王雁鴻

【摘 要】村委會(huì)是村民自治組織，是聯(lián)系基層政府和群眾的橋梁和紐帶，村級(jí)財(cái)務(wù)管理是維護(hù)村民自治的一項(xiàng)重要舉措，而村級(jí)財(cái)務(wù)狀況如何歷來(lái)是影響“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要因素。各地在探索整頓村級(jí)財(cái)務(wù)管理過(guò)程中雖然方法不盡相同，但目標(biāo)一致。本文就各地村級(jí)財(cái)務(wù)管理的做法進(jìn)行歸納整理、總結(jié)成效與不足，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興、村委會(huì)自治性質(zhì)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理改革走向由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會(huì)直接管理提出了一些有針對(duì)性的建議。

【關(guān)鍵詞】村委會(huì);村級(jí)財(cái)務(wù)管理;村賬鄉(xiāng)代理;鄉(xiāng)村振興

一、村級(jí)財(cái)務(wù)管理改革歷程、做法及執(zhí)行主體優(yōu)劣

1.改革前情況：村賬沒(méi)人做或多年不做賬、白條滿天飛、村集體三資不清、債權(quán)債務(wù)不實(shí)、村委會(huì)擠占、挪用、套用專(zhuān)項(xiàng)資金、私設(shè)小金庫(kù)現(xiàn)象層出不窮，老百姓上訪等農(nóng)村熱點(diǎn)問(wèn)題突出。

2.改革歷程及做法：面對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)狀況的混亂形勢(shì)，全國(guó)不少地區(qū)在本世紀(jì)初就在積極探索村級(jí)財(cái)務(wù)管理改革，普遍的做法是實(shí)行村賬鄉(xiāng)代理制，即在確保村級(jí)資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批不變的前提下，取消村委會(huì)會(huì)計(jì)，由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定專(zhuān)門(mén)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)會(huì)計(jì)賬目實(shí)行統(tǒng)一核算、代理記賬，代理記賬機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度、操作辦法。同時(shí)引入監(jiān)管機(jī)制在村委會(huì)成立村務(wù)監(jiān)督小組，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審核、監(jiān)督。代理主體有三種形式：（1）以經(jīng)管站為主體、將村委會(huì)會(huì)計(jì)核算、記賬工作由經(jīng)管站來(lái)實(shí)施;（2）委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施，如湖北省咸寧等市下轄的部分縣市;（3）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所接管所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級(jí)賬目核算記賬工作，如江西省九江市下轄部分縣。通過(guò)比較三種代理主體的做法，可以發(fā)現(xiàn)共同之處是有統(tǒng)一的制度、報(bào)賬流程、做賬及時(shí)等。但村委會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和村級(jí)公益事業(yè)實(shí)施的資金來(lái)源主要是財(cái)政資金，由于財(cái)政資金性質(zhì)不同，特別是近幾年脫貧攻堅(jiān)中中央、省、市下?lián)艿母黝?lèi)扶貧資金，不少省市縣將大量的扶貧資金進(jìn)行整合，經(jīng)管站和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)往往分不清，在賬務(wù)處理時(shí)簡(jiǎn)單地做在一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)科目，給審計(jì)、監(jiān)督或資金績(jī)效檢查帶來(lái)很大的麻煩，浪費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行核對(duì)。由于經(jīng)管站人員少、公用經(jīng)費(fèi)不足，電腦、打印機(jī)等辦公設(shè)備配備不足，村賬鄉(xiāng)代理工作量大而聘用了一些編外人員進(jìn)行代理記賬工作。這些編外人員沒(méi)有上級(jí)政府部門(mén)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，因而向村委會(huì)收取數(shù)量不等的會(huì)計(jì)服務(wù)費(fèi)，用于彌補(bǔ)經(jīng)管站人員和編外人員工資補(bǔ)貼等，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)本身就以贏利為目標(biāo)，因些經(jīng)管站和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)不可能像財(cái)務(wù)管理制度要求的那樣去執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由于身處資金撥付的主要環(huán)節(jié)，能夠合理區(qū)分財(cái)政資金性質(zhì)、用途，有專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)核算軟件及上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)口業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加之所處縣政府強(qiáng)力推進(jìn)，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)村級(jí)財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)足額保障、人員配足配齊，資金撥付與賬務(wù)處理無(wú)縫對(duì)接，同時(shí)制訂處罰措施禁止財(cái)政所人員向村委會(huì)收取費(fèi)用等，因此在村賬鄉(xiāng)代理工作上財(cái)政所人員比經(jīng)管站人員和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員更能夠堅(jiān)持原則，按照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的要求去執(zhí)行。

