張建 鄭真生

摘要：盤活農村集體土地是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突破口，而當前我國各地區(qū)集體經營性建設用地利用普遍存在土地資產形成不規(guī)范、使用效率低下、缺乏管理等現實問題。北京、廣州、深圳三地在集體經營性建設用地利用方式上一直在積極探索與創(chuàng)新。文章基于地區(qū)對比視角，分別從地域歷史背景、頂層制度設計、建設指標獲取方式、實施單元、實施路徑和利益分配方式分析比較三地農村地區(qū)集體經營性建設用地利用方式，以實際調研案例加以佐證，總結寶貴經驗，以期對我國新時期農村集體經營性建設用地入市后的合理利用提供參考。

關鍵詞：集體經營性建設用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌；三舊改造；北京；廣州；深圳

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.003 中圖分類號：F301.2

文章編號：1009-1483（2020）08-0012-07 文獻標識碼：A

A Comparative Study on the Collective Operating Construction Land Use Patterns： Taking the Rural Areas in Beijing， Guangzhou and Shenzhen as Examples

ZHANG Jian， ZHENG Zhensheng

[Abstract] Invigorating rural collective land is a breakthrough to promote the development of urban-rural integration. At present， there are many practical problems in the use of collective operating construction land in various regions of China， such as irregular formation of land assets， low efficiency of use， lack of management and so on. Beijing， Guangzhou and Shenzhen have been actively exploring and innovating in the use of collective operating construction land. Based on the perspective of regional comparison， the study analyzes and compares the use of collective operating construction land in rural areas of these three regions from the perspective of regional historical background， top-level system design， construction index acquisition method， implementation unit， implementation path， and benefit distribution mode， supported by the actual situation research. Based on the case study， this paper summarizes the valuable experience and hopes to provide reference for the rational use of rural collective operating construction land in the new era.

[Keywords] collectively operating construction land； township co-ordination； three old transformation； Beijing； Guangzhou； Shenzhen

引言

集體經營性建設用地是我國農村集體經濟發(fā)展的重要媒介，集體產業(yè)的健康發(fā)展對促進地方經濟穩(wěn)步增長、農民增收、城鄉(xiāng)協調發(fā)展具有重要的現實意義。但長期以來，我國城鄉(xiāng)二元土地所有制造成了城鄉(xiāng)土地權利不均，國有建設用地吸收了大量的社會資本，城市享受到了更多的土地增值收益，而集體建設用地的利用由于沒有建立完善的法律體系，一直處于半封閉的狀態(tài)，不能同國有土地一樣形成合法的土地交易市場，致使農村、農民的長遠利益受損，這也成為了制約各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵因素。在城鎮(zhèn)化推進和市場利益的驅使下，集體經營性建設用地開發(fā)利用監(jiān)管機制與退出機制的缺失開始“遍地開花”，帶來了許多問題，主要表現為：（1）總量大，土地資產形成不規(guī)范。自然資源部公布的數據顯示，截至2016年末，全國農村集體經營性建設用地存量規(guī)模超過5000萬畝。由于農村集體產權制度不完善、審批制度混亂等問題，許多農村集體經營性建設用地無法確權[1]。（2）土地資產使用效率低。村莊集體產業(yè)以工業(yè)倉儲為主，在投資強度、建設水平、地均產出、就業(yè)人數等方面與國有產業(yè)用地差距較大，用地集約度不高。（3）分布散亂無序，缺乏管理。大量集體經營性建設用地位于綠地、河湖、濕地等資源保護類要素或其防護范圍內，對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，部分違法建設的工業(yè)大院還存在火災、煤氣中毒等安全隱患，增加了社會治安壓力。

