田 丹

中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院），陜西 西安 710061

2020年2月14日，習(xí)近平總書記對完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作出重要部署，要求健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突發(fā)事件的一類，為此提高突發(fā)事件應(yīng)對能力是健全國家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容。基層社區(qū)是突發(fā)事件應(yīng)對的第一線，在突發(fā)事件應(yīng)對中擔(dān)任重要角色。提升社區(qū)依法應(yīng)對突發(fā)事件的能力，對于守護(hù)群眾家園，建設(shè)和諧社會具有關(guān)鍵性的意義。

一、社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的法律依據(jù)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十九條規(guī)定了居委會、村委會應(yīng)結(jié)合各自實際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練；第三十八條和三十九條規(guī)定了居委會、村委會建立專職或兼職信息報告員制度以及及時報告突發(fā)事件信息制度；第五十五條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的居委會、村委會有組織群眾進(jìn)行自救或互救的義務(wù)；第五十七條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的公民有義務(wù)服從、配合居委會、村委會采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作?！秱魅静》乐畏ā返诰艞l明確規(guī)定了居委會、村委會應(yīng)組織群眾參與傳染病的預(yù)防和控制活動，并在第六十一條中規(guī)定了國家加強(qiáng)基層傳染病防治體系建設(shè)，以及地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障城市社區(qū)、農(nóng)村基層傳染病預(yù)防工作的經(jīng)費?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條規(guī)定了傳染病暴發(fā)、流行時，居委會、村委會應(yīng)組織力量進(jìn)行群防群控工作，并做好相關(guān)部門的協(xié)助、收集信息、隔離及知識宣傳等工作。此外，還有多部法律法規(guī)對突發(fā)事件應(yīng)對中社區(qū)的職責(zé)有相關(guān)規(guī)定。

（二）社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的意識增強(qiáng)

當(dāng)今時代社會經(jīng)濟(jì)生活向多元化發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，人民生活水平不斷提高，由此帶來的社會不穩(wěn)定因素也不斷加大，加之自然環(huán)境的破壞，自然災(zāi)害、食品安全、社會事件等突發(fā)事件頻發(fā)，嚴(yán)重危及到人民財產(chǎn)及生命健康安全［1］。而社區(qū)作為人們生活、居家的重要場地，與群眾的聯(lián)系最為緊密，一旦發(fā)生突發(fā)事件，則會迅速蔓延，給社區(qū)甚至整個社會帶來巨大影響，直接影響著社會和諧穩(wěn)定。

在這樣的背景下，我國已充分認(rèn)識到社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對方面的關(guān)鍵性作用。除了制定和完善突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)的法律法規(guī)之外，國家或地方針對突發(fā)事件的頻發(fā)，多次發(fā)布重要文件，確立了社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對的關(guān)鍵地位，明確了宣傳方案制定、具體工作任務(wù)、應(yīng)對流程等相關(guān)內(nèi)容，指導(dǎo)社區(qū)工作。

（三）社區(qū)擁有突發(fā)事件應(yīng)對的實踐優(yōu)勢

一方面，社區(qū)充分掌握當(dāng)?shù)匦畔ⅰ＠缛丝谄詹?、?jīng)濟(jì)普查等很多基礎(chǔ)性工作都是從社區(qū)做起，社區(qū)因此掌握了社區(qū)及居民家庭的真實信息。例如，在傳染病防疫中，社區(qū)擁有詳細(xì)的人口信息，可及時做到信息排查，以控制傳染病。再例如，在自然災(zāi)害的預(yù)防或者處置中，社區(qū)充分掌握實際情況，事前做好預(yù)防和宣傳，事中及時處置突發(fā)事件。

另一方面，社區(qū)與居民關(guān)系密切，便于調(diào)動人力資源。社區(qū)居民享受社區(qū)服務(wù)，其中很多困難群眾會受到社區(qū)的長期幫助，長此以往，社區(qū)與居民建立起親密的關(guān)系。為此，在突發(fā)事件發(fā)生時，社區(qū)居民會主動配合突發(fā)事件的處置，同時可能主動參與突發(fā)事件的救援等處置活動，方便社區(qū)快速、有效的調(diào)動人力資源，高效的開展處置工作［2］。

二、社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對中存在的問題

綜合分析社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對中工作開展情況，在肯定其取得巨大成績的同時，也應(yīng)看到其仍存在問題，值得思考。

（一）缺乏完善的法律法規(guī)

突發(fā)事件應(yīng)對法等對社區(qū)在突發(fā)事件處理中的職責(zé)主要規(guī)定為協(xié)助、動員、宣傳等，但實際上社區(qū)卻承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)性工作，遠(yuǎn)超于此。同時，現(xiàn)有的法律責(zé)任主要是對政府、相關(guān)單位、個人等的責(zé)任追究，并未對社區(qū)的法律責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定。此外，在具體內(nèi)容上，存在不同法律法規(guī)對同一事項規(guī)定不一致的現(xiàn)象，導(dǎo)致不知如何適用法律。這些現(xiàn)象一方面會導(dǎo)致花費過多的人力及精力去“揣摩”如何適用法律，影響工作效率；另一方面可能導(dǎo)致相關(guān)人員因為缺乏法律依據(jù)或法律規(guī)定有沖突而濫用“權(quán)力”，影響突發(fā)事件的應(yīng)對。

