河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038

2016年11月，我國(guó)正式開(kāi)啟了具有中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)的反腐敗道路。國(guó)家監(jiān)察委員作為反腐治理的一把利劍，其監(jiān)察對(duì)象覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，現(xiàn)如今，國(guó)家監(jiān)察體制改革逐漸拉開(kāi)帷幕，“永遠(yuǎn)在路上”的反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入全面法治反腐新征程。①

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論創(chuàng)新

監(jiān)察制度發(fā)展的曲折歷程，對(duì)當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察制度的理論創(chuàng)新具有指導(dǎo)作用，也為我國(guó)法治化建設(shè)提供了發(fā)展方向。

（一）明確監(jiān)察委員會(huì)的法律地位

《憲法》在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中作出了重大修改，增加了“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，以根本大法的形式確定了其性質(zhì)和法律地位，其具體細(xì)則也為國(guó)家監(jiān)察體制的運(yùn)行提供充分的法律保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使的監(jiān)察職能，是對(duì)反腐資源的整合，填補(bǔ)了權(quán)力監(jiān)督的空白，是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督態(tài)勢(shì)呈體系化、法治化、規(guī)范化發(fā)展的重要表現(xiàn)，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相結(jié)合，為奪取“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”②提供了法制保障。

《憲法》125條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制，用法律的形式將這種監(jiān)察體制的組織創(chuàng)新固定下來(lái)。第126條的規(guī)定明確了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，一定程度上保證監(jiān)察工作規(guī)范化法治化發(fā)展。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行合署辦公，“合署辦公”并不是指將兩個(gè)或者兩個(gè)以上的部門(mén)簡(jiǎn)單的重合相加，而是基于特定領(lǐng)域工作業(yè)務(wù)的需要，將職能新近的幾個(gè)部門(mén)置于同一個(gè)辦案場(chǎng)所辦公，實(shí)現(xiàn)效益最大化的功能發(fā)揮，該模式使得監(jiān)督監(jiān)察體制改革達(dá)到了1+1>2的效果。有效的協(xié)調(diào)執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法，極大助推國(guó)家治理能力。

（二）監(jiān)察程序和刑事訴訟程序的銜接

《監(jiān)察法》第15條對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出明確規(guī)定，涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，真正做到“無(wú)禁區(qū)，全覆蓋，零容忍。”對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行為，經(jīng)過(guò)調(diào)查認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)材料提交檢察院審查并提起公訴，此時(shí)監(jiān)察程序與刑事訴訟程序是否能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，參照我國(guó)普通刑事案件，刑事訴訟程序的啟動(dòng)以公安機(jī)關(guān)是否立案為著眼點(diǎn)，因此在監(jiān)察程序中必須明確立案時(shí)間。

《監(jiān)察法》規(guī)定，已經(jīng)移送起訴的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)采取留置措施的，人民檢察院應(yīng)先行拘留，此留置措施則自動(dòng)解除。檢察院在拘留后10日內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。明確監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接，是適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)審判實(shí)踐的需求。從實(shí)體銜接層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)符合法治國(guó)家的基本原則，貫徹正當(dāng)程序原則、人權(quán)保障原則、比例原則等要求③，從而能在制度層面保障和強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)反腐工作的順利開(kāi)展。

（三）關(guān)于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

英國(guó)近代思想家阿克頓有句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！雹鼙O(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督從而實(shí)現(xiàn)雙重監(jiān)督機(jī)制十分必要。

監(jiān)察委員會(huì)除了人大監(jiān)督之外，包括人民法院和人民檢察院在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)也有權(quán)進(jìn)行制約。檢察機(jī)關(guān)在行使偵查監(jiān)督、逮捕批準(zhǔn)等職能時(shí)可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，也包括法院通過(guò)“非法證據(jù)排除規(guī)則”等庭審制度設(shè)計(jì)實(shí)施的間接監(jiān)督⑤。且憲法中明確規(guī)定了各個(gè)司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，應(yīng)相互監(jiān)督、相互制約，保障公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“雷霆反腐”。

對(duì)監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在是否濫用角度，還應(yīng)當(dāng)包括其權(quán)力的行使是否合法合理，防止損害公民的基本權(quán)利，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)存在不當(dāng)行使職權(quán)的行為，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以責(zé)令下級(jí)機(jī)關(guān)糾錯(cuò)改正，建立健全責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，為依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)提供法治保障。

