于代松 魏 菓

1 社區(qū)治理發(fā)展淵源

十八世紀(jì)末期，德國部分城市開始逐步推進(jìn)城市社區(qū)改革，十九世紀(jì)末期，英美兩國逐步開展社區(qū)治理運(yùn)動(dòng)，直至今日發(fā)達(dá)國家仍發(fā)起一輪又一輪運(yùn)動(dòng)來推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、個(gè)人共建共治的良好局面。在不同時(shí)代社區(qū)治理被賦予不同內(nèi)涵，但在每一個(gè)時(shí)代，社區(qū)治理都是社會(huì)治理的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的社區(qū)治理可以為每一個(gè)社會(huì)成員提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)保障，同樣在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面提供法定平等權(quán)利，以促進(jìn)社會(huì)的公平公正，良好的社區(qū)治理對(duì)于社會(huì)的公平穩(wěn)定尤為重要[1]。2019年末在武漢市出現(xiàn)新冠肺炎病例以來，隨著春運(yùn)在全國范圍內(nèi)迅速蔓延開來，中國境內(nèi)疫情能相對(duì)快速得到控制，社區(qū)在其中的作用不容忽視。社區(qū)是最貼近居民生活的，在疫情防控中具有天然優(yōu)勢(shì)。以社區(qū)為單位、結(jié)合社區(qū)內(nèi)部志愿者的支持來彌補(bǔ)人員緊缺困境[2]，實(shí)行社區(qū)封閉管理，一方面有效地阻斷病毒的傳播，另一方面很大程度上節(jié)約了醫(yī)療設(shè)備和資源，將其提供給最需物資的疫情一線。對(duì)于新冠疫情的及時(shí)、有效控制，社區(qū)治理在其中功不可沒。

當(dāng)今，為了優(yōu)化城市管理，國內(nèi)外政府仍在不斷改革社區(qū)運(yùn)行治理機(jī)制[3]。在國外，部分國外的政府通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，與社會(huì)組織簽訂合作協(xié)議，或通過政府授權(quán)、委托等方式，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織，為其提供公共服務(wù)創(chuàng)造條件。澳大利亞新南威爾士州有社會(huì)服務(wù)委員會(huì)受州政府委托，為政府、公眾及其他組織提供獨(dú)立的資訊與建議服務(wù)，并向使用者收取費(fèi)用；日本政府發(fā)布《“新公共”宣言》，并成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，目的是探索社區(qū)參與式治理，依托“社區(qū)營造”活動(dòng)展開參與式治理實(shí)踐，在主體、流程、理論等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。在國內(nèi)，上海主張推動(dòng)黨組織、政府、社會(huì)和企業(yè)互促共融，加快政府職能轉(zhuǎn)變，開展政府職能轉(zhuǎn)移，通過明確的制度安排指引群眾和社會(huì)組織參與社會(huì)治理。探索居民參與社區(qū)事務(wù)、“家門口”工程建設(shè)等會(huì)商機(jī)制；北京推行黨建引領(lǐng)+“三位一體”協(xié)同治理模式，推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展與長效治理，以“市場(chǎng)券”為載體的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)作模式，創(chuàng)新社區(qū)治理手段；深圳創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，按照“議行分設(shè)”理念，建立“一會(huì)兩站”模式。

2 我國社區(qū)治理發(fā)展現(xiàn)狀

結(jié)合國內(nèi)外社區(qū)治理情況以及改革方向，目前我國的社區(qū)治理大多仍存在著公民參與不足、缺乏實(shí)質(zhì)權(quán)力以及依靠政府花錢買單，致使居民生活成本過高且長時(shí)間難以維系等多方面問題，如何平衡社會(huì)、市場(chǎng)、政府三種力量之間的關(guān)系[4]，最大限度發(fā)揮各自力量，讓公民充分發(fā)揮主體作用、市場(chǎng)充分提供專業(yè)服務(wù)、政府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)管作用，促進(jìn)社區(qū)治理由行政主導(dǎo)模式逐漸轉(zhuǎn)向共建共治共享模式，需要通過充分激活社區(qū)內(nèi)沉淀資源的活力，化行政主導(dǎo)模式的被動(dòng)為主動(dòng)，提升居民的“主人意識(shí)”。首先盤查并利用好社區(qū)內(nèi)部的沉淀資源優(yōu)勢(shì)，再適當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)和政府的少量力量，建立一套可持續(xù)的、低成本的、有序高效的社區(qū)治理運(yùn)行模式，提升居民共建共治共享意識(shí)，降低政府和居民成本和負(fù)擔(dān)，激發(fā)社區(qū)內(nèi)部活力，營造良好的社區(qū)生活環(huán)境。