二、村級(jí)財(cái)務(wù)管理取得的成效

村級(jí)財(cái)務(wù)管理改革對(duì)于抑制村級(jí)財(cái)務(wù)的混亂狀況、健全民主理財(cái)制度、加大財(cái)務(wù)公開(kāi)力度、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的用途、使財(cái)政資金在新農(nóng)村建設(shè)、異地扶貧搬遷、村莊整治、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，發(fā)揮了很大的使用效益。

三、村級(jí)財(cái)務(wù)管理存在的不足

村賬鄉(xiāng)代理制雖然成效明顯，但村級(jí)財(cái)務(wù)管理中根本性的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，這些根本性的問(wèn)題是村賬鄉(xiāng)代理工作人員無(wú)法解決的：

1.財(cái)務(wù)監(jiān)管方面。只監(jiān)管了上級(jí)通過(guò)財(cái)政所下達(dá)到各村（居）的運(yùn)轉(zhuǎn)資金及專(zhuān)項(xiàng)資金。

2.村務(wù)監(jiān)督方面，由于村務(wù)監(jiān)督小組基本上由村委會(huì)內(nèi)定，除了村委會(huì)提供的少量勞務(wù)補(bǔ)助外，沒(méi)有財(cái)政工資補(bǔ)助，因此絕大多數(shù)村務(wù)監(jiān)督小組成員只是個(gè)擺設(shè)，并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際意義上的監(jiān)督制約作用。

3.財(cái)務(wù)公開(kāi)方面。村委會(huì)沒(méi)有財(cái)務(wù)公開(kāi)的意識(shí)，很少做到定期財(cái)務(wù)公開(kāi)，即使上級(jí)政府三令五申要做好村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)，村委會(huì)也僅僅是避重就輕地隨意張貼在村務(wù)公開(kāi)欄中，老百姓既看不懂也搞不明白。

4.資金使用方面。村級(jí)資金使用隨意性大，明知項(xiàng)目資金專(zhuān)款專(zhuān)用，但仍有部分村將早已實(shí)施并支付上級(jí)撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目重新打包作為新實(shí)施項(xiàng)目納入項(xiàng)目管理庫(kù)，以此爭(zhēng)取新的專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)歸還舊債。

5.資產(chǎn)管理方面。村集體投資興建的房屋、建筑物等固定資產(chǎn)，水利、交通、扶貧等資金投入的基礎(chǔ)公益設(shè)施完工后，除辦公樓等房屋財(cái)產(chǎn)類(lèi)做入固定資產(chǎn)賬外，其他公益基礎(chǔ)設(shè)施既沒(méi)有統(tǒng)一管理，也沒(méi)有入賬。

6.資源利用及處置方面。除了納入公益林管理范疇的山林外，農(nóng)村集體所有的四荒依然沒(méi)有得到重視和開(kāi)發(fā)。最近三年中除極少數(shù)河灘、坡地被改造來(lái)做移民安置點(diǎn)外，其它荒山、荒溝、荒丘并沒(méi)有得到開(kāi)發(fā)和利用，資源荒廢依然在延續(xù)。

四、村級(jí)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1.觀念狹隘，認(rèn)識(shí)有待提高。

不少地方政府實(shí)行村賬鄉(xiāng)代理目標(biāo)僅停留在票據(jù)規(guī)范、財(cái)務(wù)人員把賬做好這一層面。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人員在具體操作時(shí)也只求票據(jù)是否符合要求、手續(xù)是否齊全，是否符合邏輯關(guān)系。至于是否套用資金及資金體外循環(huán)等一概不管，在這種思想指引下，實(shí)行代理記賬單位淪為一個(gè)做賬工具，實(shí)際的監(jiān)督職能失去了意義。

2.村級(jí)財(cái)務(wù)管理缺乏機(jī)制和體制上的創(chuàng)新。

村級(jí)財(cái)務(wù)管理雖然設(shè)計(jì)了各項(xiàng)管理制度，但這種沒(méi)有方法的墻上制度最終歸納起來(lái)也僅僅局限于票據(jù)、手續(xù)規(guī)范方面，觀念狹隘導(dǎo)致缺乏激勵(lì)機(jī)制、沒(méi)有創(chuàng)新動(dòng)力。同時(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理的做法在體制上不合法，違背了村民自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的目標(biāo)。就筆者所在縣為了避免這種情況，要求村委會(huì)同代理機(jī)構(gòu)簽訂村賬鄉(xiāng)代理授權(quán)委托書(shū)。

3.村務(wù)監(jiān)督流于形式，并沒(méi)用發(fā)揮應(yīng)有的作用。

通過(guò)“內(nèi)定”產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)沒(méi)有法律意義上的合法性，其成員的素質(zhì)、覺(jué)悟參差不齊，加上沒(méi)有工資保障，不可能冒著得罪村干部的做法去履職，無(wú)法達(dá)到民主監(jiān)督的效果。

