（上海市松江區(qū)輻射及固體廢棄物管理站，上海 201600）

隨著世界政治、經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及環(huán)境狀況的不斷惡化,加強政府的環(huán)境管理職能已日益成為各國政府有效地處理環(huán)境問題的根本手段。作為一個迅速發(fā)展中的國家,工業(yè)化和城市化的迅速推進,使得我國的環(huán)境管理承受巨大的壓力,一些地區(qū)的環(huán)境污染問題甚至成了其經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。雖然我國已經(jīng)制定了若干環(huán)境保護的法律、法規(guī)和行政規(guī)定,但是執(zhí)行情況不容樂觀。

一、環(huán)境保護監(jiān)督管理體制存在的問題

（一）一個“統(tǒng)管”無法落實

根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護監(jiān)督管理體制，環(huán)境保護行政主管部門是環(huán)境保護的統(tǒng)管部門。統(tǒng)管管什么？目前理論界界定是“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”，“規(guī)劃”目前有法律依據(jù)（《環(huán)境保護法》第十三條）且在現(xiàn)實中能做到。而“協(xié)調(diào)”卻做不到，這是因為：一是沒有法律依據(jù)，《環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定“協(xié)調(diào)”職能由人民政府行使,第十三條也未明確規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門為協(xié)調(diào)機構；二是現(xiàn)實中無法做到，因為環(huán)境保護行政主管部門與其他現(xiàn)有監(jiān)督管理權的部門都是政府的職能部門，地位上是平等的，它在現(xiàn)實中無法去協(xié)調(diào)其他部門環(huán)境保護工作。

（二）兩個關系未理順

第一個未理順的關系是環(huán)境保護行政主管部門與其他依法行使環(huán)境保護監(jiān)督管理部門的關系。這導致兩方面問題。首先，削弱了環(huán)保部門的職能。其次，統(tǒng)分結合的管理方式使環(huán)境主管部門的職責與其他部門的環(huán)境保護職責出現(xiàn)一定的重合現(xiàn)象，職責劃分不清晰。

第二個未理順的關系是環(huán)境保護行政主管部門上下級之間的關系。從現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制來看,無論是環(huán)境保護行政主管部門還是其他各資源管理行政主管部門大都是按照行政區(qū)劃設置的,且各資源管理行政主管部門都是按土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等單要素設置。

（三）立法體系不完善

環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系是由一系列有關環(huán)境管理體制法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件構成的，它們之間相互關聯(lián)、相互配合組成一個完整法規(guī)系統(tǒng)。立法結構的完整性和不同級別、層次及不同層次立法之間的相互協(xié)調(diào)和配合是完善的立法體系最基本的特點，它是保障法治社會各行政機構有效運行的必要條件。建立完善的環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系對我國走上可持續(xù)發(fā)展道路實現(xiàn)生態(tài)文明有著重要的意義，但我國的環(huán)境管理體制立法體系所存在的問題影響了環(huán)境保護工作的展開，一定程度上阻礙了生態(tài)文明建設。

二、完善環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的構想

（一）堅持一個統(tǒng)領

環(huán)境保護本身包含兩方面的內(nèi)容：環(huán)境防止與資源保護。作為環(huán)境保護行政管理部門的生態(tài)環(huán)境部應統(tǒng)一監(jiān)督管理這兩方面的內(nèi)容，但在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護監(jiān)督管理體制下，生態(tài)環(huán)境部這個統(tǒng)管部門有名無實，只有對污染防治進行監(jiān)督管理的權利，而資源管理則由其他資源管理部門負責。在發(fā)展生態(tài)文明、實施生態(tài)系統(tǒng)管理、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的今天,無論是從現(xiàn)實需要出發(fā)還是從環(huán)境保護本身的要求來看，改革目前環(huán)境監(jiān)督管理的兩分模式，擴大環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督管理的職權范圍，使生態(tài)環(huán)境部真正成為一個綜合性的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，既對污染防治進行監(jiān)督管理,又對資源的保護行使監(jiān)督管理權是勢在必行。

（二）理順兩個關系

第一個關系即環(huán)境保護行政主管部門與其他分管部門的關系。無論是海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門、公安、交通、鐵道、民航管理部門對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理，還是土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等對資源的保護實施監(jiān)督管理的行政主管部門都要由環(huán)保部統(tǒng)一牽頭協(xié)調(diào)。

第二個關系即中央環(huán)境保護行政主管部門與地方環(huán)境保護行政部門關系。分支機構依國家環(huán)境保護行政主管部門授權，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)管理的需要以流域、區(qū)域設置，負責本轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)督管理。

（三）完善一個體系

完善環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系應從以下兩方面進行：

第一，形成環(huán)境管理體制立法體系。一個具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制立法體系保障法治社會各行政機構有效運行的必要條件，也是我們實現(xiàn)生態(tài)文明建設的有力保障。

第二，修改《環(huán)境保護法》和各單行立法。雖然《環(huán)境保護法》于2014年剛修訂，但是需要進一步全面深化改革。進一步規(guī)定、分清環(huán)境監(jiān)督管理執(zhí)法主體、資格與基本職責等重大問題，然后在此基礎之上修改《大土壤污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護單行立法對環(huán)境管理體制的規(guī)定進一步具體化。

結束語：

一般認為，一國環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀直接反映著該國對環(huán)境問題的認識水平和程度，而環(huán)境監(jiān)管體制通過為國家環(huán)境監(jiān)管事務確定相應的規(guī)范，建立必要的制度框架，從而明確各類環(huán)境監(jiān)管機構的職責與權限，這些是環(huán)境保護監(jiān)督管理體制存在的前提條件和基礎，為環(huán)境監(jiān)管機構依法辦事提供了相應的條件，也使得各項環(huán)境監(jiān)管活動總體上有章可循。因此，這就為彌補環(huán)境保護政策、法制以及技術經(jīng)濟相對落后所帶來的缺陷提供了較為充分的條件。