基于我國城市社區(qū)類型基本狀況，目前社區(qū)的治理主要由以下3種力量所主導(dǎo)：即社會(huì)性力量、市場(chǎng)性力量、政府性力量。各個(gè)社區(qū)3種力量間的博弈，導(dǎo)致目前我國社區(qū)治理大致呈現(xiàn)行政主導(dǎo)型、社區(qū)自治型、多元共治型三種治理類型[5]。

3 成都市社區(qū)治理現(xiàn)狀及問題

3.1 成都市社區(qū)治理基本現(xiàn)狀

3.1.1 成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理走在全國前列

成都市在全國范圍內(nèi)已經(jīng)率先設(shè)立市委城鄉(xiāng)發(fā)展治理委員會(huì)，堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展治理，2017年已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》（成委發(fā)〔2017〕27號(hào)），2018年出臺(tái)《中共成都市委宣傳部等9部門關(guān)于印發(fā)＜成都市支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的實(shí)施意見＞的通知》（成文明辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）等系列文件，大力支持發(fā)展志愿服務(wù)組織，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，傳承和弘揚(yáng)天府文化，塑造城市精神。2019年《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035年）》已經(jīng)出臺(tái)，成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作總體而言，已走在全國前列。

3.1.2 社會(huì)組織體系建設(shè)逐步完善，社區(qū)沉淀資源儲(chǔ)備充足

目前成都市實(shí)際管理人口約2100萬，有社區(qū)4351個(gè)，備案管理的社區(qū)社會(huì)組織達(dá)9600個(gè)，初步形成了門類齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、管理規(guī)范的社會(huì)組織體系。且成都市社區(qū)內(nèi)沉淀人才資源數(shù)量巨大，按社區(qū)工作者中大專以上學(xué)歷人才占比11%保守估算，社區(qū)里沉淀各方面專業(yè)人才，包括醫(yī)生、教師、法律工作者、科技工作者、手工藝人、藝術(shù)類工作者等各行各業(yè)的人才不會(huì)低于231萬人。

3.1.3 社區(qū)多元共治機(jī)制逐步形成。

成都推行由構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、群眾為主體、多方參與的基層治理機(jī)制和市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)4級(jí)運(yùn)行體系，發(fā)揮社區(qū)黨組織為核心的居民議事會(huì)協(xié)商功能，在社區(qū)推行黨員線、自治線、社團(tuán)線、志愿線、服務(wù)線“五線工作法”，把基層黨組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和市民群眾組織發(fā)動(dòng)起來，參與到共建共治共享美麗家園的實(shí)踐中。成都市成華區(qū)的和美社區(qū)在實(shí)踐中探索出了“基本服務(wù)政府兜底、公共服務(wù)多元輸送、專業(yè)服務(wù)市場(chǎng)為主”的社區(qū)發(fā)展治理新格局。目前，金牛區(qū)新橋社區(qū)、武侯黌門街社區(qū)等建設(shè)特色街區(qū)，形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體和商業(yè)化邏輯”運(yùn)行模式；高新區(qū)府城社區(qū)積極探索社會(huì)企業(yè)參與社區(qū)發(fā)展治理。

3.2 成都市社區(qū)治理存在的問題

成都在全國范圍內(nèi)較為重視社區(qū)的運(yùn)行管理，且已經(jīng)在部分區(qū)域內(nèi)開始實(shí)行社區(qū)運(yùn)行機(jī)制的改革，但是從整體范圍來看，仍存在以下問題。

3.2.1沉淀資源存在的巨大浪費(fèi)

