高延飛

國家治理視閾下，公安機關面臨的外部環(huán)境和內部條件都發(fā)生了深刻的變化。面對這些變化，我們充分認識到，黨作為領導公安機關化解公共問題、解決社會矛盾的領導核心，應該不斷加強和改善領導方式，提高執(zhí)政能力和法治化水平，實現(xiàn)決策的民主化、科學化和制度化。

一、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視閾下黨的地位與職能新定位

（一）從管理思維到國家治理的轉變，蘊含著中國共產(chǎn)黨治國理政的新智慧

從公共部門管理改革的發(fā)展歷程看，社會公共事務的管理經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理，再到治理的發(fā)展歷程。在傳統(tǒng)體制下，往往是自上而下的管理和領導者的專斷。國家治理理念則要求政府機構、非政府組織、企業(yè)單位、利益集團共同行使權力，參與治理。多主體參與的集體行動，共同構成了國家政治、經(jīng)濟和社會治理新格局，蘊含著中國共產(chǎn)黨治國理政的新智慧。

1.通過協(xié)調的方式維護社會秩序。管理思維下的國家體系，在維護國家正常秩序過程中，強調政府等正式國家機構的強制性作用。在現(xiàn)代政府治理中，則要求盡可能的平等參與和協(xié)商溝通，更加強調發(fā)揮強制機構和非強制性機構的雙重作用。一定意義上，可以將“國家治理”理解為政府與非政府組織、國家機關與市民社會、公共機構與私人機構之間的伙伴關系。

2.加強上下互動的權力運行模式。管理思維主導下的治理體系建設，將著力點更多地放在構建自上而下單一式的權力運行系統(tǒng)，而在治理理念指導下，其核心是要處理好各種要素的內外關系，讓各種要素能夠優(yōu)化協(xié)同、有效整合，從而實現(xiàn)國家穩(wěn)定有序并不斷發(fā)展這種新型的治理運行體系，更加強調將自上而下、自下而上和上下互動三種運行方式相結合，從而構建更加科學合理的權力運行模式。一要強調頂層設計，處理好中央與地方、上級與下級、官方與非官方組織的權力與責任關系，構建更加合理、科學，適應時代和社會發(fā)展的治理結構；二要善于“摸著石頭過河”進行多領域、多層次、多角度的探索實踐，先行先試、積累經(jīng)驗、掌握規(guī)律、逐步推廣；三要注重開放互動，在不同領域、不同主體之間互動與交流，最終實現(xiàn)協(xié)同、整合和創(chuàng)新等綜合效應。

3.建立開放、多元的民主規(guī)則體系。管理思維模式下，由于治理模式是以國家權力為運行核心，造成國家制度和決策體系具有“單中心”的特點。一些決策即使受到普遍的反對，依然能夠付諸實踐。國家治理理念的提出和完善，已經(jīng)充分表明黨中央正在并將繼續(xù)發(fā)揮自身在體制中的影響，并在總體上縮小黨政機構在體制中的活動范圍，以便釋放出下級機構和公民個人的活力，以產(chǎn)生出新的思想和財富。這些必將推進一個更加開放、多元民主規(guī)則體系的建立。

（二）正確處理治理體系和治理能力的關系，體現(xiàn)了黨對改革發(fā)展整體設計思路的新變化

治理體系和治理能力如鳥之雙翼、車之雙輪，缺一不可。從這個角度看，只有構建科學、完善、高效、互動式的治理體系，才能最大限度地提升治理能力。與之相適應，治理體系效能的充分發(fā)揮有一個前提基礎，即治理體系的不斷發(fā)展與完善。對于完善治理體系與提升治理能力的強調，充分體現(xiàn)了新形勢下黨對國家改革發(fā)展的整體設計思路已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。

一方面，國家治理體系的完備與否，代表著一個國家的制度體系是否完備，執(zhí)法程序是否科學規(guī)范、能否有效運行。新時代，推進國家治理體系現(xiàn)代化，絕不能僅站在局部利益謀劃全局，而應以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點，既發(fā)揮黨組織強大的政治動員能力，充分展現(xiàn)全黨智慧和人民意志，又要嚴格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政的基本方略，堅決貫徹法治理念。

