張 杰

揚(yáng)州市工業(yè)和信息化局

0 引言

節(jié)能監(jiān)察是推動(dòng)節(jié)能工作的重要途徑。加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察，督促用能單位提高能耗管理水平，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)能效水平提升，不斷降低用能單位能耗，對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，江蘇省部分節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于對自身法律主體地位定位不準(zhǔn)確，職責(zé)邊界模糊，存在著缺位不作為或越位亂作為的現(xiàn)象，導(dǎo)致節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)不利法律后果和責(zé)任，客觀上影響了節(jié)能監(jiān)察工作的正常開展。因此，準(zhǔn)確定位江蘇省的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位，厘清職責(zé)邊界，當(dāng)前顯得尤其迫切和重要，這也是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法履職的前提和保障。

1 節(jié)能監(jiān)督管理主體和節(jié)能監(jiān)察實(shí)施主體

1.1 節(jié)能主管部門和節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的關(guān)系

明確節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位，首先應(yīng)厘清其與節(jié)能工作主管部門的關(guān)系。目前，江蘇省節(jié)能監(jiān)督管理工作的法律依據(jù)主要有：《節(jié)約能源法》《江蘇省節(jié)約能源條例》《工業(yè)節(jié)能管理辦法》《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》《節(jié)能監(jiān)察辦法》《江蘇省節(jié)能監(jiān)測辦法》等，但南京市比其他省轄市多一部——《南京市節(jié)能監(jiān)察條例》。

根據(jù)《節(jié)約能源法》第10、12、34、41、49條，《江蘇省節(jié)約能源條例》第4、17、19、21、23 條等規(guī)定，縣級以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)和信息化管理部門是江蘇省節(jié)能工作的主管部門，負(fù)責(zé)全省節(jié)能監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)和信息化管理部門、建設(shè)行政主管部門、交通運(yùn)輸主管部門、管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等四大領(lǐng)域節(jié)能監(jiān)督管理工作。節(jié)能主管部門設(shè)立的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作。《江蘇省工業(yè)和信息化廳職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（蘇辦〔2019〕85號）文件規(guī)定：“（十三）綜合協(xié)調(diào)全社會(huì)節(jié)能。制訂并實(shí)施全社會(huì)節(jié)能規(guī)劃和工業(yè)、信息化領(lǐng)域能源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、資源綜合利用政策，開展節(jié)能監(jiān)察管理和節(jié)能評估審查工作。”明確此輪機(jī)構(gòu)改革后，由工業(yè)和信息化部門承接原經(jīng)濟(jì)和信息化管理部門承擔(dān)的節(jié)能監(jiān)管工作職責(zé)。所以，目前江蘇省節(jié)能監(jiān)管主體是縣級以上工業(yè)和信息化管理部門，以及建設(shè)、交通和機(jī)關(guān)事務(wù)等有關(guān)行業(yè)節(jié)能主管部門，其中工信部門是節(jié)能工作行政主管部門，監(jiān)管內(nèi)容是對節(jié)約能源法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)管職責(zé)是在各自職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對節(jié)約能源法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為。

因此，節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)節(jié)能監(jiān)察工作，設(shè)立節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，編制節(jié)能監(jiān)察計(jì)劃，并組織節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)察計(jì)劃實(shí)施，并將實(shí)施情況報(bào)本級節(jié)能主管部門。節(jié)能主管部門與節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、檢查與被檢查、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)由節(jié)能主管部門設(shè)立，對其負(fù)責(zé)，在節(jié)能主管部門組織和指導(dǎo)下開展節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作。

1.2 節(jié)能監(jiān)察實(shí)施主體

節(jié)能監(jiān)察，是指依法開展節(jié)能監(jiān)察的機(jī)構(gòu)對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和其他相關(guān)單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為。但在《節(jié)約能源法》中既沒有提及節(jié)能監(jiān)察概念，又沒有規(guī)定節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律主體地位。節(jié)能監(jiān)察的概念和實(shí)施等內(nèi)容主要見于地方性條例、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章等。