目前成都市約4351個(gè)社區(qū)內(nèi)沉淀的、不低于231萬人的，包括醫(yī)生、教師、法律工作者、藝術(shù)類工作者等各行各業(yè)及各類專業(yè)的人才資源數(shù)量的確龐大，但其中絕大部分的、有業(yè)余時(shí)間以及足夠精力的資源卻未被充分利用。比如，社區(qū)內(nèi)常常充斥著居民沒有足夠的公共休閑娛樂空間的抱怨，但其實(shí)內(nèi)部空間設(shè)施閑置或未充分開發(fā)利用；社區(qū)內(nèi)部矛盾頻發(fā)且持續(xù)不能得到有效調(diào)節(jié)，但內(nèi)部真正具有多年管理經(jīng)驗(yàn)的退休人才無法發(fā)揮其所長；社區(qū)居民一邊抱怨活動(dòng)少、鄰里之間缺乏人情味，另一邊大量具有一技之長的、有空閑時(shí)間精力的人才卻空有一身本領(lǐng)無用武之地等。以上諸如此類的情況都在清晰的反映著社區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)供需不平衡、沉淀資源的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象，迫切需要從內(nèi)部建立一套體系，從自身出發(fā)來更好解決社區(qū)治理的問題，穩(wěn)定城市發(fā)展的基礎(chǔ)。

3.2.2 政府負(fù)擔(dān)重

成都市人口基數(shù)和社區(qū)數(shù)量巨大且仍在增長，過度依賴政府，無論是從日常社區(qū)運(yùn)行管理或是社區(qū)運(yùn)行機(jī)制改革政策的制定，大多都由政府來主導(dǎo)，致使政府管理負(fù)擔(dān)重。隨著社區(qū)數(shù)量的不斷擴(kuò)大，政府需繼續(xù)劃分財(cái)政資金用于社區(qū)運(yùn)行管理，財(cái)政壓力會(huì)不斷加大，長期以來將難以維系。

3.2.3 居民生活壓力大

過度依賴市場(chǎng)，社區(qū)居民自身出資請(qǐng)第三方物業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)日常運(yùn)行管理，每月會(huì)花費(fèi)大量的資金，大大提高生活成本，但矛盾糾紛屢見不鮮，常常難以解決。居民生存壓力大大增加，生活氛圍不佳[6]。

3.2.4 居民常常被動(dòng)地等待政府解決問題或者單純想花錢請(qǐng)物業(yè)解決問題，社區(qū)運(yùn)行效率低下，內(nèi)部極度缺乏活力

社區(qū)基數(shù)極大，各自情況性質(zhì)本身就參差不齊，內(nèi)部居民同樣也存在不同的問題，有著不同的訴求。面對(duì)幾千萬人口24小時(shí)內(nèi)成千上萬的糾紛問題、利益問題、家庭矛盾問題等等，單純依靠外界難以實(shí)施差異化管理，完美合理地解決每一個(gè)問題。當(dāng)小矛盾不斷聚集引發(fā)社會(huì)輿論，極易影響社會(huì)公眾的情緒，引發(fā)大的社會(huì)矛盾問題，城市治理的良好運(yùn)行難以維系[7]。

4 成都市社區(qū)治理現(xiàn)存問題的主要原因

4.1 社區(qū)沉淀資源有待激活

缺乏一套完整的體系來盤活社區(qū)沉淀資源，社區(qū)群眾多元化的服務(wù)需求與供給存在嚴(yán)重不平衡，且社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施共享利用機(jī)制尚未建立。一部分是社區(qū)居民中有相當(dāng)體量的已經(jīng)退休但仍能就地發(fā)揮作用的各方面專業(yè)人才，一部分是尚在工作的、但在非工作時(shí)間也能就地貢獻(xiàn)自己的專業(yè)技能的人才，這些高品質(zhì)、就地化、靈活性的沉淀在社區(qū)里的人才資源參與社區(qū)運(yùn)行、服務(wù)、管理的領(lǐng)域有待挖掘。另外，存在部分社區(qū)服務(wù)設(shè)施配套不完善的情況，同時(shí)又存在部分社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施閑置、使用效率低的現(xiàn)象，一些社區(qū)的活動(dòng)中心、圖書室、公共區(qū)域、地下空間等未得到有效利用。

4.2 社區(qū)居民參與意識(shí)有待激發(fā)

一些社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性不高，認(rèn)為交了物管費(fèi)就百事不管；還有一些社區(qū)居民（如集中安置區(qū)、老舊小區(qū)）因歷史原因不能自覺履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，“等、靠、要”的思想較為嚴(yán)重，被動(dòng)等待政府來提供服務(wù)，從中獲得的幸福感和參與感較低；一些居民雖有一技之長，但由于缺少機(jī)制和平臺(tái)，沒有機(jī)會(huì)參與社區(qū)管理和服務(wù)。居民公民意識(shí)未建立，共同體意識(shí)不強(qiáng)，主體意識(shí)未激發(fā)，社區(qū)事務(wù)協(xié)商管理機(jī)制和居民自治長效機(jī)制有待進(jìn)一步建立完善。