另一方面，要充分認識到國家治理能力的高低是制度執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)，是國家治理效率的重要表現(xiàn)。國家治理能力的提升，能夠使得國家組織在更大程度、更廣范圍、更寬領域，更加有力地發(fā)揮治理體系的效能，從而不斷朝著更加科學、完備的方向發(fā)展。

（三）對現(xiàn)代化概念的著重強調，蘊含著中國共產(chǎn)黨以改革促發(fā)展執(zhí)政理念的新動向

如果將一個國家比作一個組織的話，那么這個組織的良好發(fā)展必然要取決于三個要素——制度、決策和執(zhí)行的協(xié)調運轉?，F(xiàn)代化正是推動制度、決策和執(zhí)行三者協(xié)調運轉，實現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展的過程，從而力求通過對重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，逐步形成系統(tǒng)完備的制度體系，科學規(guī)范的決策方式，運行有效的集體行動能力。

一方面，黨的領導必將在以上三個要素運轉中起到核心作用，尤其是在制度制定和決策確定兩個方面。黨通過一系列法定程序，將人民的利益上升為國家意志，再將之分配給相關職能部門執(zhí)行貫徹。另一方面，各級國家機關作為維護黨執(zhí)政地位的有力保障，負責貫徹執(zhí)行國家的決定。

一套成熟而持久的制度體系，不僅要系統(tǒng)完備、科學規(guī)范，更要具有隨著社會發(fā)展而做出永不停歇的適應性變化的制度自覺，即現(xiàn)代化的過程。無論是黨的制度體系建設、決策作用發(fā)揮，還是行政執(zhí)行力的體現(xiàn)，都必須隨著時代的發(fā)展和環(huán)境的變化做出適當?shù)恼{整。這種調整和變化，正是中國共產(chǎn)黨以改革促發(fā)展執(zhí)政理念新動向的重要體現(xiàn)。

二、國家治理視閾下黨對公安機關的絕對領導賦予了新的內涵

新時代，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是現(xiàn)代國家機關建設和發(fā)展的內在要求與重要使命。公安機關貫徹落實黨的領導制度，不僅要對國家治理視閾下，黨的領導核心地位進行更加全面的分析和認識，而且應深入探析黨對公安工作絕對領導的新內涵，不斷探索公安機關維護黨的領導核心地位的實現(xiàn)路徑。

同樣，黨作為領導公安機關化解公共問題，解決社會矛盾的領導核心，也應不斷適應新變化新要求，加強和改善領導方式，不斷提高執(zhí)政能力和法治化水平，實現(xiàn)決策的民主化、科學化。

（一）堅持黨在推進公安機關治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的領導核心地位

1.堅持黨的領導，維護黨的執(zhí)政地位是警察的基本職責。我國警察是國家機器的重要組成部分，是實施階級統(tǒng)治，保衛(wèi)國家政權的重要力量。黨的領導為公安工作指明了方向、厘清了權責邊界、提供了基本遵循。事實證明，公安工作只有置于黨的直接領導之下，才能堅持社會主義方向，才能充分發(fā)揮人民民主專政的職能和作用。

2.堅持黨的絕對領導是公安工作適應新形勢的客觀要求。當前，我們面臨的外部環(huán)境和內部條件發(fā)生了深刻變化，維護國家政治安全和社會穩(wěn)定的任務艱巨繁重。全新的環(huán)境對公安機關充分發(fā)揮職能，全方位做好社會穩(wěn)定工作提出了全新的挑戰(zhàn)。公安隊伍是黨領導下的一支武裝紀律部隊，公安機關必須毫不動搖地堅持黨的絕對領導，牢牢把握正確的政治方向，始終保持思想上的清醒和政治上的自覺，堅定政治立場，增強政治定力。

（二）堅持以法治化思維引領公安機關治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程

黨的十九大報告指出：新時代，我國社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在政法領域，人民群眾對美好生活的向往，不僅對物質文化生活方面提出更高要求，在民主、法治、公平、正義等方面的要求也日益增長。公平正義已經(jīng)成為中國特色社會主義的本質要求和重要構成部分。

新形勢下，黨領導公安機關推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應以法治化思維為指導，以維護社會公平正義為重要價值導向，逐步構建系統(tǒng)完備的法律和制度體系，為深化執(zhí)法規(guī)范化建設，提升執(zhí)法水平提供重要保障。

