周露露

上海市閔行區(qū)人民法院，上海 201100

《中華人民共和國行政訴訟法》實(shí)施30年來，行政訴訟案件不斷增加。2015年正式施行的新版行政訴訟法將“解決行政爭(zhēng)議”列為行政訴訟法的立法目的之一，凸顯了行政訴訟制度在化解官民矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧中的重要地位。①在當(dāng)前的行政訴訟司法實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)依法行政的水平日益提高，但是仍存在一些問題需進(jìn)一步改進(jìn)。分析行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中敗訴的原因，可以倒推出行政機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法中存在的問題，以助力行政機(jī)關(guān)更好的行使法定職權(quán)，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，推動(dòng)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。

一、涉訴行政機(jī)關(guān)的特征

行政行為涉及我國經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的方方面面，與百姓生活息息相關(guān)。由于行政職能的劃分，司法實(shí)踐中主要的涉訴行政機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、城建管理部門（規(guī)土部門及城管執(zhí)法部門）以及工商管理部門等。在進(jìn)入司法審查程序后，人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查的過程，有利于行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)公民、組織受到公權(quán)力侵害的合法權(quán)利予以救濟(jì)。

二、行政機(jī)關(guān)敗訴原因分析

（一）履職不規(guī)范或不充分

1.沒有職權(quán)或超越法定職權(quán)作出行政行為

行政職權(quán)具有法定性和專屬性，“法無授權(quán)不可為”。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)必須具有法律法規(guī)授權(quán)或者有權(quán)機(jī)關(guān)委托，如果沒有職權(quán)或者超越法定職權(quán)實(shí)施行政行為，則為主體資格錯(cuò)誤，將直接導(dǎo)致敗訴的后果。

2.未按期履行法定職責(zé)

依法行政要求行政機(jī)關(guān)必須依法履行法定職責(zé)，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。但是一些行政機(jī)關(guān)因?yàn)槭招?、轉(zhuǎn)交等流程未依法銜接或者工作疏忽等，導(dǎo)致超期履行或不履行法定職責(zé)，繼而引發(fā)行政訴訟。

對(duì)于被人民法院生效判決確認(rèn)違法的強(qiáng)制行為，給行政相對(duì)人造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。但實(shí)踐中大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)不愿履行賠償義務(wù)，當(dāng)事人往往再次訴至法院。

（二）證據(jù)不足或適用法律錯(cuò)誤

1.證據(jù)不足、認(rèn)定事實(shí)不清

行政機(jī)關(guān)作出行政行為，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，即在認(rèn)定事實(shí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分履行調(diào)查職責(zé)，掌握充分的證據(jù)，否則會(huì)對(duì)公民、組織等造成權(quán)利損害。如在一些行政登記案件中，申請(qǐng)人向登記機(jī)構(gòu)遞交的申請(qǐng)材料中的公證書等文書系偽造，登記機(jī)構(gòu)據(jù)以辦理行政登記的申請(qǐng)材料不具有真實(shí)性、合法性，致使登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤地為申請(qǐng)人頒發(fā)了相關(guān)權(quán)證，利害關(guān)系人訴至法院后，法院認(rèn)定此種情況下的登記行為屬證據(jù)不足，認(rèn)定事實(shí)不清，相關(guān)登記行為依法應(yīng)當(dāng)被撤銷。

2.適用法律錯(cuò)誤

行政機(jī)關(guān)法律適用方面的錯(cuò)誤主要包括兩種情形：一是法律規(guī)范援引有誤，二是未按法律規(guī)定作出行政行為。如在一些行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定無誤，亦援引了正確的法律條文，但卻并未按照該條款規(guī)定的幅度作出后續(xù)處罰，即作出的行政行為與其適用的法律依據(jù)明顯不一致。

（三）執(zhí)法程序存在瑕疵

行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為時(shí)，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知、聽取陳述申辯、提供救濟(jì)途徑等，同時(shí)在送達(dá)方面也應(yīng)該嚴(yán)格按照法定程序。然而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序存在瑕疵的情況仍有存在。