根據(jù)《江蘇省節(jié)約能源條例》第16 條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府節(jié)能主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為。縣級以上地方人民政府節(jié)能主管部門設(shè)置的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作?！币虼?，縣級以上地方人民政府節(jié)能主管部門，以及建設(shè)、交通、機(jī)關(guān)事務(wù)等有關(guān)部門（依據(jù)《江蘇省節(jié)約能源條例》的第19、21、23 條規(guī)定）是法定的節(jié)能監(jiān)察實(shí)施主體，履行行政檢查和行政處罰職能。同時(shí)《江蘇省節(jié)約能源條例》對江蘇省節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)予以不完整的授權(quán)，即節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以實(shí)施監(jiān)督檢查，但無行政處罰權(quán)。因此，江蘇省的節(jié)能主管部門是法定的節(jié)能監(jiān)察實(shí)施主體，同時(shí)具備檢查權(quán)和處罰權(quán)，而節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)是權(quán)能受限的節(jié)能監(jiān)察實(shí)施主體，只能“查”不能“處”。

但是，南京市節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)得到地方性條例的授權(quán)。根據(jù)《南京市節(jié)能監(jiān)察條例》第29 條規(guī)定：“節(jié)能監(jiān)察主管部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實(shí)施的行政處罰，由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。有關(guān)部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實(shí)施的行政處罰，可以委托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施。”南京市采用“授權(quán)加委托”的方式，將節(jié)能主管部門的行政處罰權(quán)，授權(quán)給節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施，將有關(guān)部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實(shí)施的行政處罰，委托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施。這樣南京市節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)同時(shí)具備了監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)，可以在法定范圍內(nèi)開展監(jiān)督檢查并實(shí)施行政處罰。

2 節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)限邊界

在行政執(zhí)法實(shí)踐過程中，因執(zhí)法人員對節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身的權(quán)力邊界存在模糊認(rèn)識，對“節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作”的具體內(nèi)容認(rèn)識不清，不知道哪些行政行為可以由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使，哪些行政行為應(yīng)由節(jié)能主管部門行使，在節(jié)能監(jiān)察中形成困擾，影響了節(jié)能監(jiān)察的法律效果。

2.1 節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否有行政處罰權(quán)

實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，2016 年1 月15 日國家發(fā)改委公布的《節(jié)能監(jiān)察辦法》（國家發(fā)改委令第33號）對節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出行政處罰的授權(quán)，主要依據(jù)為《節(jié)能監(jiān)察辦法》第6條規(guī)定：“節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展下列工作：（一）監(jiān)督檢查被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況，督促被監(jiān)察單位依法用能、合理用能，依法處理違法違規(guī)行為；（二）受理對違法違規(guī)用能行為的舉報(bào)和投訴，辦理其他行政執(zhí)法單位依法移送或者政府有關(guān)部門交辦的違法違規(guī)用能案件；（三）協(xié)助政府管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門開展其他節(jié)能監(jiān)督管理工作；（四）節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的其他工作?！?/p>

但是我國《行政處罰法》第17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！北皇跈?quán)的主體只有在法律和法規(guī)（國務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)）授權(quán)后才能取得行政主體資格，以自己的名義獨(dú)立行使行政處罰權(quán)。授權(quán)的上位規(guī)范只是法律和法規(guī)，規(guī)章不得授權(quán)非行政機(jī)關(guān)的組織實(shí)施行政處罰。《節(jié)能監(jiān)察辦法》是部門規(guī)章，所以其不能授權(quán)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)。

另根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》第11 條：“節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照授權(quán)或者委托，具體實(shí)施節(jié)能監(jiān)察工作?！痹摋l也進(jìn)一步證明了節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施執(zhí)法檢查和行使行政處罰權(quán)，必須有法律法規(guī)授權(quán)，或者節(jié)能主管機(jī)關(guān)的委托。因此，《節(jié)能監(jiān)察辦法》并未就行政處罰權(quán)作出授權(quán)性規(guī)定，其不能成為節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使行政處罰權(quán)的依據(jù)。

2.2 行政執(zhí)法檢查權(quán)的內(nèi)容

有觀點(diǎn)認(rèn)為，除了不能作出行政處罰決定，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立行使其他所有的節(jié)能監(jiān)察行政行為。其中一個(gè)執(zhí)法中經(jīng)常遇到的問題就是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)能否對違法用能單位作出責(zé)令（限期）整改決定？

