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        以政策性擔保體系建設助力區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展

        2020-11-28 07:43:38宋允智
        唯實 2020年10期
        關鍵詞:政策性信用融資

        宋允智

        經(jīng)濟和金融是肌體與血脈的關系,任何區(qū)域要想促進經(jīng)濟健康發(fā)展,都必須使金融與經(jīng)濟形成良性循環(huán)。在當前疫情影響嚴重的情況下,全力以赴做好金融支持和服務工作,是消除或削弱疫情副作用、促進區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的重要舉措。而在金融支持和服務工作中,政策性信用擔保體系建設是重中之重。因此,必須十分重視政策性擔保體系對經(jīng)濟健康發(fā)展的助力作用,積極解決現(xiàn)行政策性擔保體系中存在的問題,用優(yōu)化政策性擔保體系產(chǎn)生的“紅利”為經(jīng)濟健康發(fā)展增添動力。

        政策性擔保體系對區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的助力作用

        政策性擔保體系可以體現(xiàn)政府在經(jīng)濟發(fā)展中的政策性目的和政策導向作用,將有限的政府資源在經(jīng)濟發(fā)展的不同領域進行合理分配,憑借財政資金“四兩撥千斤”的撬動能力,充分發(fā)揮“信用放大器”“金融穩(wěn)定器”和“經(jīng)濟助推器”的作用,解決金融運行中的“市場失靈”問題。一般而言,政策性擔保體系對經(jīng)濟健康發(fā)展主要具有以下幾方面的助力作用:

        為區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮政策導向作用。區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開強有力的政策導向,而對經(jīng)濟的政策導向則需要在相當大的程度上依靠政策性信用擔保體系的助力。以政策性擔保機構為主體的政策性擔保體系主要由地方財政出資成立,因此政策導向性明顯。政策性擔保體系的運行,不僅會使違背國家產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保政策規(guī)定的產(chǎn)業(yè)項目難以得到金融支持,而且會在所涉業(yè)務中充分落實國家各項經(jīng)濟政策,積極地為符合經(jīng)濟健康發(fā)展要求,代表產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)搭建金融服務平臺,大力支持高新技術領域和環(huán)境保護領域企業(yè)拓寬融資渠道和降低融資成本。因而,通常在政策性信用擔保體系發(fā)揮作用較好的區(qū)域,擁有核心技術、處于國家政策鼓勵行業(yè)的企業(yè)將會獲得極大的融資幫助。

        為區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮信用增進作用。政策性信用擔保體系為區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮信用增進作用主要是在信用擔保和信用再擔保兩個維度上體現(xiàn)。首先,從擔保維度看,生產(chǎn)經(jīng)營資金緊缺的中小企業(yè)在向銀行貸款時,由于無法提供符合銀行要求的足值抵押物,也沒有足夠的信用積累能使銀行對其免于抵押,因而往往難以達成目的。而政策性擔保體系中的擔保機構為中小企業(yè)在銀行作擔保,銀行就會愿意向無實物抵押或無可靠信用的中小企業(yè)發(fā)放貸款,因為,一旦中小企業(yè)貸款之后若不能按期還款或欠息,將由擔保機構承擔責任。這樣,就可以在相當程度上有效地解決中小企業(yè)的融資難題。其次,從再擔保維度看,雖然再擔保機構往往并不直接參與到具體擔保業(yè)務中去,但擁有國資背景且資金實力雄厚的再擔保機構卻會通過業(yè)務合作以及監(jiān)管授權,幫助擔保機構提升信用能力,增加擔保機構的信用放大倍數(shù),實現(xiàn)為擔保機構增補信用,擴大擔保覆蓋范圍,從而在更大程度上解決眾多中小企業(yè)的融資難題。

        為區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮風險分擔作用。信用擔保行業(yè)屬于高風險行業(yè),擔保機構往往承擔較大的風險而利潤微薄,一旦被擔保企業(yè)發(fā)生壞賬,擔保機構就要付出較大金額的代償金,往往單筆大數(shù)額代償金就可能導致?lián)C構出現(xiàn)虧損甚至面臨倒閉風險。收益與責任不相匹配,必然會使普通擔保機構出現(xiàn)惜保情緒,從而加大企業(yè)融資難度。而政策性信用擔保體系形成并得到優(yōu)化后,一旦發(fā)生代償事件,擔保機構只需按照合同約定的比例承擔一部分損失,另外部分的損失由政策性再擔保機構承擔即可,這將很大程度上降低擔保機構的風險壓力,幫助其解決后顧之憂。政策性擔保體系的完善,意味著“國家融資擔?;稹〖壢谫Y再擔保機構—省內(nèi)融資擔保機構”三級架構的擔保體系可以形成與銀行共同參與的風險分擔機制,擔保體系內(nèi)各機構通過降低貸款利率和擔保費率,為區(qū)域內(nèi)符合條件的企業(yè)提供便捷、高效、低成本的貸款,從而有助于區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。

