楊芷晴 孔東民

摘 ? 要：現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大改變，突出表現(xiàn)為農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)改變、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻繁、資源環(huán)境約束趨緊以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨復(fù)雜等。在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展的新型目標(biāo)導(dǎo)向下，有必要對(duì)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行全面分析，以構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，應(yīng)適應(yīng)我國(guó)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定有效的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)平衡機(jī)制;搭建農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼激勵(lì)政策體系;充分利用“綠箱”政策，加強(qiáng)農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;糧食生產(chǎn);農(nóng)民收入;農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

中圖分類號(hào)：F320 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）10-0114-14

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是世界各國(guó)在由欠發(fā)達(dá)的二元經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，為避免陷入“李嘉圖陷阱”所普遍采用的一種工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策手段[1]。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展從解決食品供給、農(nóng)民收入問(wèn)題為主過(guò)渡到解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問(wèn)題的階段[2]，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所面臨的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了較大變化，突出表現(xiàn)為農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)改變、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻繁、資源環(huán)境約束趨緊以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨復(fù)雜等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如何應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮政策效果，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃就此提出了指導(dǎo)性意見，要求在綠色生態(tài)導(dǎo)向下完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2019年中央“一號(hào)文件”明確提出，要在高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)向下構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。2020年中央“一號(hào)文件”提出，要“進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”。在此背景下，深入分析我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)任務(wù)以及政策效應(yīng)，有助于為下一階段我國(guó)新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的完善提供有效路徑，并為我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)提供參考。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的變遷

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移支付，政府通過(guò)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易環(huán)節(jié)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與其他社會(huì)成員、農(nóng)產(chǎn)品供給者與消費(fèi)者之間的利益分配，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠合理配置農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門資源，以達(dá)到增進(jìn)社會(huì)福利、提高人民生活水平的目的。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最早起源于20世紀(jì)50年代的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要以流通環(huán)節(jié)為主，涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、貿(mào)易等多個(gè)環(huán)節(jié)。從補(bǔ)貼的類型來(lái)看，自2004年我國(guó)逐漸廢除農(nóng)業(yè)稅后，十余年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系日臻完善，至今已形成以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和“三項(xiàng)價(jià)格支持”為主體，涵蓋畜禽良種及規(guī)模化養(yǎng)殖的補(bǔ)貼、化肥淡季商業(yè)儲(chǔ)備利息補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。這里重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)和重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度進(jìn)行分析。

（一）WTO框架下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類

WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品流通的綜合補(bǔ)貼，包括出口補(bǔ)貼（Export Subsidies）與國(guó)內(nèi)支持（Domestic Support）兩大類①。根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)生產(chǎn)的扭曲程度，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將其分為“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策。其中，“綠箱”政策是指對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易市場(chǎng)沒(méi)有影響或者影響非常微弱的政策，如政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村水利、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面的投資?！包S箱”政策是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接有關(guān)、容易對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的農(nóng)業(yè)保護(hù)性補(bǔ)貼政策，如對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品（如小麥、水稻、玉米、大豆）的價(jià)格支持，以及針對(duì)種子、肥料、牲畜、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品的補(bǔ)貼，與種植面積掛鉤的糧食種植補(bǔ)貼以及某些具有補(bǔ)貼性質(zhì)的貸款計(jì)劃等。由于這種政策通常會(huì)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成直接明顯的扭曲性影響，因而在國(guó)際貿(mào)易中受到限制。中國(guó)在加入世界貿(mào)易組織談判中作出的關(guān)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的承諾包括：一是“黃箱”政策支持不超過(guò)基期1986—1988年平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%（即“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”，低于發(fā)展中國(guó)家的10%）;二是中國(guó)不享受發(fā)展中國(guó)家的三項(xiàng)特殊和優(yōu)惠待遇，即放棄使用“發(fā)展箱”政策?！八{(lán)箱”政策是指一些與生產(chǎn)限制計(jì)劃有關(guān)的直接支付政策，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲作用比較有限。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，“藍(lán)箱”政策支持不需要計(jì)算在國(guó)內(nèi)支持總量，也無(wú)需承擔(dān)削減義務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，在WTO的分類框架下，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施如表1所示。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的演變及其實(shí)施

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)采取了一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入的補(bǔ)貼政策，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。到2006年時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系已相對(duì)成熟，形成了以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度。當(dāng)前，在我國(guó)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)階段性過(guò)剩和資源環(huán)境壓力日益趨緊的背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)從過(guò)去的“保供給”與“保增收”為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量綠色發(fā)展的新導(dǎo)向，相應(yīng)的政策工具從過(guò)去的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（即“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）。

1.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的演變：從“四項(xiàng)補(bǔ)貼”到農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼

我國(guó)于2001年起將過(guò)去的糧食保護(hù)價(jià)制度改為糧食直接補(bǔ)貼，并于2002年起在吉林、安徽等地進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，同年啟動(dòng)大豆良種補(bǔ)貼政策試點(diǎn)工作，之后逐步擴(kuò)大到小麥、水稻等農(nóng)作物。2004年中央“一號(hào)文件”提出要深化糧食流通體制改革，建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度，并正式推行糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策。2006年，為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，我國(guó)開始實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。由此，我國(guó)農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策體系逐漸形成，分別是2002年開始實(shí)行的農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼、2004年開始實(shí)行的糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、2006年開始實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度下，2013年以來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量長(zhǎng)期穩(wěn)定在6000萬(wàn)公斤以上，農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了“保供給”與“保增收”的政策目標(biāo)。

在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展的政策目標(biāo)導(dǎo)向下，2015年起我國(guó)啟動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)改革，將過(guò)去“四項(xiàng)補(bǔ)貼”中的良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌用于耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng);同年農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳印發(fā)《2015—2017年農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》，規(guī)定直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織繼續(xù)實(shí)施農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。2016年，根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，我國(guó)正式全面推開“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的核心內(nèi)容，我國(guó)將以支持糧食生產(chǎn)為核心的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾С指氐亓ΡＷo(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為核心的“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。