4.村委會(huì)干部財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡薄。

當(dāng)前村干部隊(duì)伍大部分是中老年人，覺(jué)悟不高，沒(méi)有為集體開(kāi)拓進(jìn)取之心，同時(shí)選出來(lái)的村干部有不少是大家族、地方勢(shì)力強(qiáng)的人員，財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡薄，法制觀念差，只要是資金就敢用。

五、村級(jí)財(cái)務(wù)管理的改革方向和建議

村民委員會(huì)是群眾性自治組織，村級(jí)財(cái)務(wù)管理是實(shí)行村民自治的重要形式，當(dāng)今的村賬鄉(xiāng)代理從短期內(nèi)來(lái)看能夠有效治理、規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看尤其是建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)來(lái)看，這種做法有悖于《村民委員會(huì)組織法》的核心內(nèi)容，在村級(jí)財(cái)務(wù)管理上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及代理機(jī)構(gòu)不能代操代辦。全面脫貧后，“三農(nóng)”工作必將全面轉(zhuǎn)入到鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)上來(lái)。為更好地發(fā)揮村民自治的優(yōu)越性、實(shí)現(xiàn)同步小康，促使村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作更好地參與到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)上來(lái)，有必要將村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作由現(xiàn)行的村賬鄉(xiāng)代理制回歸到村委會(huì)管理。為做好村級(jí)財(cái)務(wù)管理回歸村委會(huì)實(shí)施，應(yīng)創(chuàng)新體制機(jī)制做好以下幾方面的配套和建設(shè)：

1.嚴(yán)格落實(shí)大學(xué)生村官到農(nóng)村到村委會(huì)上班規(guī)定充實(shí)村委會(huì)力量。

多年來(lái)不少地方的大學(xué)生村官服務(wù)期只在村委會(huì)掛個(gè)名頭，實(shí)際服務(wù)單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)單位甚至縣級(jí)某些單位，鑒于村委會(huì)干部年齡偏大、文化素質(zhì)偏低的現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于大學(xué)生村官的服務(wù)期間工作實(shí)施地為村委會(huì)。此外，每年選派的三支一扶人員中的支農(nóng)及扶貧人員也可以安排到村委會(huì)服務(wù)，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或機(jī)關(guān)單位不得以缺少人員為借口把大學(xué)生村官或三支一扶人員的服務(wù)期放到本單位實(shí)施。這樣村委會(huì)的日常性事務(wù)比如辦公文檔的編制、會(huì)議的起草工作、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)崗位都可以由大學(xué)生村官或三支一扶人員來(lái)實(shí)行，為村級(jí)財(cái)務(wù)管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會(huì)實(shí)施提供人員儲(chǔ)備。

2.做好辦公設(shè)備的配置和人員培訓(xùn)為村級(jí)財(cái)務(wù)管理提供硬件和軟件的支持。

縣級(jí)政府為本縣各村委會(huì)接入內(nèi)網(wǎng)、配備辦公電腦及專(zhuān)用的財(cái)務(wù)核算軟件，為村級(jí)財(cái)務(wù)管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會(huì)實(shí)施提供物質(zhì)保障，縣級(jí)財(cái)政局或農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)本縣村委會(huì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)做到包教包會(huì)，并在村級(jí)財(cái)務(wù)管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會(huì)實(shí)施后提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3.強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督方式，做到內(nèi)部監(jiān)督不走過(guò)場(chǎng)杜絕假監(jiān)督。

在村級(jí)換屆選舉時(shí)，同時(shí)由村民選出素質(zhì)、覺(jué)悟高的村民作為村務(wù)監(jiān)督小組成員，由縣財(cái)政出資每月發(fā)放一定數(shù)量的現(xiàn)金補(bǔ)助，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)聯(lián)合對(duì)村務(wù)監(jiān)督小組成員進(jìn)行全面的培訓(xùn)，每半年進(jìn)行一考核，對(duì)不認(rèn)真履職人員進(jìn)行調(diào)換同時(shí)停發(fā)補(bǔ)貼。

4.定期開(kāi)展檢查和審計(jì)，做到外部監(jiān)督為提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量把脈護(hù)航。

縣級(jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門(mén)每半年對(duì)全縣各村村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行實(shí)地檢查，確保村級(jí)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量;縣級(jí)審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)與財(cái)政部門(mén)通力合作，將關(guān)口前移由事后審計(jì)參與到事前、事中監(jiān)督當(dāng)中;同時(shí)縣級(jí)審計(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)每年初對(duì)上年度村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì);鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)對(duì)村級(jí)每筆報(bào)賬支付票據(jù)進(jìn)行審核、把關(guān)，簽字蓋章，并將相關(guān)資金撥付到村委會(huì)銀行賬戶;村委會(huì)出納憑財(cái)政所審核簽字蓋章的票據(jù)及村委會(huì)經(jīng)辦人員、審批人員、村務(wù)監(jiān)督小組人員簽字蓋章的票據(jù)付款。每月月末村委會(huì)會(huì)計(jì)將出納收付款單據(jù)做入財(cái)務(wù)核算軟件，每月月初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或經(jīng)管站審核人員對(duì)各村（居）委會(huì)上月會(huì)計(jì)制單及原始票據(jù)實(shí)行復(fù)核。通過(guò)上述措施為提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行全方位、多層次地把關(guān)護(hù)航。