傳統增量擴張的土地利用方式已難以適應時代要求，充分挖掘存量土地資源潛力尤為重要。如今集體建設用地整治工作己成為國土管理工作的一個重要組成部分，其中粗放、低效的集體經營性建設用地的整理與集約利用是破除城鄉(xiāng)二元體制與二元結構，促進城鄉(xiāng)在實體經濟層面一體化發(fā)展的重要舉措[2]。2019年8月26日，全國人大常委會第十二次會議表決通過修改《土地管理法》的決定，廢除了非農建設用地“必須國有”的規(guī)定，集體經營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記、村集體通過的前提下，可直接出租、出讓，并可轉讓、抵押等。這一土地制度的重大改革，使集體經營性建設用地入市得到了法律保障，集體土地產權趨于完整。農村地區(qū)作為城市的減壓閥，在城市建設用地總量與開發(fā)強度趨于飽和的情況下，集體建設用地將會是未來城鎮(zhèn)發(fā)展的新領域，而提高存量集體經營性建設用地的利用效率也將成為未來我國城鄉(xiāng)協調發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展面臨的重要問題。

1北京、廣州、深圳三地集體經營性建設用地利用背景

1.1北京集體經營性建設用地利用背景

20世紀末，市農委針對城鄉(xiāng)差距大、農村地區(qū)一產收入低等問題推動“村級工業(yè)大院工程”的大規(guī)模建設，取得了一定的成效，但僅追求發(fā)展速度與短期經濟效益的集體土地利用方式成為北京無序擴張的主要誘因。2015年后，受京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推動，北京市開啟了 “減量發(fā)展”的新模式。2017年，北京市開始積極探索“減量發(fā)展”背景下的集體建設用地創(chuàng)新利用方式，以促進農村產業(yè)結構轉型升級、城鄉(xiāng)平等參與土地增值收益分配為目標，按照“試點先行、分步推進”的工作思路，在全市范圍內開展集體經營性建設用地試點工作，共涉及13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.2廣州集體經營性建設用地利用背景

20世紀90年代以來，廣州市集體經營性建設用地開發(fā)從土地流轉擴張轉向物業(yè)開發(fā)，建設大量對外出租的工業(yè)廠房，形成了“租賃經濟”[3]。這種發(fā)展模式的土地經濟轉化率十分底下，集體經營性建設用地平均產出率僅為同時期國有建設用地的1/10[4]。2008年，廣州市以提升舊城運行效率為目的，開始全面實施“三舊改造”政策，采取以點帶面的方式對分布散亂、基礎設施薄弱、土地集約效益低下的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進行升級改造，其中集體經營性建設用地的二次開發(fā)主要是依托“舊村莊”和“舊廠房”的改造。2015年，廣州市政府從全市層面統籌推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善并成立了國內首個城市更新局，“三舊改造”的全部工作由城市更新局接管，集體經營性建設用地的改造利用由原來散點式的物質空間改造轉變?yōu)榧{入整個城市功能整合的綜合更新。

1.3深圳集體經營性建設用地利用背景

深圳是我國人口密度最大的城市之一，總人口為北京的一半，但總占地面積僅為北京的1/8。為緩解建設用地稀缺的困境，深圳市政府分別在1992年與2004年開展了大型的土地城市化圈地運動，將全市約1900km2的農村集體土地全部轉為國有，但實際上這些土地仍被原村民和原村集體使用和管理，成為“國有化的集體土地”[5]，深圳也因此成為我國唯一一個名義上沒有農村的城市。政府的初衷是簡化審批程序，通過初步確權征用原集體土地，使其能夠合法地進入市場，但早期大部分集體建設用地產權不夠清晰，通過行政手段國有化后還是無法直接進入市場，大量集體經營性建設用地陷入了開發(fā)困境，為了應對這一問題，深圳市將原集體經營性建設用地納入城市更新的范疇進行二次開發(fā)，同時進行違建處理與產權整理。

2北京、廣州、深圳三地集體經營性建設用地利用方式對比

2.1制度設計

從全局視角出發(fā)，站在整體的高度優(yōu)化頂層制度設計是保障集體經營性建設用地統籌利用工作有序開展的前提，也是后續(xù)建設和管理的主要依據（見表1）。