2.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金的籌措與發(fā)放

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的資金主要來(lái)自糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和中央財(cái)政預(yù)算資金。具體發(fā)放模式如下：先由中央下達(dá)預(yù)算安排撥付補(bǔ)貼資金，各省級(jí)財(cái)政部門建立專戶接受補(bǔ)貼資金，并根據(jù)所轄縣（區(qū)）的糧食產(chǎn)量分配補(bǔ)貼額度，縣級(jí)財(cái)政部門確定到家戶的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過(guò)“一折通”直接發(fā)放給農(nóng)戶，不允許集體代領(lǐng)。

根據(jù)《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金來(lái)自20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金;用于耕地地力保護(hù)的資金來(lái)自80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼資金。而農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼資金來(lái)自中央財(cái)政預(yù)算資金安排，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織在糧棉油糖等主要農(nóng)作物生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)所需機(jī)具實(shí)行定額補(bǔ)貼。中央根據(jù)各省份耕地面積、農(nóng)作物播種面積、主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、購(gòu)機(jī)需求意向、績(jī)效管理考核等因素確定補(bǔ)貼資金規(guī)模，各省份農(nóng)機(jī)化主管部門確定本省份通用類農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額，并制定非通用類機(jī)具分類分檔辦法?？h級(jí)農(nóng)機(jī)化主管部門會(huì)同財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金撥付，采取自主購(gòu)機(jī)、定額補(bǔ)貼、縣級(jí)結(jié)算、直補(bǔ)到卡（戶）的方式。

從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策實(shí)施來(lái)看，2000年以來(lái)，補(bǔ)貼支持力度逐年增大，有效保障了我國(guó)的糧食生產(chǎn)。截至2002年底，財(cái)政部針對(duì)農(nóng)業(yè)部門的補(bǔ)貼總額僅為1億元，而到2004年，補(bǔ)貼總數(shù)上升至145億元[3]。到2005年，隨著我國(guó)全面廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，資金凈值流動(dòng)由農(nóng)戶到政府財(cái)政儲(chǔ)備逆轉(zhuǎn)為由政府到農(nóng)戶。2004—2014年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（按“四項(xiàng)補(bǔ)貼”資金計(jì)）增加10倍以上，年均增長(zhǎng)27.7%。其中，2007—2008年增長(zhǎng)最快，從513億元增長(zhǎng)到1030億元。截至2014年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已達(dá)1784億元。我國(guó)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，由2003年的43 070萬(wàn)噸增加至2014年的60 710萬(wàn)噸;2003—2014年，農(nóng)民人均純收入從2622元增加到9892元，年均增長(zhǎng)12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個(gè)百分點(diǎn)，2014年農(nóng)民人均收入直接增加近300元，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平基本穩(wěn)定。2016年，我國(guó)主要農(nóng)作物耕種綜合機(jī)械化水平超過(guò)65%，良種覆蓋率達(dá)96%，補(bǔ)貼購(gòu)置各類農(nóng)機(jī)超過(guò)3500萬(wàn)臺(tái)，玉米、水稻的機(jī)械化水平超過(guò)75%，小麥基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化，測(cè)土配方面積9380萬(wàn)公頃，覆蓋率達(dá)69%[4]。

（三）重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的演變及其改革

糧食市場(chǎng)的發(fā)散型蛛網(wǎng)特征使得糧食價(jià)格在充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件下容易頻繁波動(dòng)，難以收斂于均衡狀態(tài)，為此，世界各國(guó)都采用了糧食價(jià)格支持政策以維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定。我國(guó)于1993年起啟動(dòng)了糧食保護(hù)價(jià)制度，并建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和儲(chǔ)備體系。1997年中央出臺(tái)了旨在保護(hù)糧食生產(chǎn)者利益的“糧食保護(hù)價(jià)制度”，即由國(guó)家按照高于市場(chǎng)價(jià)格的保護(hù)價(jià)，收購(gòu)農(nóng)民向國(guó)家出售的任意數(shù)量的特定產(chǎn)品。2000年后政府逐漸縮小了糧食收購(gòu)補(bǔ)貼范圍，同時(shí)中央還下調(diào)了谷物的保護(hù)價(jià)。2004年以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了以糧食最低收購(gòu)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格為主體的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，主要針對(duì)小麥、稻谷、玉米、大豆、棉花、油菜籽六種重要農(nóng)產(chǎn)品。2014年以來(lái)，多個(gè)中央“一號(hào)文件”均提出要推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制改革，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策正向以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)、“價(jià)補(bǔ)分離”的機(jī)制進(jìn)行全面改革。

1.糧食最低收購(gòu)價(jià)政策：從“價(jià)補(bǔ)合一”到糧食價(jià)格形成機(jī)制改革

最低收購(gòu)價(jià)政策由2004年5月國(guó)務(wù)院頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》提出，即指承擔(dān)最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)任務(wù)的收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)向農(nóng)民直接收購(gòu)的到庫(kù)價(jià)。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，政策不啟動(dòng);而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，按最低收購(gòu)價(jià)格執(zhí)行。自2004年我國(guó)實(shí)施糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策以來(lái)，糧食連年增產(chǎn)。隨著糧食產(chǎn)量的提升，糧食價(jià)格下行，“賣糧難”現(xiàn)象一再發(fā)生，一度抑制了農(nóng)民的種糧積極性。為保護(hù)農(nóng)民利益，防止“谷賤傷農(nóng)”，2004年起我國(guó)開始在吉林、黑龍江等地對(duì)稻谷試行最低收購(gòu)價(jià)政策，并于2006年在河北、江蘇等地對(duì)小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。2008年以后，針對(duì)稻谷、小麥的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，基本覆蓋了我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)。

