程桂好

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。同時(shí)亦指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。因此，在新時(shí)代背景下，西藏的法治建設(shè)與國(guó)家法治建設(shè)緊密相連，法治西藏的建設(shè)進(jìn)程關(guān)系到國(guó)家的法治建設(shè)步伐。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會(huì)在北京召開(kāi)，提出了“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的治藏原則。

一、西藏自治區(qū)政府依法行政中存在的問(wèn)題

（一）基層地方政府依法行政觀念有待加強(qiáng)

第一，基層地方政府工作人員文化水平不高，本科及以上學(xué)歷并主修法學(xué)專業(yè)畢業(yè)的人員更是稀少。依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層。盡管西藏每年舉辦地方執(zhí)法人員培訓(xùn)活動(dòng)，但是培訓(xùn)往往是時(shí)間短、任務(wù)重，部分培訓(xùn)內(nèi)容與實(shí)際相脫節(jié)，對(duì)于從來(lái)未接受系統(tǒng)性學(xué)習(xí)法學(xué)專業(yè)的政府工作人員來(lái)說(shuō)，培訓(xùn)效果一般不太理想。這些執(zhí)法人員回到工作崗位之后，還是沿用之前的老規(guī)矩辦事情。第二，部分基層工作人員依法行政意識(shí)不高。他們習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作模式，基層走訪過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)部分基層工作人員時(shí)間觀念不強(qiáng)，上班期間無(wú)正當(dāng)理由不在崗位。執(zhí)法過(guò)程中對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)不知道、不了解的情況普遍存在，存在不作為、慢作為的問(wèn)題。第三，基層群眾法律意識(shí)觀念不足。西藏民眾受宗教影響深遠(yuǎn)，基層群眾有著樸素的宗教觀念。他們?cè)谟龅絾?wèn)題時(shí)，盡量靠自己私下解決而不是通過(guò)法律途徑尋求幫助。尤其是西藏偏遠(yuǎn)地區(qū)的民眾的文化程度不高，有些還是文盲，根本不具備法律常識(shí)。

（二）依法行政程序不規(guī)范

第一，行政程序地方立法不足。地方政府及各部門缺乏統(tǒng)一的行政程序法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)行政許可、行政征收、信息公開(kāi)等程序規(guī)定不統(tǒng)一，群眾合法權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)，也使行政主管人員行政決策的隨意性比較大。第二，內(nèi)部行政規(guī)定外部化。部分行政機(jī)關(guān)以政府的規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）或者“會(huì)議紀(jì)要”作為行政行為的執(zhí)行依據(jù)，行政相對(duì)人對(duì)“紅頭文件”或者“會(huì)議紀(jì)要”沒(méi)有知情權(quán)，損害了他們的合法權(quán)益。比如，某地政府把某區(qū)的一塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以“會(huì)議紀(jì)要”形式?jīng)Q定給張某，但是并沒(méi)有履行相關(guān)行政程序手續(xù)。結(jié)果，兩年之后政府以其他形式把土地收回，使張某的合法權(quán)益受到損害。第三，部分行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法瑕疵，注重行政效率而忽略行政程序的公平、公正性。首先，行政文書或證書制作不嚴(yán)謹(jǐn)，行政文書中出現(xiàn)錯(cuò)別字或者錯(cuò)誤勾選的情況，雖然行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)重做，但是卻影響了行政相對(duì)人的誤解及行政機(jī)關(guān)的公信力。其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部中的部門與部門之間溝通不暢，信息共享不對(duì)稱。最后，行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單不明確。針對(duì)某些事情，行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)“多頭管理”或者“無(wú)人管理”的尷尬局面。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

第一，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。行政執(zhí)法行為事前監(jiān)督一直是政府執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，習(xí)慣于事后監(jiān)督或者事后整改糾錯(cuò)，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。比如，某地財(cái)政局對(duì)一批政府辦公物資進(jìn)行政府采購(gòu)，通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)之后，確定了相應(yīng)的供應(yīng)商，并對(duì)外進(jìn)行公告，結(jié)果財(cái)政局接到其他未中標(biāo)供應(yīng)商的投訴。財(cái)政局在處理其他供應(yīng)商投訴的時(shí)候，才尋求法律顧問(wèn)專家的支持。行政機(jī)關(guān)事前沒(méi)有讓法律顧問(wèn)介入政府采購(gòu)活動(dòng)，并提供必要的法律支持，結(jié)果讓行政機(jī)關(guān)自身很被動(dòng)，這樣不僅浪費(fèi)行政資源，也影響了行政機(jī)關(guān)的公信力。第二，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作有待加強(qiáng)。西藏自治區(qū)近五年的行政復(fù)議案件維持在100件以下，與全國(guó)其他省份對(duì)比，西藏是唯一一個(gè)受理行政復(fù)議案件數(shù)未過(guò)百的省份。被訴的行政機(jī)關(guān)不積極應(yīng)訴，保持著老觀念，覺(jué)得行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴減弱了他們的威信。第三，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督力度不足。上級(jí)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)的行政許可文件，并在其官網(wǎng)公布。

