，貸款平均規(guī)模最大的是項目精準扶貧（26541萬元/筆），遠高于產業(yè)精準扶貧（4394萬元/筆）和個人精準扶貧（15.24萬元/筆）；資金利用效率來看，項目精準扶貧貸款的效率最高（0.31人/萬元），其次是個人精準扶貧（0.07人/萬元）和產業(yè)精準扶貧（0.03人/萬元）。可見，就單位資金的收益人數來看，項目精準扶貧貸款的資金利用效率最高，而產業(yè)精準扶貧的資金利用效率最低。必須指出的是，項目精準扶貧貸款中以農村基礎設施建設貸款為主（如2017年占比為84.67%），建設周期長、效益回收慢。

第三，農村金融體系不健全，其發(fā)展滯后于農村金融需求。近年來雖然各類涉農金融機構加快了在西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的擴張步伐，但仍無法滿足日益增長的鄉(xiāng)村金融需求。鄉(xiāng)村金融機構數量有限，競爭不足，發(fā)展制約大。目前西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的金融業(yè)務以農業(yè)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行為主，以國家開發(fā)銀行、中國銀行、建設銀行和西藏銀行為輔，當地法人機構（村鎮(zhèn)銀行、信用社等）規(guī)模較小，股份制銀行在鄉(xiāng)村地區(qū)開展業(yè)務較少。2019年6月西藏涉農貸款總量中，中國農業(yè)發(fā)展銀行占比超過一半（51.57%），然后是中國農業(yè)銀行（28.52%）、國家開發(fā)銀行（7.93%）、中國銀行（3.77%）、中國建設銀行（2.64%）、西藏銀行（2.32%）和中國工商銀行（1.83%），而中國郵政儲蓄銀行僅占9.49%、村鎮(zhèn)銀行僅占0.12%、股份制銀行合計占比0.78%。而地區(qū)性法人機構的運營成本高、科技化水平低、評級較低，監(jiān)管部門允許開展的業(yè)務較少、放貸規(guī)模受限。

第四，基礎金融服務質量不高。一方面，西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的銀行物理網點和金融服務覆蓋率均存在空白。與“三區(qū)三州”的其他深度貧困地區(qū)相比，截至2019年5月底，西藏助農取款服務覆蓋率為85.60%，僅略高于甘肅地區(qū)的80.47%，遠低于云南地區(qū)（100.00%）和四川地區(qū)（95.15%）；西藏ATM/POS機的村均臺數為7.30臺/行政村，僅高于四川地區(qū)的2.52臺/村，低于云南地區(qū)（21.91臺/村）和甘肅地區(qū)（10.68臺/村）。另一方面，支付資源供給不足，網點主要集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，布局失衡。在阿里、那曲等少數偏遠地區(qū)仍不能便捷地開展金融服務，農牧民的金融需求不能得以滿足。

三、西藏金融支持鄉(xiāng)村振興的難點

第一，如何引導金融資源優(yōu)先流向農村、流向農牧業(yè)？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要點之一，就是引導優(yōu)質資源流向農村、流向農業(yè)，支持鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。但是，商業(yè)資本的逐利性決定了金融資源會流向經濟發(fā)達的城鎮(zhèn)地區(qū)、流向邊際收益較高的工業(yè)和現代服務業(yè)。近年來，借助政策性金融的優(yōu)勢，西藏地區(qū)國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行在精準扶貧項目、精準扶貧產業(yè)等方面做出了巨大貢獻，尤其是在補齊農村基礎設施的短板方面成效顯著。但是商業(yè)銀行在農村地區(qū)開展工作的熱情不高，除了農業(yè)銀行借助歷史優(yōu)勢大力開展支農業(yè)務之外，其他的商業(yè)銀行和股份制銀行在縣級以下行政區(qū)開展業(yè)務的數量很少。解決這一問題的思路是將小農經濟嵌入現代農業(yè)，以信貸資源作為二者聯系的橋梁，既兼顧到農村金融體制的益貧性，又可以緩解信息不對稱所帶來的信貸不平衡問題。工商資本可借助當地的社會關系網進入西藏鄉(xiāng)村地區(qū)，但不可操之過急，可從經濟基礎較好的近郊農村逐步鋪開。