十多年來(lái)，“價(jià)補(bǔ)合一”的最低收購(gòu)價(jià)政策對(duì)市場(chǎng)形成較大的干預(yù)，引致糧食供求關(guān)系失衡等諸多問(wèn)題。2014—2019年，多個(gè)中央“一號(hào)文件”都明確提出要推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革。2017年我國(guó)連續(xù)下調(diào)三種稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)格，向市場(chǎng)釋放了強(qiáng)烈的改革信號(hào)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要進(jìn)一步深化重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革，建立以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格形成機(jī)制，讓市場(chǎng)在配置農(nóng)業(yè)資源中發(fā)揮決定性作用。

2.臨時(shí)收儲(chǔ)政策：從“價(jià)補(bǔ)合一”到“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革

我國(guó)的臨時(shí)收儲(chǔ)政策主要針對(duì)玉米。2007年，為鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)的玉米種植，我國(guó)實(shí)施了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策。自2013年7月開始，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格開始出現(xiàn)“倒掛”。2015年5月，國(guó)內(nèi)外玉米每噸的差價(jià)高達(dá)1000元，導(dǎo)致進(jìn)口玉米及其替代品大量增加，而國(guó)內(nèi)玉米庫(kù)存堆積，出現(xiàn)了嚴(yán)重的供給過(guò)剩。為此，2016年?yáng)|北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的機(jī)制，實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的改革。改革后的玉米價(jià)格基本回歸到合理水平，國(guó)內(nèi)外價(jià)格逐漸統(tǒng)一，改革效果明顯?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和2019年的中央“一號(hào)文件”均提出要進(jìn)一步深化玉米收儲(chǔ)制度改革，完善玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

3.目標(biāo)價(jià)格政策：從“差價(jià)補(bǔ)貼”到價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革

我國(guó)的目標(biāo)價(jià)格政策主要針對(duì)棉花、大豆、油菜籽。該政策本質(zhì)上是一種差價(jià)補(bǔ)貼，即在市場(chǎng)形成價(jià)格基礎(chǔ)上，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)價(jià)差和種植面積、產(chǎn)量、銷售量等因素對(duì)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。多年來(lái)我國(guó)實(shí)施的托市收購(gòu)政策扭曲了玉米和大豆的比較關(guān)系，導(dǎo)致大豆種植收益遠(yuǎn)低于玉米，東北地區(qū)大豆和玉米的種植結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。為扭轉(zhuǎn)這一局面，2014年，我國(guó)開始對(duì)大豆、新疆棉花實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼的運(yùn)行機(jī)制。目前，新疆的棉花已經(jīng)按照目標(biāo)價(jià)格方向進(jìn)行改革，大豆的價(jià)格機(jī)制仍將繼續(xù)調(diào)整，長(zhǎng)江流域的油菜籽也進(jìn)行了相應(yīng)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效應(yīng)評(píng)估

從政策目標(biāo)來(lái)看，不論是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策還是價(jià)格支持政策，都是以增加農(nóng)民收入、保障糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價(jià)格、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為主。其中，以良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，側(cè)重于前兩項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);以糧食最低收購(gòu)價(jià)和目標(biāo)價(jià)格為主體的價(jià)格支持政策則更加側(cè)重于后兩項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和資源環(huán)境約束壓力增大，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策目標(biāo)也正在向農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展方向調(diào)整。

（一）促進(jìn)農(nóng)民增收

關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入效應(yīng)的爭(zhēng)論較多，其中的一個(gè)重要爭(zhēng)論就是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大部分都轉(zhuǎn)變成了對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，難以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。如何剝離非補(bǔ)貼因素帶來(lái)的農(nóng)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，以及現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策本身在多大程度上提高了農(nóng)民收入，尚有待展開進(jìn)一步的實(shí)證研究。

不可否認(rèn)的是，過(guò)去的十多年間，我國(guó)農(nóng)村居民人均收入顯著提高。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2000年以來(lái)，農(nóng)民人均收入持續(xù)上升且不斷加快。2019年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到16 021元，而2008年農(nóng)村居民人均純收入僅為4998.8元。然而，城鄉(xiāng)之間的收入差距呈擴(kuò)大之勢(shì)。2000—2015年，農(nóng)村居民人均收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。2000年城鄉(xiāng)居民收入比為2.79∶1，2009年城鄉(xiāng)居民收入比為3.33∶1，2015年城鄉(xiāng)居民收入比降為2.95∶1。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的人均可支配收入來(lái)看，2019年我國(guó)的城鄉(xiāng)居民收入比為2.64∶1。

表2（下頁(yè)）顯示了2000年以來(lái)我國(guó)農(nóng)民收入及收入不平等的變化。從列（1）來(lái)看，2000—2013年，我國(guó)農(nóng)民人均耕地面積呈逐年減少趨勢(shì)，而農(nóng)村居民的收入依然高度依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從列（2）來(lái)看，農(nóng)村居民的家庭經(jīng)營(yíng)性收入占農(nóng)村居民家庭人均純收入的比重由2000年的63.34%降至2012年的44.63%，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)依然是主要收入來(lái)源。相比之下，農(nóng)業(yè)與工業(yè)實(shí)際生產(chǎn)率比率呈現(xiàn)較高的增長(zhǎng)，從2000年的66.88%增加到2015年的257.78%，這說(shuō)明，過(guò)去十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)部門的實(shí)際勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)于工業(yè)上漲很多，而農(nóng)民家庭的收入一直維持在非農(nóng)家庭的1/3左右，且在近10年來(lái)呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，這意味著農(nóng)民并未享受到農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)帶來(lái)的福利，且農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的相對(duì)收入依然很大。

由此可見，以幫助提高農(nóng)民收入尤其是非農(nóng)收入為目的的財(cái)政補(bǔ)貼是有必要的。國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程度不斷加大，通過(guò)實(shí)施“三補(bǔ)貼、兩減免”的政策，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。農(nóng)民人均純收入從2003年的2622元增加到2015年的9892元，年均增長(zhǎng)12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個(gè)百分點(diǎn)（見表3）。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)揮了積極作用，僅“四項(xiàng)補(bǔ)貼”就使2014年農(nóng)民人均收入直接增加近300元。

