徐振銘

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

引言

法治的根本要義在于良法善治，良法是善治的前提和保障，立法后評(píng)估就是保障立法質(zhì)量、提高治理水平的有效機(jī)制。立法后評(píng)估是指評(píng)估主體按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的立法的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、可操作性和有效性等進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的活動(dòng)，是了解立法效果和立法水平的重要手段。

在一般的立法觀念指導(dǎo)下，法律、法規(guī)的立法過程在公布之后就已完成。該種情形使得立法機(jī)關(guān)忽視了對(duì)立法實(shí)施情況的檢驗(yàn)，即使某些法律法規(guī)在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了問題，或者客觀情況已經(jīng)發(fā)生改變，也不能即時(shí)的進(jìn)行立改廢。[1]通過立法后評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)法律的實(shí)施中的不足，從而促進(jìn)法律法規(guī)的完善。目前我國(guó)的立法后評(píng)估工作取得了一定的進(jìn)展，但在程序上也有諸多可完善之處。

一、立法后評(píng)估取得顯著成就

（一）多地制定立法后評(píng)估辦法

立法后評(píng)估作為檢驗(yàn)立法質(zhì)量的重要方式，越來越受到地方立法機(jī)關(guān)的重視。自2007年以來，各地開始制定地方立法后評(píng)估的辦法與細(xì)則，如蘭州市和廣州市制定了地方性法規(guī)的評(píng)估辦法，廣東省、上海市等多地制定了地方政府規(guī)章的后評(píng)估辦法。這些省市的地方立法后評(píng)估辦法根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定，而且有更多的省市正在將后評(píng)估辦法納入立法計(jì)劃。

（二）評(píng)估事項(xiàng)覆蓋范圍廣

由于各地各部門的管理內(nèi)容不同、立法水平不一，所以對(duì)不同的事項(xiàng)進(jìn)行立法后評(píng)估就顯得尤為必要。根據(jù)目前可以檢索到的各地關(guān)于立法后評(píng)估的公示情況顯示，各地的立法后評(píng)估事項(xiàng)包括房屋使用安全管理、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理、城市交通、濕地保護(hù)、名木古樹保護(hù)、飲用水水源保護(hù)、醫(yī)療促進(jìn)、畜牧養(yǎng)殖、檢疫、收費(fèi)許可等諸多方面，可見，立法后評(píng)估作為一種對(duì)法律進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)的方式已經(jīng)廣泛運(yùn)用在多個(gè)領(lǐng)域。

（三）立法后評(píng)估數(shù)量多

立法后評(píng)估已經(jīng)成為了檢驗(yàn)立法質(zhì)量的必備程序，多地廣泛采用后評(píng)估的形式對(duì)本機(jī)關(guān)的立法進(jìn)行評(píng)價(jià)。據(jù)各地公開的關(guān)于立法后評(píng)估的規(guī)范性文件顯示，截止2019年，各地地方立法后評(píng)估的數(shù)量為53件；而且多地頒布了年度后評(píng)估計(jì)劃，如鄭州市2010年度政府規(guī)章立法后評(píng)估擬評(píng)估政府規(guī)章四件。越來越多的城市將制定立法后評(píng)估計(jì)劃作為年度立法規(guī)劃的一部分，立法后評(píng)估將發(fā)揮更大的作用。

二、立法后評(píng)估的實(shí)踐困境

（一）指導(dǎo)辦法層級(jí)低且內(nèi)容規(guī)定不統(tǒng)一

我國(guó)目前的地方立法后評(píng)估工作開展的主要依據(jù)為各地制定的地方立法后評(píng)估辦法，在一定程度上為立法后評(píng)估提供了程序與內(nèi)容的指引。但是，由于評(píng)估辦法的立法層級(jí)較低、立法水平有限，不能夠較好的針對(duì)評(píng)估中的重要事項(xiàng)予以歸納。而在中央立法層面，《立法法》僅有第63條規(guī)定了對(duì)法律的評(píng)估，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015年-2020年）》中對(duì)地方立法后評(píng)估有所提及，其余的還有《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的立法后評(píng)估作出規(guī)定。由此可見，中央層面對(duì)立法后評(píng)估的規(guī)定較少，且較為模糊，缺少可操作性的規(guī)范。