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)作出責(zé)令（限期）整改決定。依據(jù)是責(zé)令（限期）整改不屬于行政處罰種類，是行政處罰的前置程序，逾期不整改或整改不到位的才啟動(dòng)行政處罰程序，屬于《江蘇省節(jié)能監(jiān)察條例》授權(quán)的“執(zhí)法檢查權(quán)”范疇。且依據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》（國家發(fā)改委令第33 號）第18 條第一款“被監(jiān)察單位有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)行為的，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)限期整改通知書”，及第24 條“被監(jiān)察單位在整改期限屆滿后，整改未達(dá)到要求的，由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)將相關(guān)情況向社會(huì)公布，并納入社會(huì)信用體系記錄。被監(jiān)察單位仍有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的用能行為的，由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)將有關(guān)線索轉(zhuǎn)交有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行處理”等規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以對有違法用能行為的用能單位作出責(zé)令限期整改決定，經(jīng)整改仍存在違法用能行為的，才移交有權(quán)處罰機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政處罰程序。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)無權(quán)作出責(zé)令（限期）整改決定，依據(jù)是責(zé)令（限期）整改雖然不是行政處罰種類，但從實(shí)踐角度看，責(zé)令（限期）整改更接近于行政命令，是行政機(jī)關(guān)依法或依職權(quán)作出，要求相對人履行其原本應(yīng)當(dāng)履行的具體義務(wù)，從而使其恢復(fù)屆已遭受破壞的行政管理秩序，逾期不整改或整改不到位，可以引起行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步的行政處罰，或者行政強(qiáng)制執(zhí)行。它是一種對違法行為的具體行政處理?！督K省節(jié)約能源條例》只授權(quán)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法檢查權(quán)，并沒有授權(quán)其對違法違規(guī)用能行為的處理權(quán)，因此作出責(zé)令（限期）整改決定已經(jīng)不屬于執(zhí)法檢查的范疇。且《江蘇省節(jié)約能源條例》的第49、50、52 條都明確規(guī)定，對違法違規(guī)用能行為，由節(jié)能主管部門責(zé)令（限期）改正，進(jìn)一步證明了節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法檢查權(quán)不包含責(zé)令（限期）整改。

筆者以為，責(zé)令（限期）整改是節(jié)能主管部門為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的節(jié)能違法行為，而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強(qiáng)制性的決定[1]。責(zé)令（限期）整改既可以單獨(dú)適用，也可以和行政處罰合并適用。責(zé)令（限期）整改是行政主體依照職權(quán)要求違法當(dāng)事人對不法狀態(tài)予以糾正的一種措施，是實(shí)現(xiàn)行政處罰的補(bǔ)救性功能的具體手段，其本質(zhì)是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政命令。責(zé)令（限期）整改行為一經(jīng)作出便為相對人設(shè)定了義務(wù)，若相對人不按規(guī)定履行義務(wù)，將會(huì)受到行政處罰或行政強(qiáng)制執(zhí)行的后果，其實(shí)質(zhì)上對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響。

因此，責(zé)令（限期）整改其不應(yīng)屬于執(zhí)法檢查范疇，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)不宜以自己名義獨(dú)立作出責(zé)令（限期）整改決定，其在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)有涉嫌違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等情形，應(yīng)將有關(guān)線索移交節(jié)能主管部門依法處理。

3 結(jié)語

綜上所述，在目前的法律體系框架下，江蘇省的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)（不包括南京市）可以依法開展行政執(zhí)法檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為的，如果節(jié)能主管部門有委托的，可以在委托權(quán)限內(nèi)作出行政處理決定；如果沒有節(jié)能主管部門委托的，則須將違法案件線索轉(zhuǎn)交有權(quán)部門依法處理。節(jié)能主管部門和節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)理順行政執(zhí)法關(guān)系，各司其職、各負(fù)其責(zé)，不斷推動(dòng)節(jié)能監(jiān)察的專業(yè)化、規(guī)范化，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供有力支撐和保障。