（二）保證糧食的生產(chǎn)與供給

我國(guó)于2004年起逐漸建立完善主要針對(duì)農(nóng)民糧食種植的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度，隨后改革形成以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策體系，并繼續(xù)實(shí)施農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。與此同時(shí)，為進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，我國(guó)還于2008年起全面啟動(dòng)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，農(nóng)民種糧積極性不斷提高。表4（下頁(yè)）顯示了2009—2018年我國(guó)的糧食播種面積、產(chǎn)量及單產(chǎn)的情況?？梢钥吹?，我國(guó)的糧食生產(chǎn)與供給保持著穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

然而，從實(shí)證研究來(lái)看，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)關(guān)系的問(wèn)題，現(xiàn)階段大部分學(xué)者都認(rèn)為多年來(lái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已內(nèi)化為農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，可能并不會(huì)直接影響農(nóng)戶的糧食種植行為。比較有代表性的觀點(diǎn)是黃季焜等利用全國(guó)大樣本農(nóng)戶調(diào)查的面板數(shù)據(jù)所作的實(shí)證研究[5]。該研究以占補(bǔ)貼總量70%以上比重的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為例，考察了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的響應(yīng)。調(diào)查結(jié)果表明，不少農(nóng)戶根本不清楚獲得的補(bǔ)貼金額，也不清楚獲得補(bǔ)貼的具體類型，大部分農(nóng)戶表示糧食補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)決策無(wú)關(guān)。還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅對(duì)糧食生產(chǎn)沒(méi)有正向激勵(lì)，反而還帶來(lái)了資源效率的損失和經(jīng)濟(jì)效益低下[6-7]。這一觀點(diǎn)在政府干預(yù)的產(chǎn)業(yè)中也得到了證實(shí)。Heo & Kim在對(duì)日本和韓國(guó)政府重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，在政府干預(yù)前后，這些產(chǎn)業(yè)的全要素生產(chǎn)率并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的變化[8]。不過(guò)，也有學(xué)者基于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)行為存在關(guān)聯(lián)的假設(shè)，分析了以上兩個(gè)變量之間的關(guān)系，并得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)糧食生產(chǎn)存在的正向作用[9]。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式如何調(diào)整的問(wèn)題在近期得到較多的討論。如Tian et al.利用調(diào)查數(shù)據(jù)提出，相比于現(xiàn)行的對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供糧食直補(bǔ)的政策，選擇對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期租賃行為給予補(bǔ)貼，將會(huì)更有效（更高的生產(chǎn)效率和更少的損失），并且有助于耕地質(zhì)量較差地區(qū)的福利改善[10]。黃季焜等也建議國(guó)家將農(nóng)業(yè)各種補(bǔ)貼合并為農(nóng)民的收入支持，同時(shí)加大對(duì)提高糧食生產(chǎn)力的投入[5]。

（三）維護(hù)糧食價(jià)格穩(wěn)定

維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定是世界各國(guó)政府制定農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要目標(biāo)。價(jià)格支持政策通過(guò)改變產(chǎn)品價(jià)格會(huì)促成新的均衡，這會(huì)造成市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的扭曲，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)無(wú)謂損失，被世界貿(mào)易組織認(rèn)定為“黃箱”政策的約束范圍。

從文獻(xiàn)研究來(lái)看，關(guān)于價(jià)格支持政策的實(shí)施及其效果方面的研究在學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論較多。其中的一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于價(jià)格支持政策的必要性問(wèn)題。有研究認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持政策不會(huì)帶來(lái)價(jià)格的扭曲。這是因?yàn)椋r(nóng)業(yè)產(chǎn)出的短期供給彈性非常低，因而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出更多地依賴于生產(chǎn)率的變化和投入品的供給，而非實(shí)際的產(chǎn)品價(jià)格。但更多的研究表明，價(jià)格扭曲對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的負(fù)面影響很大，它同時(shí)還會(huì)通過(guò)破壞激勵(lì)機(jī)制影響教育、研究、農(nóng)業(yè)要素供給等。也有學(xué)者對(duì)價(jià)格支持政策應(yīng)在何種情況下使用的問(wèn)題進(jìn)行了研究。如Johnson較早地從補(bǔ)償支付的視角研究提出，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于期貨價(jià)格的10%時(shí)，有必要給農(nóng)民額外的價(jià)格支持。如果價(jià)格支持政策能夠幫助農(nóng)民形成穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，而不是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的平均水平，那么價(jià)格政策就能夠改善農(nóng)業(yè)資源的使用效率。對(duì)此，也有學(xué)者從國(guó)際價(jià)格穩(wěn)定的視角提出，追求國(guó)內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定性的同時(shí)會(huì)增加國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的不穩(wěn)定性[11]。富國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定，往往是以增加那些依賴進(jìn)出口的發(fā)展中國(guó)家的價(jià)格不穩(wěn)定為代價(jià)的。而通過(guò)實(shí)施控制進(jìn)出口的價(jià)格支持政策來(lái)維持國(guó)內(nèi)價(jià)格的穩(wěn)定，會(huì)導(dǎo)致其他國(guó)家被迫吸收需求和供給的變化，從而給其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很大的不穩(wěn)定性。也有文獻(xiàn)指出，若一個(gè)國(guó)家使用單純的價(jià)格支持政策工具（而不輔之以補(bǔ)貼或稅收的方式）將會(huì)帶來(lái)價(jià)格的穩(wěn)定[12]。針對(duì)中國(guó)的研究普遍認(rèn)為，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策扭曲了市場(chǎng)的價(jià)格信息，同時(shí)還可能放大價(jià)格波動(dòng)對(duì)市場(chǎng)的影響[13]。但就其對(duì)于提高糧食積極性的問(wèn)題上，不少學(xué)者根據(jù)實(shí)證分析提出價(jià)格支持政策對(duì)糧食增產(chǎn)的效果比糧食直補(bǔ)更好，同時(shí)有利于強(qiáng)化農(nóng)戶在重要農(nóng)產(chǎn)品種植上的增收作用。也有學(xué)者提出，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與農(nóng)資價(jià)格之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持對(duì)農(nóng)民的這一增收效果很有可能會(huì)被農(nóng)資價(jià)格的上漲所抵消[14]。