中共中央、國務院于2017年批復了北京市新一版總體規(guī)劃，明確指出要轉變發(fā)展方式，減少城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，實現北京發(fā)展的減量提質。至2035年末期，北京城鄉(xiāng)建設用地需減少161km2，而用地減量任務主要由占據北京市城鄉(xiāng)建設用地近一半規(guī)模的集體建設用地承擔[6]。2017年7月，北京市規(guī)劃國土委發(fā)布了北京市《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌利用集體產業(yè)用地試點實施方案編制及管理指導意見》（市規(guī)劃國土發(fā)〔2017〕219號），推進集體經營性建設用地在“減量”背景下的試點工作。主要側重兩個方面：一是統籌規(guī)劃，調整用地布局。鎮(zhèn)域內零散的集體經營性建設用地統一規(guī)劃，將用地指標向產業(yè)園區(qū)集中，優(yōu)化資源配置。二是拆建并舉，促進產業(yè)轉型。通過拆遷和“騰籠換鳥”等措施逐步騰退勞動密集型和資源消耗型產業(yè)，培育符合首都功能的優(yōu)勢產業(yè)。

廣州市自2008年組織開展“三舊改造”工作以來，集體經營性建設用地的改造利用取得了良好的成效。2015年廣州市政府加快推進和完善“三舊改造”政策，其中《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊村莊更新實施辦法》是集體經營性建設用地改造的主要依據，從編制內容、改造類型、實施模式、資金來源、審批方式等方面對舊村莊和舊工廠的改造進行分類引導，并明確了土地增值收益的利益分配方式。

2012年，深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》，將原集體經營性建設用地納入城市更新。主要特點：一是政府簡政放權，鼓勵市場參與。重視市場化運行的效率，提高市場對集體經營性建設用地改造的積極性。二是保障公共利益，促進多方共贏。相關政策統籌考慮了政府、開發(fā)主體和村集體的利益，開發(fā)主體需建設一定比例的公共配套設施和保障性住房。

2.2建設指標

明確建設指標是集體經營性建設用地集約利用的重要內容之一，北京、廣州、深圳三地主要是通過“拆舊建新、增減掛鉤”的方式來獲取統籌后的建設指標（見表2）。

北京市切實落實中央對北京市減量發(fā)展的要求，對集體經營性建設用地的用地規(guī)模和建設強度進行雙向控制。建設用地指標主要采用“拆五占一”的方式獲得，即騰退鄉(xiāng)鎮(zhèn)內全部現狀集體經營性建設用地，將騰退用地規(guī)模的1/5用于承載升級后的集體產業(yè)，剩余4/5的用地全部進行綠化。升級后的集體產業(yè)建筑面積指標則是通過“拆二建一”的方式獲取，即新建建筑的面積為原來的1/2，考慮實現資金平衡，部分山區(qū)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建建筑面積指標在實施方案中可調整為“拆一建一”。

廣州市集體經營性建設用地建設指標以現狀指標為基礎重新劃分。（1）納入“舊廠房”改造中，建設用地指標為現狀舊廠房合法用地面積的70%，剩余30%的用地指標無償交給政府；如整個村莊被政府征收并返還留用地，用地指標按兩倍留用地規(guī)模計算，當現狀舊廠房用地面積超過兩倍留用地規(guī)模時需按7：3的比例將多余的指標分配給村集體與政府。建設強度則統一按容積率1.8計算權益建筑面積[7]。（2）納入“舊村莊”改造，集體經營性建設用地上的建筑規(guī)模按原合法建筑面積復建。2007年6月30日之前不符合土地規(guī)劃的建筑物，可按現有建筑面積的50%復建[8]。

深圳市集體經營性建設用地更新利用時需將20%的建設用地無償交給政府進行土地儲備，剩余80%的建設用地在進行開發(fā)時需建設占地面積不小于15%（大于3000m2）的基礎配套設施，即32%的建設用地歸市政府所有，剩余的68%返還村集體；更新建筑的容積率無硬性要求，彈性較大。

2.3實施單元

劃定合理的實施單元是集體經營性建設用地順利開發(fā)建設的重要手段，有利于優(yōu)化資源配置，實現土地建設效率與管理效率最大化（見表3）。

北京市將整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的鄉(xiāng)村群作為一個完整的實施單元，在保證集體土地所有權不變的前提下，從鎮(zhèn)級層面對集體經營性建設用地的規(guī)模與布局進行統籌落實。