4.3 社區(qū)發(fā)展治理機(jī)制有待完善

共建共治共享的機(jī)制尚未建立。目前，居民對(duì)政府仍存在過度依賴的現(xiàn)象，造成了社區(qū)治理的龐大、低效增加了社會(huì)成本。對(duì)于純住宅社區(qū)，面對(duì)矛盾糾紛時(shí)政府經(jīng)常被迫卷入，社區(qū)治理法治化尚未實(shí)現(xiàn)；對(duì)于部分引入商業(yè)化服務(wù)的老舊社區(qū)，社區(qū)居民和政府的職能邊界尚未確立；對(duì)于政府兜底的安置小區(qū)，社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容未清晰界定。社區(qū)繁雜的事務(wù)負(fù)擔(dān)使得其靠外力推動(dòng)維持的運(yùn)行模式成本居高不下、矛盾糾紛頻發(fā)，長遠(yuǎn)來講難以為繼。

4.4 社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化程度有待提高

社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)品定價(jià)、財(cái)務(wù)支付、供給驗(yàn)收、糾紛處理等缺乏有效的市場(chǎng)化機(jī)制，社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水準(zhǔn)與成都市國際化大都市建設(shè)的需求還不相適應(yīng)。純商業(yè)化社區(qū)市場(chǎng)化程度不徹底，法律法規(guī)不健全，邊界模糊，尚未剪斷開發(fā)商與物管的臍帶聯(lián)系。老舊、安置小區(qū)的社區(qū)服務(wù)大多由政府買單，社區(qū)服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化、規(guī)范化、公開化。社區(qū)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)與社區(qū)兩者之間的規(guī)范化博弈關(guān)系沒有建立。服務(wù)規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、糾紛仲裁等專業(yè)化服務(wù)仍然有較大提升空間。

4.5 社區(qū)服務(wù)專業(yè)化智能化水平有待提升

成都市社區(qū)目前亟需的健康服務(wù)、安全服務(wù)、心理服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)等很少有專業(yè)性組織來提供，無法滿足社區(qū)群眾的多樣性需求。社區(qū)服務(wù)智能化、信息化支撐能力不足，物聯(lián)網(wǎng)和5G等新技術(shù)手段使用不夠，一些數(shù)字化平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，多頭管理，從而造成了許多資源浪費(fèi)[8]。

5 成都市建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的對(duì)策建議

5.1 凝聚發(fā)展合力，盤查激活各類沉淀資源

依托社區(qū)（小區(qū)）基層黨組織、業(yè)委會(huì)（院落自治組織）、物業(yè)企業(yè)及政府相關(guān)部門、專業(yè)社會(huì)組織等平臺(tái)資源，對(duì)全市社區(qū)資源進(jìn)行摸底排查，厘清社區(qū)沉淀人才資源以及建筑空間、資金等閑置資產(chǎn)權(quán)屬具體狀況，然后逐步建立社區(qū)人、財(cái)、物等各個(gè)類別沉淀資源的臺(tái)賬。充分利用各類政府資金、社會(huì)投資、公益資金等，打造以社區(qū)為單元，針對(duì)商住社區(qū)、老舊住區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等不同類型社區(qū)的空間重構(gòu)、功能復(fù)合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。試點(diǎn)資產(chǎn)使用、收益分配辦法，暢通參與渠道，激發(fā)社區(qū)各類別沉淀人才通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間參與社區(qū)自助服務(wù)的熱情；通過改造公共設(shè)施設(shè)備、盤活社區(qū)閑置空間等途徑，有效改善社區(qū)整體舒適性和宜居性，形成可持續(xù)、可復(fù)制推廣的“自助化+市場(chǎng)化”服務(wù)社區(qū)治理模式。

5.2 注重社會(huì)多元協(xié)同，激發(fā)主體意識(shí)