從我國(guó)的實(shí)施情況來(lái)看，“價(jià)補(bǔ)合一”的政策不僅造成我國(guó)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系失衡，而且導(dǎo)致中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，至少帶來(lái)了三方面的經(jīng)濟(jì)后果：第一，最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的托市收購(gòu)功能，導(dǎo)致“政策價(jià)”替代“市場(chǎng)價(jià)”，政府收購(gòu)擠壓市場(chǎng)交易，干預(yù)了正常市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。以玉米、大豆為例，“政策價(jià)”人為抬高了玉米和大豆比價(jià)，導(dǎo)致大豆和玉米臨儲(chǔ)價(jià)格比從2008年的2.5∶1降至2014年的2.1∶1，近5年均低于2.4～2.8的合理區(qū)間，過(guò)度刺激玉米生產(chǎn)，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，大豆主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民減大豆、擴(kuò)玉米，大豆面積和產(chǎn)量逐年萎縮，進(jìn)口持續(xù)增加。第二，糧食上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系紊亂。2006—2015年，我國(guó)稻谷消費(fèi)量的年均增速僅為1.51%，而同期入統(tǒng)全國(guó)糧油加工企業(yè)的大米產(chǎn)量年均增速為16.31%，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡。“稻強(qiáng)米弱”導(dǎo)致加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常困難，行業(yè)普遍性虧損，中小企業(yè)停產(chǎn)，規(guī)模企業(yè)開工率只有20%～40%，市場(chǎng)化購(gòu)銷大幅減少。而政策性收儲(chǔ)需要中央財(cái)政負(fù)擔(dān)大量的收購(gòu)費(fèi)和保管費(fèi)，加之連年上漲的收購(gòu)價(jià)格使農(nóng)民形成“只漲不跌”的價(jià)格預(yù)期，導(dǎo)致“政策糧”主導(dǎo)市場(chǎng)。在最低收購(gòu)價(jià)政策影響下，2017年8月我國(guó)大米平均價(jià)格已經(jīng)比進(jìn)口到岸完稅成本價(jià)高出33.5%，致使入庫(kù)稻谷難以順價(jià)銷售，面臨銷不出、存不下、購(gòu)不進(jìn)的局面。第三，糧食大量過(guò)剩，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012—2014年，我國(guó)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)量從3083萬(wàn)噸增加到8330萬(wàn)噸，占當(dāng)年玉米產(chǎn)量的比例從14.8%提升到38.6%;收購(gòu)資金從610億元增加到1866億元，分別占三大谷物總收購(gòu)量和金額的58.0%和52.3%。這進(jìn)一步提高了糧食價(jià)格，還造成糧食大量過(guò)剩和巨額糧管赤字。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，偏離市場(chǎng)均衡價(jià)格幅度過(guò)大的價(jià)格干預(yù)政策，在市場(chǎng)規(guī)律作用下會(huì)讓政策效果適得其反，帶來(lái)巨大的社會(huì)福利損失。與此同時(shí)，收儲(chǔ)費(fèi)用還將伴隨收儲(chǔ)規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)存時(shí)間加長(zhǎng)而大幅增長(zhǎng)，進(jìn)一步加重中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，糧食價(jià)格支持政策已經(jīng)難以為繼。

（四）推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展正面臨如下矛盾與問(wèn)題：一是土地資源約束的矛盾。2009年，我國(guó)提出要實(shí)施最嚴(yán)格的土地管制制度，并制定了相應(yīng)的耕地保護(hù)政策。與此同時(shí)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，將飯碗牢牢端在自己手上的要求卻并沒(méi)有減弱，加之我國(guó)目前還缺乏耕地保護(hù)真正的責(zé)任主體，耕地保護(hù)的形勢(shì)在短期內(nèi)依然存在著壓力。二是生態(tài)環(huán)境破壞的形勢(shì)嚴(yán)峻，基礎(chǔ)薄弱。研究表明，農(nóng)村面源污染正逐漸成為最為重要且分布最廣的污染形式，其環(huán)境損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于點(diǎn)源污染。這種損失進(jìn)一步反過(guò)來(lái)影響耕地質(zhì)量和勞動(dòng)力健康，從而降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，使貧困家庭陷入“貧困—污染—貧困”的陷阱之中。加之不完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致農(nóng)戶喪失對(duì)耕地保護(hù)的積極性，這將進(jìn)一步加劇耕地質(zhì)量的破壞和土壤長(zhǎng)期肥力的保持[15]。

在資源環(huán)境約束的背景下，2015年以來(lái)，我國(guó)開始啟動(dòng)以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，政策目標(biāo)突出糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和耕地地力保護(hù)，并于2016年全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作。2016年中央“一號(hào)文件”提出要推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施并完善農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理總體規(guī)劃。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了第一個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的文件——《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，明確提出了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的總體目標(biāo)和意見等，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給、農(nóng)民收入和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面的重要作用，主要取決于農(nóng)戶對(duì)政策的響應(yīng)行為。農(nóng)戶的種植方式、要素投入、技術(shù)選擇以及土地利用與管護(hù)等行為與其收入、風(fēng)險(xiǎn)偏好、預(yù)期收益、信貸約束、受教育水平等因素有關(guān)。以上因素都能夠通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及相關(guān)政策的搭配使用得以改變。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策綠色發(fā)展效應(yīng)的問(wèn)題上，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從要素投入的視角展開的。如Ben et al.提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施增加了農(nóng)戶對(duì)于化肥的使用。Goodwin & Hennessy的研究表明，與生產(chǎn)脫鉤的直接收入支付政策通過(guò)改變農(nóng)戶的信貸約束、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及收入水平，最終影響農(nóng)戶的要素投入行為。也有學(xué)者對(duì)農(nóng)戶的種植決策進(jìn)行了研究，如Goodwin & Mishra采用面積反應(yīng)模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)靈活性合同對(duì)農(nóng)戶的大豆、小麥以及大麥種植面積有顯著的正影響。John Lingard認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改變市場(chǎng)產(chǎn)品價(jià)格信號(hào)可能會(huì)造成農(nóng)民污染投入替代品的增加，甚至轉(zhuǎn)而只生產(chǎn)高收入的產(chǎn)品替代產(chǎn)出相對(duì)較少的谷物。但也有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼可能會(huì)擴(kuò)張農(nóng)地需求從而增加環(huán)境壓力。侯玲玲等研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在補(bǔ)貼后農(nóng)戶并沒(méi)有增加單位面積上的化肥使用，這說(shuō)明補(bǔ)貼前化肥使用量等于或者高于最優(yōu)使用水平[16]。但是，這并不能表明我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)環(huán)境和資源沒(méi)有扭曲作用，只能說(shuō)明沒(méi)有加重現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染。