廣州市集體經營性建設用地改造利用的實施單元需滿足成片、連片的要求，符合城市更新片區(qū)的劃定。地塊改造方式與入駐企業(yè)類型需符合片區(qū)整體規(guī)劃的要求，并且改造的地塊須進入“標圖建庫”數據庫的考量，數據庫實行動態(tài)調整、實時更新，以掌握改造用地的基本情況及對改造工作進行有效的監(jiān)管。建立的數據庫主要內容包括改造地塊的編號、邊界、面積、權屬等信息[9]。

深圳市則是將城市更新單元作為原集體經營性建設用地更新的實施單元。城市更新單元雖然是由政府制定法定圖則來劃定的，但在滿足全市（區(qū)）更新專項規(guī)劃的要求下、拆除范圍占地面積超過1hm2、合法建設用地的比例超過60%的地塊也可由村集體等權利主體申報城市更新項目，形成一個新的城市更新單元。

2.4實施路徑

因地制宜的實施路徑是集體經營性建設用地順利開發(fā)的關鍵，有利于引導各類資源有序流入農村。

北京市集體經營性建設用地利用實施堅持“政府引導、農民主體、土地入股”的思路，主要采取鎮(zhèn)級聯營公司與企業(yè)合作開發(fā)的模式。在鎮(zhèn)政府的引導與監(jiān)督下成立鎮(zhèn)級聯營公司，村集體作為股東，將集體經營性建設用地作價入股，土地使用權從各村集體向鎮(zhèn)級聯營公司流轉。聯營公司與產業(yè)發(fā)展方向符合本鎮(zhèn)定位的企業(yè)合作，土地經營權通過房屋出租等方式從鎮(zhèn)級聯營公司向產業(yè)運營公司流轉。鎮(zhèn)級聯營公司持股比例不低于51%，企業(yè)通過資金入股，持股比例不高于49%。

廣州市和深圳市集體經營性建設用地利用實施路徑類似，注重市場運行的效率，大多數村莊主要是引入社會資本的力量，采取“村企合作”的開發(fā)模式。村集體可采取集體土地或建筑物入股的方式與企業(yè)合作共同開發(fā)，有時為滿足村莊綜合環(huán)境提升的現實要求，村集體還會在政府的引導下采取“以租代建”的方式與企業(yè)合作，即村集體將用于發(fā)展產業(yè)的建設用地按一定年限出租給企業(yè)，企業(yè)注入資金建設物業(yè)的同時需完善村莊配套設施建設，租賃到期后村集體可無償收回。

2.5利益分配

土地增值收益在政府、村集體、合作企業(yè)之間平衡是集體經營性建設用地開發(fā)順利實施的重中之重，也構建城鄉(xiāng)統一建設用地市場的重要舉措。

北京市“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌”模式下集體經營性建設用地利用的實施方案中注重保障村集體和農民的利益。鎮(zhèn)域范圍內有用地指標的村莊以土地入股的方式參與改造，農民土地收益成果則以地量化股權比重統籌分配。部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)為兼顧占地村與非占地村的利益，以“人地結合”的方式量化股權，各村之間地利共享，更加公平合理。為確保建設期各村收益不減少，合作企業(yè)需支付占地補償費并按照現狀集體土地分紅標準向村民支付保底收入，企業(yè)運營后農民每年還可以享受利益分紅，以保障農民長遠的利益。

廣州市與深圳市（原）集體經營性建設用地利用在利益分配上則注重考慮政府、村集體和企業(yè)三方的利益。兩地在用地改造時需向政府移交近三分之一的土地用于建設城市公共基礎設施、保障性住房和創(chuàng)新型產業(yè)用房等。廣州市合法的集體經營性建設用地改造容積率可達到1.8，遠高于現狀建設強度，激發(fā)了農民與企業(yè)參與改造的積極性；深圳市開發(fā)主體在滿足規(guī)劃要求的基礎上如果額外配置綠地、廣場等服務設施，政府可給予其一定的容積率獎勵作為補償[10]，村集體獲取租金并參與企業(yè)物業(yè)的收益分紅。

2.6個案分析

2.6.1北京市東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)