因缺少中央層面的統(tǒng)一指引，各地的辦法在評(píng)估內(nèi)容上也存在差異，難以保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和針對(duì)性。如《無錫市古樹名木保護(hù)辦法》立法后評(píng)估工作方案中將評(píng)估內(nèi)容總結(jié)為五方面，分別為法制統(tǒng)一性、制度設(shè)計(jì)和權(quán)利義務(wù)配置、技術(shù)規(guī)范性、針對(duì)性和可操作性和實(shí)施效果?！栋^市濕地保護(hù)條例》立法后評(píng)估的主要內(nèi)容為實(shí)施情況；必要性、適用性、針對(duì)性、可操作性、可執(zhí)行性和前瞻性；符合實(shí)際、體現(xiàn)地方特色；《條例》的有關(guān)規(guī)定是否達(dá)到了立法時(shí)的預(yù)期目標(biāo)；《條例》是否與法律法規(guī)沖突；《條例》重點(diǎn)條款的執(zhí)行情況。從以上兩個(gè)評(píng)估辦法明顯可以看出兩者的評(píng)估內(nèi)容不是按照同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，在評(píng)估質(zhì)量上也必然存在差異。所以，急需確立統(tǒng)一的評(píng)估內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。

（二）評(píng)估主體不統(tǒng)一

地方立法后評(píng)估的評(píng)估主體是立法后評(píng)估的發(fā)起方，有別于科研機(jī)構(gòu)、律所等受委托主體。根據(jù)立法后評(píng)估的傳統(tǒng)理論，立法機(jī)關(guān)是唯一的評(píng)估主體，若由其他機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估則存在干涉立法權(quán)之虞。從地方立法的實(shí)踐來看，可以將地方立法的評(píng)估主體分為地方性法規(guī)的評(píng)估主體和地方政府規(guī)章的評(píng)估主體。地方性法規(guī)的評(píng)估主體一般是各地的人大常委會(huì)或者人大工作部門，而地方政府規(guī)章的評(píng)估主體較為復(fù)雜多樣，存在以下幾種模式：一是政府法制部門和職能部門一起。二是政府法制部門，這是實(shí)踐中較為常見的一種模式。三是由起草規(guī)章的職能部門負(fù)責(zé)后評(píng)估。以上三種模式各有利弊，但是由于評(píng)估主體是立法后評(píng)估的發(fā)起方，主體的確定應(yīng)當(dāng)采取更為科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，不能盲目確定。立法后評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)由立法部門承擔(dān)還是和執(zhí)法部門一起承擔(dān)也存在爭(zhēng)議。

（三）評(píng)估對(duì)象的篩選的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

立法后評(píng)估的評(píng)估對(duì)象包括各個(gè)領(lǐng)域的立法，涵蓋了社會(huì)治理的多個(gè)方面。但是，各地對(duì)于將何種法律納入后評(píng)估計(jì)劃沒有一個(gè)確切統(tǒng)一的科學(xué)依據(jù)，目前多地在后評(píng)估辦法中雖設(shè)置了法規(guī)規(guī)章的篩選標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)之間差異較大。如《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》與《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》中設(shè)置的篩選標(biāo)準(zhǔn)即體現(xiàn)了不同的思路。而且，在實(shí)踐中大部分立法后評(píng)估往往是出現(xiàn)運(yùn)行不暢的情形下才決定納入評(píng)估計(jì)劃，而對(duì)于其他一些重要的因素如涉及的領(lǐng)域、事項(xiàng)的重要程度等，沒有形成統(tǒng)一、明確的事項(xiàng)選擇標(biāo)準(zhǔn)，具有較大隨意性。

（四）評(píng)估結(jié)果轉(zhuǎn)化率不高

立法后評(píng)估程序的結(jié)晶就是立法后評(píng)估結(jié)論。立法后評(píng)估結(jié)論是指立法后評(píng)估主體就法規(guī)、規(guī)章通過一系列評(píng)估程序后所提出的建議，其應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法律效力，從而彰顯立法后評(píng)估的實(shí)效性，避免成為“走過場(chǎng)”。所以對(duì)結(jié)論的參考與轉(zhuǎn)化才是立法后評(píng)估的目的所在，但是，“就目前各地的立法后評(píng)估工作而言，仍然存在著一些問題，一是重評(píng)估過程，輕視或忽視評(píng)估成果的實(shí)際應(yīng)用;二是重評(píng)估形式，輕評(píng)估結(jié)果的形成。”[2]