二、西藏自治區(qū)政府推進(jìn)依法行政的對(duì)策

（一）加強(qiáng)基層地方政府依法行政觀念

第一，提高基層工作人員準(zhǔn)入門檻及提升現(xiàn)有工作人員的文化水平與法律知識(shí)水平。首先，人事部門在招收公務(wù)人員時(shí)，提高工作人員的學(xué)歷準(zhǔn)入門檻，部分法律部門規(guī)定招收法學(xué)專業(yè)的人員，為之后行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議、行政許可、行政處罰儲(chǔ)備人才。其次，完善崗前培訓(xùn)制度并將法律知識(shí)普及作為必選條件，避免崗前培訓(xùn)流于形式。最后，鼓勵(lì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行學(xué)歷提升，并保障其進(jìn)修時(shí)間、進(jìn)修經(jīng)費(fèi)等。由于基層工作人員人手緊缺，單位領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法準(zhǔn)假其參加學(xué)習(xí)，進(jìn)行繼續(xù)教育的公務(wù)人員只報(bào)名并參加考試，并沒(méi)有參加課程學(xué)習(xí)，徒有學(xué)歷證明卻沒(méi)有相應(yīng)的知識(shí)水平。第二，健全基層工作人員行政問(wèn)責(zé)制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。地方人大及地方政府出臺(tái)相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制度，并明確規(guī)定問(wèn)責(zé)的對(duì)象、問(wèn)責(zé)的方式、問(wèn)責(zé)的程序等，并將其納入基層工作人員年度考核，以達(dá)到行政工作人員在執(zhí)法中擁有警覺(jué)性、責(zé)任心的目的。第三，加強(qiáng)基層群眾法律意識(shí)觀念。首先，繼續(xù)加強(qiáng)“下鄉(xiāng)普法”活動(dòng)及完善具有西藏特色的村居法律顧問(wèn)制度，讓其成為實(shí)實(shí)在在為基層群眾提供法律服務(wù)的制度。其次，強(qiáng)化群眾法治教育。以采取多種形式為群眾普法，比如通過(guò)抖音、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)軟件，或者通過(guò)表演的形式進(jìn)行普法。

（二）健全依法行政程序規(guī)則

第一，加強(qiáng)地方立法工作。西藏是少數(shù)民族聚居區(qū)，立法機(jī)關(guān)需結(jié)合本區(qū)區(qū)情及民情，把科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，出臺(tái)適合本區(qū)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。2019年12月28日西藏自治區(qū)政府出臺(tái)了《西藏自治區(qū)重大行政決策程序暫行規(guī)定》，規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等程序，對(duì)本區(qū)內(nèi)重大決策程序的規(guī)范性、科學(xué)性、合法性起到了積極作用。但未出臺(tái)統(tǒng)一的依法行政程序規(guī)定，需進(jìn)一步加快地方立法步伐。第二，完善政府信息公開(kāi)程序。針對(duì)政府依職權(quán)公開(kāi)的事項(xiàng)，必須盡快、及時(shí)地向社會(huì)公眾公開(kāi)，不能僅限于政府官網(wǎng)，還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)模式，緩解社會(huì)群眾與行政機(jī)關(guān)信息不對(duì)等的問(wèn)題。第三，規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序。西藏自治區(qū)政府相繼出臺(tái)了《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法公示實(shí)施辦法》《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄實(shí)施辦法》等文件，并要求全區(qū)各地市制定相對(duì)應(yīng)的配套方案，以達(dá)到規(guī)范行政執(zhí)法的行為。在此基礎(chǔ)上，西藏自治區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化行政執(zhí)法程序，明確各行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)清單，并制定出臺(tái)相應(yīng)的行政執(zhí)法考核機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制，規(guī)避上下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及各地區(qū)同一部門行政機(jī)關(guān)之間行政執(zhí)法程序的非合理性。

（三）完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

第一，建立并完善行政執(zhí)法事前監(jiān)督和事中監(jiān)督制度。首先，利用權(quán)力制約權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)采用的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)力過(guò)大、責(zé)任偏小、缺乏監(jiān)督是其弊端，因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其事前監(jiān)督職能以及發(fā)揮部門內(nèi)部之間的監(jiān)督職能。其次，利用人大代表進(jìn)行監(jiān)督，尤其是黨員干部的人大代表進(jìn)行監(jiān)督。地方人民代表分散在行政機(jī)關(guān)各單位及社會(huì)中是其一大優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮他們事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用。最后，明確行政執(zhí)法人員的法律責(zé)任。第二，加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作。行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作是行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)途徑，也是行政監(jiān)督的內(nèi)容之一，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)行政執(zhí)法行為方式、解決行政爭(zhēng)議和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。首先，拓寬行政復(fù)議渠道，并加強(qiáng)行政復(fù)議工作人員的培訓(xùn)工作，使其更專業(yè)、更規(guī)范。其次，改進(jìn)行政復(fù)議的審理方式，堅(jiān)持便民高效原則，并咨詢本單位法律顧問(wèn)的專家的意見(jiàn)，合理合法地審理行政復(fù)議案件。最后，行政機(jī)關(guān)依法作出行政復(fù)議決定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，應(yīng)及時(shí)依法撤銷或者變更。第三，加大社會(huì)群眾監(jiān)督及媒體的監(jiān)督。拓寬社會(huì)群眾監(jiān)督的通道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，安排專人負(fù)責(zé)社會(huì)群眾的舉報(bào)投訴等。