針對(duì)商住社區(qū)、老舊住區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等不同類型社區(qū)，厘清業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)、政府職能部門的關(guān)系及職責(zé)邊界，多元協(xié)同，促使社區(qū)住民充分發(fā)揮主體作用，形成自我服務(wù)、自我管理機(jī)制。商住社區(qū)應(yīng)遵循契約精神，開展物業(yè)服務(wù)、社區(qū)治理工作，鼓勵(lì)社區(qū)住民通過各類創(chuàng)新平臺(tái)進(jìn)行自助服務(wù)，發(fā)揮主體作用；老舊住區(qū)應(yīng)明確政府職能部門與自治組織、居民在社區(qū)治理中的職責(zé)邊界、政府部門參與社區(qū)治理范圍及退出時(shí)限，逐步引導(dǎo)社區(qū)住民參與“自助化+市場(chǎng)化”服務(wù)的社區(qū)治理；農(nóng)村社區(qū)應(yīng)強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共資源由使用者自主治理的原則，堅(jiān)持物業(yè)管護(hù)及社區(qū)治理自主自控，牢記自己出錢自己辦事、自己享受，成本最低，效率最高等理念，促進(jìn)農(nóng)村居民參與社區(qū)治理，同時(shí)，政府應(yīng)酌情適當(dāng)補(bǔ)貼物業(yè)管護(hù)及社區(qū)自治相關(guān)經(jīng)費(fèi)。

5.3 厘清責(zé)任邊界，完善共建共治共享機(jī)制

明確社區(qū)發(fā)展治理各個(gè)主體之間的責(zé)權(quán)邊界和事權(quán)劃分，構(gòu)建權(quán)利分配合理、職責(zé)清晰明確、高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。逐步探索政府退出機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)發(fā)展治理“小政府、大社會(huì)”的格局。激活社區(qū)沉淀資源，探索自助式社區(qū)發(fā)展治理的商業(yè)模式，強(qiáng)化多元參與的共治格局。首先可由政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)成立類似社區(qū)治理委員會(huì)、健康咨詢中心、心理咨詢中心、藝術(shù)中心、矛盾調(diào)解中心、財(cái)務(wù)中心等社會(huì)組織，并逐步制定并完善此類組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理規(guī)章、選拔機(jī)制等一系列運(yùn)行機(jī)制，讓社區(qū)沉淀資源能夠有效參與到社區(qū)治理與自我服務(wù)之中。根據(jù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)招募社區(qū)內(nèi)具有多年管理經(jīng)驗(yàn)的退休人才成立業(yè)主委員會(huì)，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理各個(gè)中心，負(fù)責(zé)日常管理與意見反饋。根據(jù)沉淀資源臺(tái)賬，為每個(gè)功能性的中心招納一定數(shù)量具有一技之長的人才，組織每個(gè)月的心理咨詢、健康咨詢、藝術(shù)培訓(xùn)、法律服務(wù)等活動(dòng)。另外，必須建立起一套完善的收益機(jī)制，視社區(qū)人才工作量而定，財(cái)務(wù)中心應(yīng)每月將從社區(qū)資金中支付給勞動(dòng)者合理的工資。

5.4 完善市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)沉淀資源利用

一是完善社區(qū)治理市場(chǎng)化服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，明確各類政府資金、社會(huì)投資、公益資金的使用范圍、對(duì)象、流程等內(nèi)容，為“自助化+市場(chǎng)化”服務(wù)體系建設(shè)保駕護(hù)航。二是出臺(tái)清晰、規(guī)范的老舊住區(qū)及農(nóng)村社區(qū)自助化、市場(chǎng)化服務(wù)技術(shù)規(guī)范和管理程序，遵循市場(chǎng)規(guī)律、商業(yè)化邏輯構(gòu)建商業(yè)交易標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，建立產(chǎn)品定價(jià)、供給驗(yàn)收及糾紛爭(zhēng)端解決等市場(chǎng)化機(jī)制，為推動(dòng)社區(qū)“自助化+市場(chǎng)化”服務(wù)體系運(yùn)行提供保障。

6 結(jié)語

成都市乃至全國的社區(qū)治理問題仍需高度重視，共建共治共享格局仍需公眾廣泛參與。激發(fā)主體意識(shí)，激活社區(qū)沉淀資源，構(gòu)建“自主化+市場(chǎng)化”社區(qū)自我服務(wù)體系，將有效促進(jìn)傳統(tǒng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)一套高效率、低成本的社區(qū)運(yùn)行機(jī)制逐步形成，社區(qū)內(nèi)部更加有活力，同時(shí)為城市運(yùn)行提供更加穩(wěn)定的基石。