在筆者所搜集到的各地地方立法后評(píng)估相關(guān)操作辦法中，大多數(shù)采取了“柔性”規(guī)定。如湖南省《立法后評(píng)估辦法》規(guī)定：“立法后評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)主任會(huì)議研究，由主任會(huì)議決定是否向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告。立法后評(píng)估報(bào)告建議對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改、廢止的，按照 《湖南省人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃編制規(guī)則》的規(guī)定辦理”。由此可知，目前在我國(guó)的地方立法實(shí)踐中立法后評(píng)估結(jié)論并沒有實(shí)質(zhì)性的約束力，僅是法規(guī)立、改、廢的一種參考。如此一來容易造成立法后評(píng)估的“形式化”，不能真正起到對(duì)法律的立、改、廢的反饋?zhàn)饔?。[3]

三、立法后評(píng)估的完善路徑

（一）由全國(guó)人大常委會(huì)制定后評(píng)估辦法，規(guī)范評(píng)估內(nèi)容

雖然目前我國(guó)已經(jīng)有多個(gè)省、市制定了評(píng)估辦法，使評(píng)估程序有了規(guī)范化的依據(jù)，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)各省、市所制定的地方立法評(píng)估辦法不甚完備，其科學(xué)性與權(quán)威性尚有待加強(qiáng)。所以，應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)通過立法形式，確立統(tǒng)一的地方立法評(píng)估法。首先，地方立法評(píng)估制度是一項(xiàng)程序性強(qiáng)的法律制度，是包含定量分析的技術(shù)性規(guī)范。雖然各省、市的實(shí)際情況各有不同，但在評(píng)估主體和程序等方面遵循同樣的標(biāo)準(zhǔn)，各地自行立法無疑是浪費(fèi)立法資源，且由中央統(tǒng)一立法也可以保證法制統(tǒng)一。

在評(píng)估內(nèi)容方面，應(yīng)首先在立法中將后評(píng)估對(duì)象進(jìn)行界分，繼而分別適用不同的評(píng)估內(nèi)容。一般可以將立法后評(píng)估進(jìn)一步劃分為整體性評(píng)估和單一性評(píng)估。整體性評(píng)估針對(duì)法規(guī)整體立法績(jī)效展開全面系統(tǒng)評(píng)估，單一性評(píng)估則重點(diǎn)針對(duì)法律法規(guī)具體條款展開評(píng)估。整體性評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容主要包括科學(xué)合理性、民主合法性、實(shí)施效果性和執(zhí)行有效性，而單一性評(píng)估應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于實(shí)施效果和執(zhí)行有效性展開。

（二）完善評(píng)估主體與參與主體

如上所述，評(píng)估主體是立法后評(píng)估的主導(dǎo)者。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，評(píng)估主體的設(shè)置主要分兩種模式：一是分散模式，即由多個(gè)主體作為評(píng)估主體。例如在德國(guó)，聯(lián)邦政府和萊茵蘭-法爾次、圖林根等一些州的評(píng)估單位是聯(lián)邦政府和州政府的組成部門。二是集中模式，即設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)立法效果評(píng)估工作。例如1996年，英國(guó)政府內(nèi)閣辦公室成立了由50名工作人員組成的“立法效果評(píng)估組”，負(fù)責(zé)對(duì)所有的中央立法項(xiàng)目進(jìn)行效果評(píng)估，并于1998年起全面推行立法效果評(píng)估。[4]

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和各地的經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)適宜采用分散模式下的政府機(jī)關(guān)自行或委托第三方進(jìn)行評(píng)估的模式。首先，分散模式中主要是人大與政府機(jī)關(guān)參與，包括了立法者與執(zhí)行者，兩者是對(duì)該法規(guī)或規(guī)章最為了解的主體，可以針對(duì)法規(guī)或規(guī)章中實(shí)際的運(yùn)行狀況做出應(yīng)有的判斷；其次，之所以不建議采取集中模式，也是與我國(guó)目前機(jī)構(gòu)改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的改革相適應(yīng)，盡量減少機(jī)構(gòu)設(shè)置從而避免使之成為權(quán)力尋租與權(quán)力不當(dāng)制約的溫床；再次，在評(píng)估中將評(píng)估項(xiàng)目的評(píng)分等工作委托律所、高校等第三方，可以提升評(píng)估工作的專業(yè)性、提高工作質(zhì)量，增強(qiáng)后評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和公正性。