        為區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮行業(yè)規(guī)范作用。政策性擔保體系的形成與優(yōu)化,可以較有效地改善整個擔保行業(yè)的金融服務水平。目前,我國各區(qū)域擔保行業(yè)的整體水平仍不是很高,政策性信用擔保和再擔保體系的建立,將有利于對現(xiàn)有申請加入體系的擔保機構進行全方位審查、篩選,對擔保機構團隊成員水平、風控能力、資金規(guī)模等進行評估、考核。在政策性機構和市場化機構合作經(jīng)營過程中,也會對業(yè)績不達標的擔保機構以及違規(guī)經(jīng)營行為提出整改要求,甚至取消其合作資格,從而提升所有機構的規(guī)范化經(jīng)營程度。同時,加入政策性擔保體系的擔保機構由于處于政策性再擔保機構的監(jiān)督之下,所以都會在重大事項報告制度、季報管理制度、代償預警制度等的約束下全方位地提升業(yè)務水平,這必將有利于促進擔保行業(yè)整體進入合理、有序的理性發(fā)展階段,從而有效地助力區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。

        現(xiàn)有政策性擔保體系存在的主要問題

        我國擔保行業(yè)伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展大潮,經(jīng)歷多次起伏和變革,已經(jīng)成為全國金融體系的重要組成部分,尤其是黨中央、國務院將融資擔保上升為國家戰(zhàn)略之后,作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段,政府對政策性擔保體系的支持力度越來越大。包含國家融資擔?;稹⑹〖壴贀C構、融資擔保機構三個層次的擔保組織體系基本形成,政策性擔保體系迎來了發(fā)展新機遇。但是,與助力區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的要求相比,現(xiàn)有的政策性擔保體系還存在一些較明顯的問題。

        尚未形成良好的政策制度生態(tài)環(huán)境。從國際經(jīng)驗看,擔保體系是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物,政策性擔保體系的有效運行需要建立良好的政策制度生態(tài)環(huán)境。透視發(fā)達國家政策性信用擔保體系可發(fā)現(xiàn)其具有三大共性特征:一是普遍具有政府財政支持和風險補償機制,美國、日本、德國等國家都建立了政府財政預算安排的擔?;穑糜谘a充資本金和補償風險代償損失;二是具備完善的擔保服務網(wǎng)絡體系,網(wǎng)絡體系既包括擔保機構的分支機構,也包括銀行的服務網(wǎng)點;三是具有科學合理的運行管理體系,這個體系包含了信息管理系統(tǒng)、科學評價系統(tǒng)、風險控制機制和經(jīng)營管理規(guī)則,它們貫穿于擔保業(yè)務各個環(huán)節(jié)之中。這三大特征從較重要的維度上構成了較好的政策制度生態(tài)環(huán)境,保證信用擔保體系的規(guī)范運行。但是,與發(fā)達國家相比,目前我國大部分區(qū)域尚未形成良好的政策制度生態(tài)環(huán)境,政府財政支持和風險補償機制還未得到優(yōu)化,擔保服務網(wǎng)絡體系還不夠完善,運行管理體系還沒有完全形成,地方政府介入信用擔保領域的思路和方式尚較僵化和陳舊,大多數(shù)區(qū)域僅是滿足于在融資優(yōu)惠政策上做文章,對以往的不合理政策制度做些小修小補,這樣不僅難以產(chǎn)生好的效果,也很難有效控制金融風險。為此,改善政策性擔保的制度生態(tài)環(huán)境已是勢在必行。