三、我國(guó)新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建

（一）適應(yīng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化調(diào)整補(bǔ)貼政策

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)象主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，而當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。第六次全國(guó)人口普查顯示，我國(guó)農(nóng)村55歲以上人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比例為14.98%，高于城鎮(zhèn)相應(yīng)比例，隨著新生代農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向城市二三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)更加明顯的代際分化特征。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)的變化，除了城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀推動(dòng)之外，財(cái)政管理制度改革的因素也不容忽視。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力減弱，一定程度上造成了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。一方面，為推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村級(jí)政府必須想辦法籌集資金，而村鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)預(yù)算和各種費(fèi)用都主要是通過(guò)征稅方式向農(nóng)民收取而來(lái)的[17-18]。另一方面，農(nóng)民還需要交納以“三提五統(tǒng)”①為代表的龐大的農(nóng)業(yè)性收費(fèi)，以支持農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)公益項(xiàng)目。在一些村鎮(zhèn)，低收入農(nóng)戶甚至要將年收入的30%以上用于支付各項(xiàng)費(fèi)用和征稅[19]。這導(dǎo)致了兩方面的結(jié)果：一方面，經(jīng)濟(jì)窘迫而又年富力強(qiáng)的年輕農(nóng)民離開土地，進(jìn)入城市從事非農(nóng)生產(chǎn)性活動(dòng)。而這部分遷移農(nóng)民的后代可能不會(huì)回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。另一方面，留在農(nóng)村的那部分農(nóng)民種糧積極性下降，加上糧價(jià)低迷等多方因素，使得我國(guó)糧食單產(chǎn)及總產(chǎn)量在上世紀(jì)之交雙雙降低。糧食單產(chǎn)從1998年的4954.05公斤/公頃下降到2000年的4756.35公斤/公頃，糧食總產(chǎn)量從1999年的5.1億噸下降到2003年的4.3億噸，極大地影響了我國(guó)的糧食供給和糧食安全穩(wěn)定。而農(nóng)業(yè)性活動(dòng)投入相對(duì)不足客觀上會(huì)改變既定價(jià)格水平上的勞動(dòng)力供給量，從而造成農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)上供給曲線向內(nèi)移動(dòng)，帶來(lái)市場(chǎng)均衡的變動(dòng)，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)成本進(jìn)一步升高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)一步減少。因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)以及勞動(dòng)力職業(yè)自由選擇余地?cái)U(kuò)大的大背景下，依然有必要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施正向的激勵(lì)，以對(duì)沖農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)上的供給短缺和供給質(zhì)量下降的問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化的沖擊，以及由此可能帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入相對(duì)不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低的問(wèn)題，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系必須認(rèn)清補(bǔ)貼對(duì)象的結(jié)構(gòu)性變化形勢(shì)，并作出相應(yīng)的政策調(diào)整。具體而言，應(yīng)從如下方面著手：

第一，降低農(nóng)民遷移成本，培育新型農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)回流。在農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺背景下，政策的重點(diǎn)在于提高勞動(dòng)力質(zhì)量，減少青壯年勞動(dòng)力的進(jìn)一步流失。一是發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，利用農(nóng)業(yè)季節(jié)性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移。根據(jù)農(nóng)業(yè)的生長(zhǎng)過(guò)程和季節(jié)性的變化，創(chuàng)造條件讓中青年農(nóng)民就地能出能回，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移[20]，增加農(nóng)民收入，防止貧困代際傳遞。二是為擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供條件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變化以及家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)營(yíng)組織形式多樣化的趨勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民在內(nèi)部的分化和轉(zhuǎn)移，促進(jìn)分工專業(yè)化，同時(shí)要注意發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，增加服務(wù)業(yè)的拉力[21]。三是加大農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)比較收益。培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)比較收益。采取“農(nóng)業(yè)后繼者培訓(xùn)工程”，培養(yǎng)大批新型的職業(yè)農(nóng)民，為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定勞動(dòng)力基礎(chǔ)[22]。

第二，加大農(nóng)村地區(qū)健康人力資本的公共投入，以緩解老齡化帶來(lái)的農(nóng)業(yè)投入不足沖擊。研究表明，健康沖擊對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的影響存在明顯的年齡與性別差異。相較于農(nóng)村青壯年人，農(nóng)村中老年人對(duì)疾病沖擊的承受能力更弱。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)勞動(dòng)投入不足的問(wèn)題[23]，這一定程度上是我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力年齡偏大帶來(lái)的。健康人力資本是影響農(nóng)業(yè)勞動(dòng)供給數(shù)量和質(zhì)量的重要因素[24]。身體健康有助于在我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力年齡偏大的背景下增加勞動(dòng)時(shí)間，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，進(jìn)而提高農(nóng)民收入。因此，有必要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的供給力度，提高農(nóng)村中老年勞動(dòng)者的疾病預(yù)防和自我保健能力。