5.加強(qiáng)清產(chǎn)核資、核實(shí)債權(quán)債務(wù)為做好村級(jí)財(cái)務(wù)管理摸清家底。

近幾年來(lái)省市縣都有清理村級(jí)債權(quán)債務(wù)的相關(guān)要求，但村委會(huì)干部甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以為清理村級(jí)債權(quán)債務(wù)是為化解村級(jí)債務(wù)做準(zhǔn)備，因此，有部分村委會(huì)干部打起了多報(bào)債務(wù)的主意。鑒于此，縣級(jí)政府應(yīng)派出強(qiáng)有力的隊(duì)伍對(duì)本縣各村包括四荒在內(nèi)的資產(chǎn)、村級(jí)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行上門(mén)上戶逐筆核實(shí)登記造冊(cè)并在相關(guān)網(wǎng)站、微信群公布，核實(shí)每個(gè)村的家底。

6.完善傳統(tǒng)的輸血補(bǔ)助模式，提高村級(jí)造血功能來(lái)增加村集體收益和農(nóng)民收入。

2002年3月稅費(fèi)改革后，村委會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和村干部工資津補(bǔ)貼主要來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從最初每村4.5萬(wàn)增加到2019年合并村每村15萬(wàn)（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付13萬(wàn)、市縣配套及增加運(yùn)行經(jīng)費(fèi)2萬(wàn)）、非合并村14萬(wàn)（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付12萬(wàn)、市縣配套及增加運(yùn)行經(jīng)費(fèi)2萬(wàn)）。但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅僅維持村干部部分工資津補(bǔ)貼和基本的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，村委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)還存在一定的困難。比如某鎮(zhèn)2019年各村（居）轉(zhuǎn)移支付及配套資金209.5萬(wàn)元，而當(dāng)年鎮(zhèn)政府考核核定的村干部工資津補(bǔ)貼超過(guò)209.5萬(wàn)元，除去辦公用品等日常性開(kāi)支外，村干部工資、津貼無(wú)法足額發(fā)放到位。此外村級(jí)公益事業(yè)如道路、橋梁、河堤港灣、山塘水堰、新農(nóng)村建設(shè)、村莊整治等完全靠上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)實(shí)施。國(guó)家在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)該考慮在提高村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及村委會(huì)造血功能上增加投入。在前期清產(chǎn)核資摸清村委會(huì)家底的基礎(chǔ)上，中央、省、市、縣通過(guò)資金投入大規(guī)模改造農(nóng)村四荒，將昔日的農(nóng)村四荒，變廢為寶，以此作為村委會(huì)的集體資產(chǎn)。比如通過(guò)種植藥材、經(jīng)濟(jì)林盤(pán)活山林資源;通過(guò)新建、維修能夠抵抗百年一遇的大洪水的河堤，將河堤以內(nèi)的荒灘改造成農(nóng)業(yè)用地作為村委會(huì)的集體資產(chǎn)，由村委會(huì)出租或以土地入股的方式給有實(shí)力、懂經(jīng)營(yíng)的公司或種植大戶進(jìn)行發(fā)展生態(tài)或觀光農(nóng)業(yè)，并且規(guī)定這些公司或大戶必須接收一定數(shù)量的農(nóng)民入股，所需勞動(dòng)力必須優(yōu)先聘請(qǐng)本村內(nèi)的農(nóng)戶;通過(guò)某些專(zhuān)項(xiàng)資金比如蠶桑、茶葉等項(xiàng)目資金注入有上述產(chǎn)業(yè)所在地的公司或合作社，作為村委會(huì)投資入股資金，通過(guò)這種嫁接方式增加村集體收入。

村級(jí)財(cái)務(wù)管理是一個(gè)永恒的話題，做好和落實(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)管理關(guān)鍵在人，只有管好人，提高村干部的素質(zhì)和覺(jué)悟，發(fā)揮村干部的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，同時(shí)完善村委會(huì)選舉制度，結(jié)合打黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)為村委會(huì)換屆選出群眾放心的村（居）干部營(yíng)造良好環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018修正）[Z].

[2]國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）[Z].

（作者單位：修水縣全豐鎮(zhèn)財(cái)政所）