1.確定法治思維。黨的事業(yè)要取得長足發(fā)展，必須敢于沖破舊的體制和思維障礙，解決思想解放的問題。這就要求黨在領導和推進公安機關治理現(xiàn)代化過程中，把法治原則貫徹到各項工作，真正將嚴格規(guī)范公正文明的執(zhí)法理念深入到每一項執(zhí)法活動中，確立法治思維。

2.完善法律體系。法治化程度是衡量一個國家的治理體系是否達到現(xiàn)代化水平的重要標準，而構建系統(tǒng)完備的法律體系則是黨領導公安機關有效發(fā)揮職能作用的載體，是公安隊伍科學公正執(zhí)法的前提和保障。因此，黨領導公安機關的治理現(xiàn)代化建設，必須以推進法治中國建設為目標，全面深化行政執(zhí)法體制改革，堅決維護憲法和法律權威。

3.構建制度體系。黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督?！睆木S護黨的絕對領導地位角度看，新時代公安機關要通過建立健全民主機制和法治機制，切實“將權力關進制度的籠子里”，在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。

（三）堅持在推進公安機關治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中加強和改善黨的領導

黨的十九屆四中全會強調，要“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)。”在我國的國家治理體系中，“黨不僅是一個基本的組成部分，而且是不可或缺的核心組成部分”。對于公安機關來說，加強和改善黨的領導是推動公安機關全面深化改革，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎。

長期以來，我國公安機關實行的是“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”，即由同級黨委、政府和上級公安機關雙重領導，以同級黨委、政府領導為主的領導體制。這種管理體制是公安機關在黨的領導下經(jīng)過長期實踐逐步發(fā)展確立的，是一種具有中國特色，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟、政治體制相適應的行政型管理體制，為維護政治穩(wěn)定和社會安定發(fā)揮了積極的作用。

值得注意的是，一方面，在“以塊為主”的一體化行政體制下，公安機關的行政一把手集中必要的權力，有利于提高行政效能；另一方面，在“條塊結合”的多層級國家機構體系中，公安機關要充分發(fā)揮自身職能作用，必須使“條”（從中央到地方的協(xié)作）和“塊”（一級行政體系之間的協(xié)作）相互配合。這就容易在現(xiàn)實操作中，容易產(chǎn)生角色定位不準、事權劃分不明、責任主體不確定等諸多問題。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會早已打破了傳統(tǒng)式封閉的塊狀發(fā)展模式，在更大程度上走向了人、財、物高速流轉的時代，這種流轉性的發(fā)展特點在地方上表現(xiàn)得尤為突出。

為此，我們應探索對現(xiàn)行的公安領導體系進行改革。一是探索在“統(tǒng)一領導，分級管理”的領導體制下，黨中央主要進行國家政策、制度的宏觀規(guī)劃和總體指導。各級黨委、政府在具體工作中，重點突出對公安工作的政治、思想和組織領導，對于業(yè)務指導、人事管理、財政管理等權力則交給公安機關直管，逐步理順權責分配方式。二是探索在“條塊結合，以塊為主”的管理模式下，公安機關作為職能部門主要負責履行法律中所規(guī)定的相關行政執(zhí)法職能及服務社會的職責。地方黨委、政府與公安領導機關在權力分配上，應該有明確的事權劃分，加快對中央事權、地方事權和共同事權之間關系的梳理，促進“條”與“塊”兩者在決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權上既相互制約，又相互協(xié)調。

三、國家治理現(xiàn)代化過程中，公安機關維護黨的領導核心地位的實現(xiàn)路徑

公安機關適應國家治理現(xiàn)代化總進程的發(fā)展需求，維護黨的領導核心地位，筆者認為有以下幾方面。

（一）堅定中國特色社會主義的政治方向，推動警務現(xiàn)代化改革

站在國家治理角度，推動公安改革向縱深發(fā)展，要“推進扁平化管理”，要“樹立大抓基層、大抓基礎的導向”，更要“深化同機構改革配套的相關政策制度改革”。

1.為實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定、促進公平正義、保障人民安居樂業(yè)的神圣使命，探索建立新型警務化改革發(fā)展模式。公安機關必須堅定中國特色社會主義的政治方向不動搖，進一步增強捍衛(wèi)中國特色社會主義事業(yè)的自覺性、堅定性。營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，做中國特色社會主義事業(yè)的堅定建設者和捍衛(wèi)者。

