王明旭 王偉

湖南省自1957年起設(shè)立首個自然保護地——莽山景觀保護區(qū)以來，經(jīng)過63年的不懈努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。2019年6月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），明確要求構(gòu)建科學合理的自然保護地體系，建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系，并將自然保護地整合優(yōu)化作為構(gòu)建新體系的重要工作任務。當前，自然保護地體系建設(shè)正處于破舊立新，機遇和挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時刻。

自然保護地基本情況

以“一湖三山四水”為重心的自然保護地體系基本形成。按照《指導意見》對自然保護地的定義和分類，將風景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）納入自然保護地的統(tǒng)計范疇。目前，全省建有4個級別3大類型自然保護地共計584處，去除交叉重疊后的落圖總面積為245.84萬公頃，占全省國土總面積的11.61%。

具有世界和國家代表性的自然資源得以世代傳承。湖南自然保護地中的武陵雪峰山脈和南嶺羅霄山脈亞熱帶常綠闊葉林生態(tài)區(qū)地處北緯20度到30度，被譽為全球同緯度地帶中最有價值的生態(tài)區(qū)。有武陵源、崀山2處世界自然遺產(chǎn)地，張家界、湘西2處世界地質(zhì)公園，東洞庭湖、南洞庭湖和西洞庭湖3處國際重要濕地，武陵源張家界地貌、古丈羅依溪和花垣排碧寒武系“金釘子”等10處世界級地質(zhì)遺跡，169處國家級地質(zhì)遺跡，30多項國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。通過建立自然保護地使獨特的自然資源得以有效保護、造福后代。

生態(tài)系統(tǒng)和物種多樣性得到有效保護。全省自然保護地涵蓋了森林和濕地兩大生態(tài)系統(tǒng)，據(jù)調(diào)查，全省自然保護地內(nèi)共有陸生脊椎動物787種，包括17種國家一級和87種國家二級重點保護動物;維管束植物6137種，包括14種國家一級和45種國家二級重點保護植物，如資源冷杉、珙桐等，還有絨毛皂莢等13種野生植物極小種群。東洞庭湖野生麋鹿群由1998年的10頭增加至182頭，是當前洞庭湖種群中最具發(fā)展?jié)摿Φ囊吧缏箒喨骸?019年冬季洞庭湖4個自然保護區(qū)越冬候鳥達24.6萬只，連續(xù)2年度每年遞增2萬多只。水質(zhì)指示性生物國家一級保護動物中華秋沙鴨也在我省頻現(xiàn)。通過建立自然保護地，強化保護措施，使野生植物生境及野生動物棲息地得到保護及恢復。

充當生態(tài)屏障維護國家生態(tài)安全。武陵山和洞庭湖列入了全球200個重要生態(tài)區(qū)。南嶺山地和武陵山區(qū)森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)納入了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的我國“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的“南方丘陵山地帶”?！吨袊锒鄻有员Ｗo戰(zhàn)略與行動計劃（2011～2030年）》及《關(guān)于發(fā)布〈中國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域范圍〉的公告》將武陵山、南嶺、洞庭湖確定為全國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域。這些自然保護地的集中分布區(qū)是我國南方的生態(tài)屏障，對維護國家生態(tài)安全和社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

自然保護地體系建設(shè)存在的主要問題

保護生態(tài)空間有待優(yōu)化。一是交叉重疊嚴重。全省584 處自然保護地中205 處存在交叉重疊，交叉重疊面積89.28萬公頃，重疊率為26.56%。二是劃定不科學。在劃分功能區(qū)劃時，多為機械照搬規(guī)程規(guī)范的要求，并沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H。此外，還存在銜接交叉重疊的自然保護地規(guī)劃時未嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行分區(qū)對接的情況。三是保護空缺較大。全省自然保護地尚未全面覆蓋需要保護的熱點地區(qū)或優(yōu)先保護地區(qū)。全省“理想”保護空缺區(qū)域面積達65萬公頃，占全省國土面積的3.07%。剔除基本農(nóng)田、建制城鎮(zhèn)、人口密集村、礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突的區(qū)域后，實際可落地的保護空缺面積為63.54萬公頃，占全省國土面積的3%。

歷史遺留矛盾沖突問題有待解決。由于人口密度大、集體林比例高，自然保護地歷史遺留問題較多。全省自然保護地內(nèi)涉及城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、礦業(yè)權(quán)、開發(fā)區(qū)、村莊和人口等六類矛盾沖突面積25.5571萬公頃，占全省自然保護地落圖總面積的13.65%。