該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是北京市開展集體經營性建設用地的13個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。全鎮(zhèn)下轄24個行政村，其中8個村的企業(yè)普遍存在分布散亂、工藝差、污染環(huán)境等現象，已嚴重阻礙了鎮(zhèn)域環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)《統籌利用集體產業(yè)用地試點實施方案》中提出將這8個村作為一期統籌實施單元，按照“拆五占一”和“拆二建一”的比例騰退“舊區(qū)”?，F狀8個村的集體經營性建設用地為30.7hm2，建筑面積總計29.3萬m2，以此為基數，“新區(qū)”可統籌利用6.1hm2的建設用地和14.6萬m2的建設指標，用于規(guī)劃建設一處商業(yè)綜合體。

制定“新區(qū)”用地建設實施方案的同時搭建統籌管理平臺，由鎮(zhèn)相關黨委委員組成集體資產管理領導小組行使監(jiān)督權，8個村集體經濟組織以各村集體經營性建設用地使用權入股組建聯營公司并與外來企業(yè)合作開發(fā)商業(yè)項目，需對地上建筑物進行騰退補償的，每年返還集體土地租金，當項目建設完成并產生收益能力后還將對各村社按持股比例進行分紅，避免村集體和村民因參與改革而損失原有和長久性的收益。

2.6.2廣州市海珠區(qū)黃埔村

2015年，黃埔村在區(qū)政府的支持下開啟了“村企合作”的產業(yè)開發(fā)模式。村集體把村內4hm2的集體經營性建設用地和地上建筑物出租給具備運營資質的天石集團，天石集團將現狀建筑裝修整改為以“科創(chuàng)+文創(chuàng)”為主題的企業(yè)孵化園區(qū)（M+創(chuàng)工場），提供優(yōu)質的辦公環(huán)境和相應的配套服務，引入頂級投資機構的合伙人對創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行經驗分享及技術指導，對于有前景的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行一對一的支持與幫助，吸引了大量企業(yè)入駐（見圖1）。園區(qū)自開業(yè)以來便為村集體和村民帶來的豐厚的收益，村集體物業(yè)的租金成倍增長，由原來的40元/m2/月增長至100元/m2/月，企業(yè)的入駐帶來了許多有租房需求的白領工作者，村民房屋供不應求，租金也由原來500元/間/月升值到了1800元/間/月。

2.6.3深圳市福田區(qū)下沙村

2008年初，下沙村在全村范圍內推進綜合更新整治行動，將現狀生產效率和經營水平低下的舊產業(yè)區(qū)全部拆除，采取“以地入股”的方式與開發(fā)商合作建設商業(yè)辦公樓與酒店公寓，并對街巷、廣場、祠堂等公共場所進行綜合整治，在推動村內產業(yè)結構升級和集體物業(yè)增值的同時，實現整體環(huán)境品質的升級（見圖2）。村民每年可獲得物業(yè)收益分紅，另外，村集體每年會將一定比例的收益用于村民的教育支持和就業(yè)培訓，村民完成培訓后可優(yōu)先在村股份公司內就業(yè)，最大限度地享受集體資產帶來的紅利。

3經驗與啟示

3.1以問題為導向，強化底線思維

土地資源短缺、城鄉(xiāng)差異大、資源配置不均衡等問題是城鄉(xiāng)發(fā)展需面臨的主要瓶頸。尊重地區(qū)現狀、以問題為導向是北京、廣州和深圳三個地區(qū)在制定集體經營性建設用地制度時所遵循的共同原則。當頂層制度設計在具體實施過程中出現問題時，深圳市還會及時用“打補丁”的方式補充細則加以完善，建立起了政策組合機制。另外，三地集體經營性建設用地的利用模式均強調底線約束，政府嚴守職能底線，保證農民與城市總體利益不受損害，制定法令性用地蔓延邊界，控制城市無序擴張。

3.2統籌考慮，靈活確定實施單元

建設指標的落實與產業(yè)建設項目的有序實施必須要在土地資源整合的基礎上明確實施單元。北京市采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌”的方式推進集體經營性建設用地的利用與開發(fā)，實現鎮(zhèn)域范圍內各村土地發(fā)展權的平衡與土地利用效率的提升。廣州市集體經營性建設用地改造時需納入“城市更新片區(qū)”共同開發(fā)，避免市場主導型的項目選址布局混亂等問題，保障了城市的整體建設效益；深圳市首創(chuàng)“城市更新單元”概念，作為原集體經營性建設用地更新項目開展的實施單元，突破了傳統以行政范圍為邊界的區(qū)域劃分方式，改造項目的可實施性較強。