第三，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在規(guī)模化生產(chǎn)方面的作用。當(dāng)前，我國(guó)種養(yǎng)殖行業(yè)中女性勞動(dòng)力的占比提升，除了農(nóng)村勞動(dòng)力遷移成本降低等因素之外，也有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模細(xì)碎化的因素。女性農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間更容易受疲勞、中暑以及皮膚病等的影響，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府應(yīng)將性別意識(shí)納入決策過(guò)程，更多地關(guān)注如何提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化和勞動(dòng)力的文化素質(zhì)。一要重視農(nóng)村婦女的生活保障，在子女托管、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等諸多方面給予支持，以增加有效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)時(shí)間。二要加快農(nóng)業(yè)科技成果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。三要增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼在糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的作用，可考慮借鑒上海2004年的做法，實(shí)行超額累進(jìn)式的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，更好地發(fā)揮產(chǎn)糧大縣種糧的比較優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（二）推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定有效的農(nóng)產(chǎn)品平衡機(jī)制

我國(guó)的價(jià)格支持政策正從對(duì)價(jià)格的直接干預(yù)向“不足支付”①改變，與引起市場(chǎng)價(jià)格上升的進(jìn)口限制和政府購(gòu)入相比，消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)上的損失要少許多。由于我國(guó)面對(duì)的是處于低位的國(guó)際糧價(jià)，而這項(xiàng)調(diào)整尚未觸及三大主糧，并不能從根本上解決問(wèn)題。

在國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)壓力與大國(guó)安全的要求下，我國(guó)的價(jià)格支持補(bǔ)貼應(yīng)妥善使用，在恰當(dāng)時(shí)機(jī)發(fā)揮效力。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，在國(guó)際糧食價(jià)格處于低位時(shí)，價(jià)格支持政策應(yīng)該審慎使用，以減少對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊。而一旦糧食價(jià)格回升，改革步伐應(yīng)同步加速，在周期內(nèi)完成改革。與此同時(shí)，補(bǔ)貼政策重點(diǎn)應(yīng)該在確保國(guó)家糧食安全條件下糾正市場(chǎng)偏差，以促進(jìn)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定，而不應(yīng)以彌補(bǔ)成本上升的損失為目的。如有學(xué)者提出，應(yīng)取消對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，讓農(nóng)資價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格同時(shí)市場(chǎng)化，從而徹底解放對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格抑制。就糧食最低收購(gòu)價(jià)政策而言，有學(xué)者提出有必要建立基于生產(chǎn)要素適當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖召?gòu)價(jià)定價(jià)機(jī)制，參照目標(biāo)價(jià)格政策采用“差額直補(bǔ)”的方法予以調(diào)整。當(dāng)前，在制度設(shè)計(jì)上，有必要保持最低收購(gòu)價(jià)政策框架不變，采取“降低支持價(jià)格水平+種糧收益補(bǔ)貼或目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)”等組合改革方式，盡快消化糧食臨儲(chǔ)庫(kù)存，以直接補(bǔ)貼為主體保障農(nóng)民利益。在此基礎(chǔ)上，逐步導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，將價(jià)格支持和生產(chǎn)補(bǔ)貼合一的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)外籌資和給付，逐步建立完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格制度，即市場(chǎng)購(gòu)銷完全放開，交易價(jià)格由市場(chǎng)主體自主決定。同時(shí)，要優(yōu)化不同品種、不同品質(zhì)之間的比價(jià)關(guān)系，減少扭曲生產(chǎn)的價(jià)格支持，讓糧食價(jià)格真實(shí)反映市場(chǎng)供求，使麥、稻生產(chǎn)轉(zhuǎn)入注重品質(zhì)、提高效益、按需生產(chǎn)的良性軌道。與此同時(shí)，改革過(guò)程中還要注意協(xié)調(diào)好糧食收購(gòu)市場(chǎng)中多方市場(chǎng)主體的利益。對(duì)于貧困人口的糧食供應(yīng)，可以借鑒印度等發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政府控制的平價(jià)商店供應(yīng)糧食，使他們獲得充足食物。

（三）搭建農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼激勵(lì)政策體系

在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的大背景下，資源環(huán)境約束壓力要求我國(guó)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償制度以及綠色金融激勵(lì)機(jī)制，以引導(dǎo)和激勵(lì)生產(chǎn)者加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。具體而言，要采取如下措施：

第一，取消可能使資源退化或衰竭的補(bǔ)貼，減少財(cái)政費(fèi)用和環(huán)境破壞。將農(nóng)業(yè)支持措施調(diào)整為與自然資源的需要和管理相掛鉤，而非與商品的生產(chǎn)掛鉤。如鮑爾·費(fèi)思通過(guò)對(duì)印度、智利、菲律賓等國(guó)的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行實(shí)證分析后提出，一些會(huì)導(dǎo)致地下水衰竭的電費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼以及其他不利于人體健康的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策都應(yīng)該取消。現(xiàn)階段，我國(guó)有必要減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中與化肥購(gòu)買直接掛鉤的項(xiàng)目，推進(jìn)化肥要素市場(chǎng)化進(jìn)程，在不犧牲農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的前提下，繼續(xù)推廣環(huán)境友好型施肥技術(shù)，實(shí)施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者化肥減量施用掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)毒性較低的農(nóng)用化學(xué)品給予補(bǔ)貼而對(duì)毒性高的予以征稅。與此同時(shí)，財(cái)政資金還應(yīng)著力完善農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目投資，如增設(shè)廢棄物集中處理的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，建立初級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性廢棄物收購(gòu)市場(chǎng)等。

第二，制定清潔生產(chǎn)技術(shù)的支持與補(bǔ)償政策。一方面，借鑒國(guó)外對(duì)清潔生產(chǎn)行為實(shí)施補(bǔ)償措施的經(jīng)驗(yàn)，在充分尊重農(nóng)民的意愿和利益的基礎(chǔ)上，以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補(bǔ)貼對(duì)象，確定科學(xué)計(jì)量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致的損失給予補(bǔ)貼。如歐盟2006年將旨在發(fā)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼改為兼顧環(huán)境的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼形式，規(guī)定所有從事低碳農(nóng)業(yè)或生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民均可申請(qǐng)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和環(huán)境管理員證書，獲批的申請(qǐng)者都可以得到政府發(fā)放的補(bǔ)貼。生態(tài)補(bǔ)貼的發(fā)放與農(nóng)戶對(duì)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況掛鉤，若達(dá)不到相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶將難以獲得補(bǔ)貼。另一方面，要加大農(nóng)業(yè)科技投入和研發(fā)支持。綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開科學(xué)技術(shù)，建立高產(chǎn)、低能耗、環(huán)保的綠色農(nóng)業(yè)模式，有必要增加農(nóng)村義務(wù)教育投資，借鑒美國(guó)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)外溢的農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)傾斜，改善作物品種，提高單產(chǎn)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗病蟲害的能力。