二、監(jiān)察職權(quán)運(yùn)行實(shí)踐探索

《監(jiān)察法》明確表示用“留置”取代“兩規(guī)”，符合《立法法》等法律的要求，是運(yùn)用法治思維反腐的具體舉措，具有進(jìn)步性⑥?！皟梢?guī)”又稱“雙規(guī)⑦”或者“雙指⑧”，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查過(guò)程中有權(quán)責(zé)令相關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)監(jiān)察問(wèn)題涉及的事項(xiàng)進(jìn)行解釋說(shuō)明，這是我國(guó)在之前的反腐敗斗爭(zhēng)中采取的手段，但不容忽視的是，“兩規(guī)”并不是法定的司法程序，而是我國(guó)在特定的時(shí)代背景下紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)實(shí)施的一種特殊調(diào)查手段。在程序上沒(méi)有統(tǒng)一適用的規(guī)范流程，在實(shí)體上也無(wú)相應(yīng)的監(jiān)督，違背了憲法對(duì)于公民人身自由保障的規(guī)定。而在現(xiàn)存的國(guó)家機(jī)構(gòu)中，僅監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)采取留置措施，其適用案件范圍在《監(jiān)察法》中第22條也作出明確的規(guī)定，對(duì)留置措施的啟動(dòng)、審批、執(zhí)行、解除也作出嚴(yán)格規(guī)定。在規(guī)范我國(guó)反腐敗工作的同時(shí)，也切實(shí)保障了公民的基本權(quán)利不受侵犯?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定，留置的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。特殊情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取監(jiān)察措施，最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月。不僅如此，對(duì)被留置人員的基本權(quán)利也做出明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在監(jiān)察工作開(kāi)展過(guò)程中，必須始終以法治思維和法治方式保障反腐工作依法進(jìn)行。

三、監(jiān)察體制改革的價(jià)值研究

目前為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于腐敗持有的見(jiàn)解眾說(shuō)紛紜，至今也沒(méi)有一個(gè)清晰明了的定義。但可以認(rèn)定的是，腐敗是國(guó)家公職人員利用職權(quán)侵害公共利益的行為，而監(jiān)察體制的改革，形成了一個(gè)相對(duì)成熟的腐敗治理框架，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成了不想腐、不敢腐、不能腐的長(zhǎng)效機(jī)制，貫徹落實(shí)反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作，提高效率，促進(jìn)我國(guó)腐敗懲治及預(yù)防體系建設(shè)。

當(dāng)然也不容忽視在我國(guó)廉政建設(shè)過(guò)程中的弊端，建設(shè)過(guò)程中后勁明顯不足，“九龍治水而水不治”，缺乏一個(gè)獨(dú)立的反腐敗權(quán)威機(jī)構(gòu)，例如韓國(guó)的“反腐敗委員會(huì)”，在腐敗治理的效率和質(zhì)量層面，其人力、物力、財(cái)力存在明顯不足，應(yīng)加強(qiáng)反腐敗專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)化能力。“徒法不足以自行”，更重要的還是提高執(zhí)法實(shí)效；其次，加大經(jīng)費(fèi)投入，提高工作人員的薪資福利待遇，完善反腐機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善辦案人員辦公、交通等方面的條件。在全社會(huì)范圍內(nèi)加強(qiáng)廉政教育，加大懲戒幅度和打擊力度，發(fā)揮法律在反腐敗斗爭(zhēng)中的預(yù)防教化和威懾作用，進(jìn)一步深化國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革，標(biāo)本兼治，是全面貫徹依法治國(guó)方針的重要內(nèi)容。立足于國(guó)家監(jiān)察制度的不斷優(yōu)化和發(fā)展，構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系，堅(jiān)信我國(guó)的法治建設(shè)必然取得長(zhǎng)足的發(fā)展和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步！

注釋?zhuān)?/p>

①吳建雄．對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法的認(rèn)識(shí)與思考［J］．武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（2）．

②習(xí)近平．決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào) 告［EB/OL］．http：//cpc．people．com．cn/n1/2017/1028/c64094-29613660．html．

③汪海燕．監(jiān)察制度與 < 刑事訴訟法 > 的銜接［J］．政法論壇，2017（6）．

④阿克頓．自由與權(quán)力［M］．南京：譯林出版社，2011：294．

⑤秦前紅．國(guó)家監(jiān)察制度改革研究［M］．北京：法律出版社，2018．

⑥馬懷德．<國(guó)家監(jiān)察法>的立法思路與立法重點(diǎn)［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）．

⑦“雙規(guī)”為原黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第 28 條第 1 款第 3 項(xiàng)的規(guī)定：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”．

⑧“雙指”為現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》第20條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”．