3.3注重社會公平，保障公眾利益

農村集體土地更新改造后其土地的價值將大幅提高，農民的經濟收入與居住品質也會有所提升，根據“誰獲益誰繳費”的原則，村集體也應當貢獻部分建設用地指標來換取福利改善[11]，政府做為公共服務供給者和多元利益協調方要保障公共利益[12]。三個地區(qū)都綜合考慮了公眾的利益，北京市集體經營性建設用地統籌利用時需將大面積的建設用地騰退還綠，推動城市未來的高品質發(fā)展；廣、深兩地在“三舊改造”和城市更新模式下的（原）集體經營性建設用地改造利用需同步推進城市公共基礎配套設施的建設，以實現城市綜合功能的完善。

4結論與討論

《土地管理法》的修正破除了集體建設用地入市流轉的制度阻尼，但并不等同于放任自由，而是“有條件的入市”。允許入市的集體土地必須是產權明晰、依法登記，符合土地規(guī)劃、用途管制與政府工作安排的工、商業(yè)等經營性質的集體建設用地，并且需要提前獲得集體經濟組織的表決同意，土地用途也有所限制。國家層面之所以對集體土地入市條件設限，一方面是為了保障土地供應市場的穩(wěn)定，集體土地如完全開放進入市場勢必會引起土地供應的急劇上升，市場在短期內難以消化，造成土地資源浪費，而集體經營性建設用地占整個建設用地比例較小，入市之后既補充了建設用地的指標缺口，又不至于形成土地供應井噴式增長的局面。另一方面維護了農村地區(qū)的和諧安穩(wěn)，集體土地入市將釋放巨大的經濟價值，社會資本可直接進入農村地區(qū)進行產業(yè)開發(fā)，一旦出現政策漏洞，開發(fā)商的趨利性有可能導致新一輪土地投機行為的產生，農民面臨失地風險，而國家限制農村宅基地等具有保障性質用地的上市了減少了集體土地由市場壟斷的可能性。

北京、廣州、深圳三地集體經營性建設用地的二次開發(fā)利用大多是通過政府引導和市場介入的方式對存量用地進行整理，采取“拆舊建新、增減掛鉤”的方式來獲取建設指標，以到達挖掘農村土地潛力和提高農民收入的目的，但由于政策機制不夠完善，在實際操作過程中存在利益分配不均衡等問題。如北京市在推進集體經營性建設用地減量采取“一刀切”的減量模式，部分地區(qū)可利用的建設指標較少，企業(yè)負擔多成本高，參與集體土地統籌利用的積極性不高；廣州市的舊廠房和舊村莊改造以拆除重建為主，新建建筑建設強度較大，對城市的基礎設施承載能力帶來一定的挑戰(zhàn)，政府與公眾的利益難以保障；深圳市以市場為主導的（原）集體土地更新面臨著開發(fā)主體“挑肥揀瘦”的情況，部分基礎條件較差的村莊難以享受到土地改革的紅利等等。隨著集體經營性建設用地入市，以“村企合作”或“鎮(zhèn)企合作”為主的開發(fā)機制將成為三地最主要的集體土地利用模式，健全集體土地開發(fā)利益分配方面的政策法規(guī)迫在眉睫。首先應統籌考慮地方政府、參與企業(yè)和村集體的利益，政府作為集體土地入市的主要推動者理應提取一部分的土地增值收益調節(jié)金，參與企業(yè)需要適當的利潤實現資金平衡，村集體作為土體所有者和弱勢群體，在利益分配時必須保底線；其次應處理好村集體與村民內部的利益分配關系，避免權利腐敗而引發(fā)群體性事件的發(fā)生，增強農民獲得感。國家層面應及時對各主體間土地增值收益的分配比例與方式給予法律保障，而集體經營性建設用地形成具有很強的時代烙印和地區(qū)差異，各地政府也應靈活制定符合當地實際的政策法規(guī)指導利益分配，切實推進農村土地資產健康增值，維護好各方權益。

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