第二，引導金融資源流向農村和農牧業(yè)的哪些重點環(huán)節(jié)？西藏近年來在“補貧困短板”方面取得了顯著的成就。但應當注意到，部分扶貧政策“救急不救窮”的特征決定了其無法支撐起后續(xù)鄉(xiāng)村振興的遠景目標。例如，一些農戶將扶貧貸款用于個人消費等非生產領域，并不能從根本上解決其貧困問題；一些扶貧產業(yè)的選擇缺乏科學基礎，經營的持續(xù)性較差，既缺少先進的技術和經營理念，又不能通過產業(yè)融合來拓展價值鏈。在政策設計上，不要一提到鄉(xiāng)村發(fā)展就是產業(yè)傾斜和收入補貼等傳統政策模式。這些政策的效果很有限，因為農民的生產技術和產業(yè)組織模式仍是沿用舊有的。政策的出發(fā)點應當是推進先進技術和生產方式在農牧區(qū)的使用、構建完善的農產品供應鏈體系、培育高效多元化的市場組織體系以及推進產業(yè)融合和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當然，這個過程中可能會造成不同區(qū)域間經濟發(fā)展差距的拉大，可通過轉移支付、公共服務均等化等措施來進行資源的再配置，實現不同區(qū)域的錯位發(fā)展。

第三，如何激發(fā)金融主體服務鄉(xiāng)村振興事業(yè)的積極性？一方面，2018年5月，財政部調整了西藏自治區(qū)金融機構的“兩項補貼”政策，不僅影響了金融機構在城鎮(zhèn)地區(qū)貸款業(yè)務的積極性，更顯著影響了其在農村地區(qū)開展金融活動的積極性。產業(yè)扶貧貸款規(guī)模顯著下降，部分村鎮(zhèn)銀行更是出現了虧損（如林芝民生村鎮(zhèn)銀行和堆龍民泰村鎮(zhèn)銀行）。另一方面，對于農牧業(yè)生產脆弱性的擔憂使得商業(yè)銀行對于農村業(yè)務缺乏信心。從主要發(fā)達國家的鄉(xiāng)村實踐經驗來看，由于鄉(xiāng)村地區(qū)的市場機制不完善，各國都會制定專門針對鄉(xiāng)村地區(qū)的特殊優(yōu)惠政策[4]。就金融政策來說，應制定差異化的優(yōu)惠政策和保障制度來激發(fā)金融主體服務于鄉(xiāng)村振興事業(yè)的積極性。應當秉持以下兩個原則：一是將金融機構的商業(yè)功能與財政政策的救濟功能區(qū)別定位；二是不宜在西藏農村地區(qū)過度追求金融機構之間的競爭性[5]。

四、西藏金融支持鄉(xiāng)村振興的改革路徑

西藏的鄉(xiāng)村振興離不開金融政策的支持。其核心是建立起金融支農的長效機制，實現精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