1.行政程序違法

如在一些拆除違法建筑類的案件中，行政機(jī)關(guān)在接到違法建筑線索后未盡調(diào)查核實(shí)義務(wù)，在沒有作出責(zé)令限期拆除違法建筑決定、催告、聽取陳述和申辯的情況下，或者在責(zé)令限期拆除違法建筑決定規(guī)定的復(fù)議和起訴期限內(nèi)，徑直強(qiáng)制拆除涉案房屋或建筑物，程序違法。

2.送達(dá)程序不規(guī)范

《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人?！贬槍?duì)常見的可能需要留置送達(dá)的情況，《中華人民共和國民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場(chǎng)，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)?！币簿褪钦f，留置送達(dá)適用的是受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的情形。然而一些行政機(jī)關(guān)在送達(dá)執(zhí)法決定時(shí)，發(fā)現(xiàn)受送達(dá)人家中無人，會(huì)采用直接將決定書貼在大門上然后拍照取證的方式進(jìn)行所謂的留置送達(dá)，該送達(dá)方式違反相關(guān)法律規(guī)定。此外，個(gè)別行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行公告送達(dá)前未窮盡送達(dá)手段，當(dāng)事人對(duì)送達(dá)程序提出質(zhì)疑，容易引起矛盾激化。

（四）其他方面

執(zhí)法人員還存在著一些工作責(zé)任心不強(qiáng)、履職不到位的情況。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是執(zhí)法人員執(zhí)法不規(guī)范?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。審判實(shí)踐中，當(dāng)事人往往會(huì)反映執(zhí)法人員未出示證件，執(zhí)法過程簡(jiǎn)單粗暴或者現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、審核表中并非承辦人本人簽字等。二是筆錄不規(guī)范，主要是字跡潦草，重點(diǎn)內(nèi)容不突出、前后矛盾等，還有個(gè)別筆錄明顯不符合常理，引發(fā)當(dāng)事人合理懷疑。三是錯(cuò)寫、漏寫文書內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)在制作告知書或者決定書時(shí)錯(cuò)寫、漏寫當(dāng)事人姓名、地址、法條等，遺漏陳述申辯權(quán)、救濟(jì)途徑等。

三、依法行政工作建議

（一）兼顧事實(shí)與程序，注重行政執(zhí)法規(guī)范化

行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，既應(yīng)當(dāng)維護(hù)實(shí)體正義，也應(yīng)當(dāng)注重程序正義，忠于事實(shí)，并嚴(yán)格遵循法定程序，避免因程序違法而影響行政行為的合法性。

在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)善盡調(diào)查義務(wù)，確保行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分。另外，要充分保障行政相對(duì)人的陳述、申辯、征詢等程序性權(quán)利，及時(shí)告知權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序送達(dá)行政文書。

嚴(yán)謹(jǐn)、合規(guī)的執(zhí)法行為在保障實(shí)體公正的同時(shí)，也有利于樹立良好的執(zhí)法形象，提升行政執(zhí)法的公信度，更易獲得相對(duì)人的配合與支持。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)

一是要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，新類型、新情況層出不窮，執(zhí)法人員要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和研討，特別是要加強(qiáng)對(duì)行政訴訟法及其司法解釋以及相關(guān)法律法規(guī)的理解適用，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)；二是提高執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作責(zé)任心，盡責(zé)履職，并加強(qiáng)對(duì)法律文書的審查和校對(duì)，避免發(fā)生低級(jí)錯(cuò)誤。

（三）強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)爭(zhēng)議解決

樹立正確的糾紛化解觀念，行政機(jī)關(guān)在訴訟中除對(duì)于有敗訴風(fēng)險(xiǎn)的案件要積極協(xié)調(diào)化解之外，即使在行政行為合法合理的案件中，也要及時(shí)了解原告的真實(shí)訴求，對(duì)于有化解可能性的案件亦應(yīng)積極與原告溝通，爭(zhēng)取從源頭上解決問題。充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于糾紛化解的作用，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，能直觀了解本機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平，通過對(duì)敗訴案件的原因分析，發(fā)揮個(gè)案的輻射作用，更好地促進(jìn)依法行政。

注釋：

①章志遠(yuǎn).行政復(fù)議與行政訴訟銜接關(guān)系新論——基于解決行政爭(zhēng)議視角的觀察［J］.法律適用，2017（23）.