2.公安機關推進改革既要適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，又要充分預見警務改革發(fā)展的新方向，逐步探索建立一種集政治、行政、法律三維價值標準為一體的新型警務管理模式。

具體來說，就是要深挖當前公安工作中存在的一些深層次問題，諸如，警力配置問題，基層一線單位建制規(guī)范問題，民警的職級待遇問題，經(jīng)費保障問題，協(xié)同作戰(zhàn)問題等，在中央層面加快頂層設計步伐，在地方層面鼓勵探索實踐，總結經(jīng)驗，通過一系列的改革和探索，真正使改革的理念深入人心。

（二）突出法治化思維的涵養(yǎng)，充分發(fā)揮社會治理職能

公安機關維護黨的領導核心地位，促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要有完善的法治體系，又要有高效、快捷的行政效率，“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。具體工作中就是要堅持法治化原則，確立法治思維，加強法治建設，樹立法律權威，做到有法必依，推進執(zhí)法規(guī)范化建設。

1.堅持法治化原則，確立法治思維。強化公安隊伍法律素質的培養(yǎng)，加強對法律知識的學習和灌輸，教育引導廣大民警逐步樹立法治觀念、人權觀念、程序觀念，推動廣大民警在履行職責的過程中，逐步形成嚴格依法辦事的執(zhí)法習慣，提高執(zhí)法素質和執(zhí)法水平。

2.加強法治建設，樹立法律權威。完備的法律體系是警察依法執(zhí)法的載體。憲法和法律賦予公安機關社會治理的權力，這些權力是履行職責的基本保證。國家治理現(xiàn)代化過程中，公安機關維護黨的核心地位，要求其職能與權力必須受到憲法和法律的嚴格限制，全面樹立法律在各項管理工作中的至上權威。

3.確保有法必依，推進執(zhí)法規(guī)范化建設?！疤煜轮虏浑y于立法，而難于法之必行?！蓖七M警察執(zhí)法規(guī)范化建設，就是要緊緊圍繞“法治公安”建設要求，深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設，不斷提升執(zhí)法公信力。

（三）將人民是否滿意作為治理水平的重要評價標準

“改革的最終目的是讓人民有獲得感，讓人民對國家治理感到滿意。”同樣，公安機關在國家治理體系中，具有行政執(zhí)法和維護社會穩(wěn)定的雙重職能作用。這就要求其在國家治理現(xiàn)代化過程中，既要善于內聯(lián)警心，建設和諧警營，又要善于外聯(lián)民心，建設和諧社會，以人民是否滿意為重要評價標準。

1.決策依據(jù)以維護人民權利為前提。公安機關及人民警察在國家治理體系中擁有諸多以剝奪公民財產(chǎn)，限制和剝奪公民人身自由，甚至剝奪公民生命為內容的權力。這些權力是為了警察能夠履行職責而由人民賦予的，公安機關和人民警察必須在法律授權的范圍內行使職權?！肮秸x是執(zhí)法司法工作的生命線?！睂补ぷ鱽碇v，就是要在辦案執(zhí)法過程中“把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來”，做到公平正義。

2.執(zhí)法過程要經(jīng)得起人民監(jiān)督。人民群眾對公安工作的監(jiān)督是最重要的監(jiān)督，公安適應國家治理現(xiàn)代化的要求，應探索在監(jiān)督過程中健全民意評價機制，將開門評警制度化、常規(guī)化；建立民意研判和響應機制，推行由第三方進行的滿意度調查；加大民意在考核中的權重，切實將公安工作的評價權交給群眾，把民意訴求轉化為公安決策的依據(jù)，把人民群眾的評判作為考核公安工作的重要標準。

3.治理效果用“人民是否滿意”進行衡量評價。“警民關系是官民關系的晴雨表，民眾對警察的滿意度，典型地反映出對政府的滿意度，民眾對警察的信任度，集中地反映出對政府的信任度?！弊屓嗣袢罕姖M意是公安工作的最高標準，公安工作要堅持“警務圍著群眾轉、工作圍著群眾干”，“民警行不行、群眾說了算”，“隊伍好不好、群眾來評判”等標準，始終堅持人民群眾利益為第一原則，堅持把人民群眾滿意作為評判公安工作的重要依據(jù)。