（二）缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對隊伍

我國城鎮(zhèn)社區(qū)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。以陜西省某社區(qū)為例，該社區(qū)主要由社區(qū)主任、副主任，統(tǒng)一招聘的社區(qū)專職工作人員，協(xié)理員，公益性崗位組成。其中，社區(qū)主任、副主任是多年從事社區(qū)工作，實踐經(jīng)驗豐富的“老人”；社區(qū)專職工作人員均是近幾年招聘進(jìn)來的年輕人，文化程度普遍較高，多數(shù)承擔(dān)的是黨政工作；協(xié)理員、公益性崗位多數(shù)為政府為解決困難就業(yè)設(shè)立的崗位，文化水平相對較低，多從事輔助性工作。加之社區(qū)工作量較大、內(nèi)容繁雜，多數(shù)工作是處理日常事務(wù)，缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對隊伍，一旦發(fā)生突發(fā)事件，往往都是臨時組成工作小組，嚴(yán)重影響突發(fā)事件的應(yīng)對效率［3］。

（三）缺乏專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

在我國，除了社區(qū)專職工作人員有專門的崗位培訓(xùn)外，其他人員很少有培訓(xùn)機(jī)會，多數(shù)靠經(jīng)驗處理日常工作；一部分人業(yè)務(wù)技能缺乏，甚至最基本的電腦操作都不會，工作效率大打折扣；政治法律的專項培訓(xùn)欠缺，對時事關(guān)注度不夠，缺乏對突發(fā)事件的預(yù)防和識辨能力。另一方面，缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對知識培訓(xùn)，往往依靠“臨陣磨槍”，在事件發(fā)生后才去彌補(bǔ)知識缺陷，在這種靠經(jīng)驗、靠摸索的現(xiàn)狀下，很容易因人員不專業(yè)、經(jīng)驗不足等貽誤最佳處置時機(jī)。

（四）突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制不完善

社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對中存在著重處置輕預(yù)防的思想，防范意識不強(qiáng)。例如，有些社區(qū)屬于易發(fā)生洪澇災(zāi)害的城市，遇暴雨易發(fā)季節(jié)，會大力宣傳預(yù)防和自救或互救知識。但簡單的語言在碎片化信息爆炸的時代，效果欠佳。同時，社區(qū)演練存在較多問題。一部分社區(qū)不組織演練活動或者次數(shù)過少，對突發(fā)事件的預(yù)防多數(shù)停留在宣傳口號上。有些社區(qū)開展了演練，但是存在參與人數(shù)少、影響力小、演練總結(jié)不及時、發(fā)現(xiàn)問題不完善等問題。為此，社區(qū)預(yù)警機(jī)制總體不完善，風(fēng)險范圍措施不足。

三、完善城鄉(xiāng)社區(qū)依法治理工作的建議

（一）完善法律法規(guī)及體制機(jī)制

一方面，建議盡快修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確社區(qū)在突發(fā)事件中的具體職責(zé)、工作內(nèi)容、法律責(zé)任等，避免法律規(guī)定存在沖突，確保突發(fā)事件發(fā)生時有法可依；制定專門的法律法規(guī)，明確社區(qū)工作者的職能及定位，完善社區(qū)工作者的工作保障，提高工作人員的積極性。另一方面，針對社區(qū)工作內(nèi)容繁雜、工作任務(wù)重等現(xiàn)狀，通過制定相關(guān)工作機(jī)制，進(jìn)行職責(zé)劃分、職能轉(zhuǎn)變、明晰工作任務(wù)、加大資金投入力度等，促使社區(qū)工作的條理化和有序化，確保突發(fā)事件應(yīng)對工作的順利開展。

（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)人員隊伍建設(shè)

一方面建議繼續(xù)擴(kuò)招社區(qū)專職工作人員，加大社區(qū)專職工作人員的比例，并通過提高工資待遇、加強(qiáng)生活保障等形式，提高人員穩(wěn)定性，由年輕力量帶動社區(qū)整體的業(yè)務(wù)水平。另一方面建議成立專門的社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對隊伍，由社區(qū)工作人員、兼職人員和志愿者組成，加強(qiáng)專門隊伍建設(shè)，保證突發(fā)事件發(fā)生時由專門隊伍主要負(fù)責(zé)。

（三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育培訓(xùn)與宣傳

一方面建議政府部門或社區(qū)內(nèi)部定期舉辦教育培訓(xùn)，通過業(yè)務(wù)技能、政治法律等學(xué)習(xí)及舉辦實踐活動，有效提高社區(qū)工作人員依法處理突發(fā)事件的水平。另一方面建議城鄉(xiāng)社區(qū)靈活運用宣傳欄及微信群等手段，宣傳突發(fā)事件應(yīng)對常識，提高群眾的思想意識及自救互救知識，集中廣大群眾的力量，防范和化解風(fēng)險。

（四）完善突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制

貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防與處置結(jié)合”的應(yīng)對方針，充分發(fā)揮預(yù)防的作用，提高社區(qū)及居民的風(fēng)險防范意識。一是注重應(yīng)急預(yù)案的制定，并根據(jù)實際情況不斷完善預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的切實可行性。二是引入風(fēng)險評估機(jī)制，由專門的評估機(jī)構(gòu)對風(fēng)險進(jìn)行評估，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患并做好防范。三是積極組織應(yīng)急演練，鼓勵社區(qū)居民全員參加，擴(kuò)大演練的宣傳效果，及時總結(jié)演練暴露的問題并做好整改工作等。