第一，激活主體——推進供應鏈金融、專業(yè)合作社金融。較之普通農戶，以龍頭企業(yè)、農村合作社和家庭農場為代表的新型市場主體具有更先進的技術水平、管理理念、組織架構和規(guī)模效益，對于市場風險的抵御能力也相對較高[6]。一要嘗試并完善農村供應鏈金融產品。目前西藏農村以農戶為單位的庭院經濟普遍并將長期存在，這種模式雖然契合當前自治區(qū)的經濟發(fā)展實際，但存在如下弊端：對風險抵御能力不強、無法實現規(guī)模經濟、缺少先進技術支持、產品附加值不高。就目前西藏的現狀來看，僅僅靠培育本土鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來解決上述問題在短期內是不可行的，因此需要通過“龍頭企業(yè)+基地+農戶”的模式來實現。當然，其良性運轉需要滿足兩個條件：一是應當在信貸資源配給中傾斜于貧困人口；二是應有利于建立完整的產業(yè)鏈結構。通過引入供應鏈金融，構建起“產前+產中+產后”“農產品生產+生產性服務”的市場化運作模式；二要規(guī)范農民專業(yè)合作社運營，增加合作社信貸供給。2017年西藏農民專業(yè)合作社獲得的精準扶貧貸款平均規(guī)模為每筆231.54萬元，低于農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款的平均規(guī)模（1900萬元/筆）和家庭農場及農業(yè)專業(yè)大戶貸款的平均規(guī)模（260.00萬元/筆）。究其原因在于，大部分西藏地區(qū)的農民專業(yè)合作社規(guī)模較小、農牧民的參與積極性不高、經營效益不高、運營不規(guī)范。但農民專業(yè)合作社貸款輻射的受益人數為每萬元0.16人，高于家庭農場及農業(yè)專業(yè)大戶貸款（0.13人/萬元）和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款（0.09人/萬元）。建議選擇運營規(guī)范的農民專業(yè)合作社進行金融政策傾斜試點，加快此類市場主體的發(fā)展。

第二，激活要素——推進三權抵押貸款、農村信用建設。一方面，擴大“三權”抵押貸款，將附著于“貧困戶”身份認定的貸款轉向基于農村承包土地經營權、農村住房財產權和林權等經營權的抵押類貸款。這一工作涉及較多的部門和機構，應當在總結現有經驗教訓的基礎上，完善法律規(guī)章，完成確權登記，完善抵押貸款程序，提升覆蓋面。另一方面，應著力優(yōu)化鄉(xiāng)村信用環(huán)境。整合征信體系，打通企業(yè)信息壁壘。將人民銀行、發(fā)改局、工商局、經信局、工商部門、稅務部門、金融部門及公安系統等各部門的征信系統進行整合，建立統一完善的征信平臺，加強信息共享。通過“信用縣”“信用鄉(xiāng)”“信用村”“信用戶”等信用評選手段，設計相應的信貸產品，動態(tài)建立農村個人信用體系。

第三，激活保障——推進農業(yè)保險、信貸擔保。一方面，發(fā)揮保險服務實體經濟的功能，為實體經濟的發(fā)展保駕護航。開發(fā)符合西藏農牧業(yè)生產實際的保險產品，構建巨災保險，在重大自然災害的應對方面，保險制度要有所作為。加大對農業(yè)保險保費的財政補貼力度，構建起以政府政策扶植為引導、農業(yè)保險機構市場化運作為主導、農民自愿參保為原則的保險發(fā)展模式[7]。另一方面，建議從全區(qū)層面構建起農業(yè)信貸擔保體系。為了鼓勵保險中介對涉農活動進行風險擔保，可以嘗試組建農業(yè)信貸擔保機構，并積極推動農業(yè)信貸擔保服務網絡向農牧區(qū)擴張。通過財政介入以擔保費率補助等方式降低農村地區(qū)信貸擔保主體的運營成本，對其在農村地區(qū)拓展業(yè)務提供實質性鼓勵，從而對農業(yè)經營主體的活動提供更多保險保障。

[注 釋]

①2018年5月30日，財政部下發(fā)《關于實施西藏自治區(qū)金融機構利差補貼和特殊費用補貼有關問題的通知》（財金〔2018〕60號），政策調整的核心是取消特殊費用補貼、收緊利差補貼、壓縮定額補貼范圍等。

②2019年一季度，金融精準扶貧貸款余額同比下降18.54%，增幅低于去年同期100個百分點，當年累計貸款發(fā)放同比下降53.52%；項目精準扶貧貸款同比下降22.22%，當年累計貸款發(fā)放同比下降70.81%；涉農貸款增速低于去年同期44.9個百分點。

③其中，日喀則市鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網點覆蓋率為55%，那曲市鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網點覆蓋率為52%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網點空白指支行、營業(yè)所為空白的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（金融服務已覆蓋）。

④那曲市村級行政區(qū)基礎金融服務覆蓋率為82%。這210個行政區(qū)都尚未滿足通電、通網的基本條件。