（三）完善評(píng)估對(duì)象篩選標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于決定地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行評(píng)估的先后順序，應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確的篩選標(biāo)準(zhǔn)，這也是立法后評(píng)估年度計(jì)劃制定的主要依據(jù)。目前綜合各地的篩選標(biāo)準(zhǔn)，可以總結(jié)為以下要素：制定時(shí)間、客觀情況改變、社會(huì)影響大、各界提出意見較多、擬升格為法規(guī)、擬修改、擬廢止但有爭(zhēng)議等情形。

為更完善這一標(biāo)準(zhǔn)，可以適當(dāng)參考以下因素：一是考察法規(guī)規(guī)章所調(diào)整的事項(xiàng)是否與當(dāng)?shù)氐母母镞M(jìn)程相適應(yīng)。改革意味著一定意義上的制度突破與創(chuàng)新，若某地作為改革的試點(diǎn)區(qū)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，使之與改革的方向相一致，為改革提供制度支撐，避免陷入改革成功但卻違反法規(guī)的尷尬境地。二是細(xì)化公共利益標(biāo)準(zhǔn)。公共利益是一個(gè)宏大的概念，其內(nèi)涵及邊界也爭(zhēng)論已久，難以達(dá)成共識(shí)。應(yīng)當(dāng)將后評(píng)估辦法中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為社會(huì)利益、民生利益等標(biāo)準(zhǔn)。三是針對(duì)存在制度漏洞的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估，將這一因素作為優(yōu)先級(jí)考慮，不受該年度后評(píng)估計(jì)劃的限制，從而避免國(guó)有資產(chǎn)或公民權(quán)益遭受侵害。

（四）使后評(píng)估結(jié)論得到實(shí)質(zhì)性運(yùn)用

立法后評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)與啟動(dòng)法律法規(guī)和規(guī)章的清理程序掛鉤，通過修改或廢止的立法活動(dòng)體現(xiàn)出來，成為立法活動(dòng)的延伸，為法律進(jìn)行科學(xué)的修改提供建議。[5]針對(duì)立法后評(píng)估結(jié)果一定程度上被“虛置”的狀況，在地方立法后評(píng)估程序完成后，應(yīng)當(dāng)按照評(píng)估情況將已評(píng)估的法律文件進(jìn)行分級(jí)，如無須修改、需要修改、待條件成熟時(shí)再進(jìn)行修改、需要廢止等情形。

同時(shí)，鑒于后評(píng)估結(jié)論涉及所評(píng)估的規(guī)章的“生死存亡”，后評(píng)估主體理應(yīng)作出詳盡的理由說明立改廢的依據(jù)，將法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)明確列舉出來，如客觀情況發(fā)生變化的情形中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定量分析，詳細(xì)說明情況變化對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及修改后條文的有效性論證。針對(duì)評(píng)估建議與立法修改的割裂，最有效的方式是在報(bào)告后附加修改建議稿，使得后評(píng)估結(jié)論能夠較為順暢的反映到立法中來。其次，對(duì)于修改建議中未被采納的事項(xiàng)，評(píng)估機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)向公眾和社會(huì)做出說明，做到信息充分公開。

四、結(jié)語

立法后評(píng)估是一套完整的程序設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)作為立法過程中回溯性的一環(huán)進(jìn)行認(rèn)識(shí)，并通過評(píng)估的結(jié)論檢驗(yàn)立法質(zhì)量、修改不合時(shí)宜的立法，使立法漸臻完善。在將來的立法后評(píng)估工作中，可以擴(kuò)大評(píng)估參與主體的范圍，不僅包括高校、律所等科研機(jī)構(gòu)，還可以將一線執(zhí)法機(jī)關(guān)代表、社會(huì)公眾代表、利害關(guān)系人等納入評(píng)估研討的范圍，廣泛收集民意；還可以逐步重視定量分析的方法，在評(píng)估辦法中設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)中可以借鑒如管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科的知識(shí)，細(xì)化評(píng)估項(xiàng)目，促進(jìn)地方立法后評(píng)估的科學(xué)化。