第三，擇機(jī)試行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)借鑒國(guó)外實(shí)行生態(tài)補(bǔ)貼的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)實(shí)施和推廣農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼，制訂對(duì)生產(chǎn)者退休計(jì)劃、資源休耕計(jì)劃以及通過(guò)投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整給予補(bǔ)貼的細(xì)則。如對(duì)退耕還林還草、土地休耕、生態(tài)農(nóng)業(yè)等進(jìn)行補(bǔ)貼，并探索將農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼與其在生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)操作直接掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制。與此同時(shí)，還需要扶持發(fā)展一批社會(huì)化服務(wù)組織開展有機(jī)肥的運(yùn)輸服務(wù)等。

（四）充分利用“綠箱”政策，加強(qiáng)農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

從補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)來(lái)看，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依然以價(jià)格支持為主，呈現(xiàn)重“黃箱”輕“綠箱”的結(jié)構(gòu)性特征。有學(xué)者利用生產(chǎn)者等值（PSE，Producer Support Estimate）的方法①估計(jì)了1994—2010年我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)，其中生產(chǎn)者補(bǔ)貼（PSE）占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重從1994年的21.5%提高到2000年的81.9%，而一般服務(wù)支持（GSSE）占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重從1994年的73.3%下降到2010年的18.1%。2013年，我國(guó)除小麥、稻谷外，玉米、棉花、油菜籽、食糖的“黃箱”補(bǔ)貼水平分別達(dá)到18%、27.7%、18.3%和11.1%，而“綠箱”政策中多項(xiàng)措施未得到使用。與此相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，外部發(fā)展環(huán)境相對(duì)較差。且我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多以農(nóng)民投入為主、政府補(bǔ)助為輔，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，導(dǎo)致這些領(lǐng)域的生產(chǎn)價(jià)格較容易傳導(dǎo)到生產(chǎn)成本。

在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下，新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建需要進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升。具體而言，要從如下方面著手：

第一，在規(guī)則允許的情況下充分利用“黃箱”補(bǔ)貼。需要注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化初期都實(shí)施了以提高農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易為指向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)3000億美元。經(jīng)過(guò)70余年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的經(jīng)濟(jì)體制和背景與我國(guó)相比差異較大?，F(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著來(lái)自全球的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而這些競(jìng)爭(zhēng)群體已經(jīng)經(jīng)歷農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的足夠哺育。因此，“黃箱”補(bǔ)貼政策在規(guī)則允許下依然有必要而且應(yīng)該審慎加以充分利用，要健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持體系。在我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的大背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“黃箱”政策重點(diǎn)應(yīng)傾向于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、分級(jí)分類產(chǎn)品管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)以及原產(chǎn)地保護(hù)等。

第二，用好“綠箱”政策工具，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式調(diào)整。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“綠箱”政策應(yīng)充分考慮到現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性特征，補(bǔ)貼重點(diǎn)應(yīng)該從過(guò)去的產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)整到要素市場(chǎng)上來(lái)，加大農(nóng)村人力資本建設(shè)和投資的支持。一是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的健康人力資本和教育人力資本提升方面給予支持，進(jìn)而降低勞動(dòng)力遷移成本，消除城鄉(xiāng)障礙。對(duì)于農(nóng)地應(yīng)根據(jù)其是否可以長(zhǎng)期保存進(jìn)行明確區(qū)分，對(duì)前者嚴(yán)格限制，后者可任期轉(zhuǎn)用，并征收一定稅收，以促進(jìn)土地的有效利用，并把具有企業(yè)家能力的人才培養(yǎng)成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)注重開發(fā)農(nóng)業(yè)新技術(shù)。二是增加農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，如公路、電力、通信等，并因地制宜地采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，増加補(bǔ)貼規(guī)模和力度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、銷售提供良好的發(fā)展環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。與此同時(shí)，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，補(bǔ)貼政策還應(yīng)注重提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，積極引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)“走出去”，以“一帶一路”沿線國(guó)家為重點(diǎn)，支持糧食規(guī)?；a(chǎn)與質(zhì)量提升，并致力于構(gòu)建全方位、共同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重視對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)產(chǎn)品需求的分析，并依據(jù)相關(guān)分析評(píng)估數(shù)據(jù)制定農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易策略，從而引導(dǎo)并支持企業(yè)在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)确矫娴膰?guó)際合作[25]。同時(shí)，應(yīng)該拓寬“綠箱”政策，加大農(nóng)業(yè)科技投入及技術(shù)推廣等。

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Abstract： The internal and external environment of Chinas agricultural subsidy policy has changed a lot nowadays. This is manifested by the changes in the structure of the rural labor force， frequent fluctuations in agricultural product prices， tightening constraints on resources and the environment， and increasing international competition. Guided by the new goal of high-quality and green agricultural development， it is necessary to conduct a comprehensive analysis of Chinas current agricultural subsidy policy and its economic effects in order to build a new agricultural subsidy policy system. This paper proposed some solutions to optimize Chinas agricultural subsidy policies as follows： firstly， we should adjust agricultural subsidy policies in response to changes in the structure of the labor force. Secondly， it is necessary to promote the formation of food price market mechanism， to build a more stable and effective agricultural products market. Thirdly， an agricultural green subsidy incentive policy system is needed to support the agricultural reform above. Fourth， we should make full use of the“green box” policy to strengthen rural education infrastructure.

Key words： agricultural subsidy policy; food production; farmer income; agricultural green development