保護管理能力有待提升。通過對全省自然保護地管理現(xiàn)狀進行評估，評估為Ⅰ級良好的76處、Ⅱ級一般的312處、Ⅲ級較差196處，保護管理水平提升空間較大。全省584 處自然保護地僅362 處建立了機構(gòu)，“五無”（無機構(gòu)、無編制、無人員、無經(jīng)費、無工作開展）自然保護地占比達38%。全省有機構(gòu)的保護地人員實際在崗人員14875人，其中科研人員占比為7%，專業(yè)技術(shù)人才極為缺乏。

完善自然保護地體系建設(shè)的建議

加快出臺《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《指導意見》，結(jié)合湖南實際，制定出臺《實施意見》，并以中共湖南省委辦公廳、省人民政府辦公廳的名義印發(fā)。一經(jīng)印發(fā)，要立即制定目標清單、任務清單、項目清單、責任分工清單等，明確時間表、路線圖，壓實各級各部門責任，以此為抓手推進建立湖南省以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系。

圍繞“一湖三山四水”設(shè)立國家公園。應以“一湖三山四水”為核心，通過在自然保護地內(nèi)和自然保護地之間建立野生動植物物種擴散遷移生態(tài)廊道、整合歸并周邊相鄰相連的自然保護地和將保護空缺納入國家公園等途徑，在2035年前形成全省“5+10+N”以國家公園為主體的自然保護地體系（其中：“5”為5個國家公園，“10”為10個國家級自然保護區(qū)，“N”為各類多個自然公園），促進實現(xiàn)全省生態(tài)保護與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

依規(guī)推進自然保護地整合優(yōu)化工作。依據(jù)國家層面有關(guān)自然保護地整合優(yōu)化工作的安排部署及相關(guān)規(guī)定，結(jié)合湖南實際，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變的總體要求，按照應保盡保、應劃盡劃，科學評估、合理調(diào)整，實事求是、（下轉(zhuǎn)26頁）（上接21頁）簡便易行，統(tǒng)籌兼顧、做好銜接的原則，對接“三區(qū)三線”，制定出臺有關(guān)整合優(yōu)化工作的系列指導性文件，解讀、細化國家的相關(guān)政策規(guī)定，妥善解決自然保護地內(nèi)的歷史遺留矛盾沖突問題，積極研究暫未納入本次整合優(yōu)化范疇的風景名勝區(qū)等相關(guān)問題，為頂層設(shè)計提供決策依據(jù)，最終實現(xiàn)一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子的目標，為構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系奠定良好基礎(chǔ)。

加強開展體制機制創(chuàng)新工作。一是制定完善自然保護地法規(guī)。待國家出臺《自然保護地法》、修訂相關(guān)自然保護地條例后，在嚴格對標上位法律法規(guī)的前提下，啟動制定《湖南省自然保護地條例》，修改完善有關(guān)自然保護地的地方性法規(guī)，出臺系列有關(guān)項目審批、監(jiān)管的規(guī)范性文件。二是探索開展綜合執(zhí)法?？偨Y(jié)南山國家公園體制試點工作經(jīng)驗和西洞庭湖國家級自然保護區(qū)相對集中行政處罰權(quán)試點經(jīng)驗，依法授權(quán)或委托自然保護地管理機構(gòu)行使自然保護地內(nèi)破壞生態(tài)資源違法行為的行政處罰權(quán)，制定自然保護地生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法指導意見，在自然保護地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法。三是建立健全生態(tài)補償機制。對不同的自然保護地類型、不同的管控要求的區(qū)域，實行差別化補償;提高集體所有的自然資源生態(tài)補償標準，切實保護群眾合法權(quán)益;推行自然保護地面積占比低于平均水平的區(qū)域要向自然保護地占比高于平均水平的區(qū)域予以補償?shù)目鐓^(qū)域生態(tài)補償;探索流域補償機制建設(shè)，建立自然保護地野生動物致害賠償辦法，推行農(nóng)業(yè)保險;探索生態(tài)購買、保護地地役權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等形式，解決自然保護地內(nèi)集體林權(quán)責利不統(tǒng)一的問題;拓展生態(tài)建設(shè)參與渠道，以認購、捐贈、入股等方式，吸引社會資本進入自然保護地建設(shè)領(lǐng)域。四是優(yōu)化配置管理機構(gòu)。按照一個保護地、一套管理機構(gòu)、一套人馬的要求，結(jié)合自然保護地的級別設(shè)置相應級別的管理機構(gòu)，明確管理職責，優(yōu)化提高專業(yè)技術(shù)人員比例，落實工作經(jīng)費，制定管理計劃，科學有序開展保護管理工作。