        風險共擔機制和再擔保功能尚未形成或得到有效發(fā)揮。首先,風險共擔機制尚未真正形成。風險共擔機制真正形成是信用擔保發(fā)揮作用的重要保證,而我國絕大多數(shù)區(qū)域目前還沒有形成真正的風險共擔機制。一般來說,要體現(xiàn)風險共擔,擔保機構主要是靠反擔保、比例擔保、再擔保等方式化解或分散業(yè)務風險,抵質(zhì)押反擔保、信用保證反擔保等是目前擔保機構采取的最主要的反擔保方式。但從實際效果來看,由于項目代償后處置抵質(zhì)押物的不確定因素很多,實際追償效果較差。比例擔保是分散擔保機構風險的較有效方式,這是一種由擔保機構和銀行、政府三方共擔風險的方式,當風險不可能避免時,擔保機構只需按一定比例承擔風險,安徽的“4321”銀政擔合作模式就是采用的這種方式。盡管“4321”銀政擔合作模式在安徽運作比較成熟,但在其他地區(qū),由于銀行缺乏合作的內(nèi)生動力,地方政府的支持也存在不穩(wěn)定因素,因而銀政擔風險分擔模式的探索效果不夠好。尤其是在銀行與擔保機構的兩方合作上,因為缺乏對合作的相關考核機制,使銀行成了事實上的強勢群體,擔保的風險分擔在基層經(jīng)營行很難落實,導致?lián)P袠I(yè)的風險全部由擔保機構承擔,從而削弱了擔保機構的積極性。其次,再擔保功能尚未得到有效發(fā)揮。近幾年,再擔保機制得到國家和省級政府高度重視,全國基本已經(jīng)完成省級再擔保機構布局設立。再擔保的分險和增信功能可以提升擔保行業(yè)的抗風險能力和信用水平,但仍有一些問題未得到有效解決。一是再擔保體系建設尚未成熟,各省對再擔保的功能定位和運行認識不一,沒有統(tǒng)一標準和成熟經(jīng)驗,導致各地再擔保業(yè)務模式和產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一性,難以形成整體社會公信力。二是再擔保中的政策性和市場化的關系、再保和直保的關系、分險和增信的關系尚不清晰完善。三是再擔保缺乏配套的監(jiān)管體系,績效考核也不匹配功能定位。這些問題,都在相當大的程度上削弱了現(xiàn)行政策性擔保體系的經(jīng)濟發(fā)展助力作用。

        政策性功能部分缺失導致?lián)sw系運行偏離設計初衷。盡管政策性擔保體系設計的初衷是提供不以營利為目標的政策性金融服務,但在運行過程中,財政資金補充不足、政策性風險補償不到位的問題還較明顯。在這樣的情況下,不少擔保公司為了生存不得不舍棄主業(yè)而大量運作商業(yè)化項目,部分政策性擔保機構甚至為房地產(chǎn)和地方政府融資平臺等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目擔保,結果導致商業(yè)性擔保占據(jù)主流,商業(yè)化逐利經(jīng)營主導擔保行業(yè),政策性擔保業(yè)務偏離支持中小微企業(yè)和“三農(nóng)”的業(yè)務本源,在一些區(qū)域形成了中小微實體企業(yè)融資擔保規(guī)模占比很小、信貸資金脫實向虛的局面。

        政策性導向和市場化經(jīng)營未能相互平衡。國務院辦公廳2019年6號文件明確了政策性擔保行業(yè)不以營利為目標的政策導向,同時也強調(diào)了信用擔保的政策性擔保定位必須要與企業(yè)化管理、市場化運作原則有機結合在一起,充分發(fā)揮政府的主導和引領作用。所以要避免“過度行政化”和“過度市場化”兩種傾向在擔保行業(yè)中的出現(xiàn)和蔓延,必須在社會效益最大化和自身經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展中尋求最佳平衡點。但是,目前在大多數(shù)區(qū)域既存在推進擔保業(yè)務過度行政化的苗頭,也存在開展業(yè)務過度市場化傾向。很少有省、市級行政區(qū)域能夠做到既堅持好政策性導向,又實施好市場化運營,真正靠市場化手段去服務符合政策支持導向的擔保對象。很少有擔保機構能夠在市場化運營中不去追求利潤最大化,而是重視可持續(xù)發(fā)展。

        以政策性擔保體系建設助力

        區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的對策

        由于政策性信用擔保體系對區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展具有十分重要的助力作用,而且現(xiàn)有的政策性擔保體系還存在一些明顯的問題,因而必須從多維度采取有效對策來優(yōu)化政策性擔保體系建設,以增強其對于區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的助力。

        發(fā)揮政府在政策性擔保體系中的主導作用。從國際經(jīng)驗來看,信用擔保機構通常由政府設立而不是采用商業(yè)性擔保機制,因為政府的信用遠強于商業(yè)擔保機構,政府設立的信用擔保機制不僅可以與銀行共擔風險,還可以降低企業(yè)的融資成本。因此,我國應該圍繞彌補中小企業(yè)信貸市場的“市場失靈”之目標,充分強化政府的政策引導作用,通過政策性專業(yè)擔保機構的信用增級,促使商業(yè)銀行向其不敢放貸或放貸數(shù)額不足的行業(yè)和地區(qū)提供融資服務,使得戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或正外部性較強的產(chǎn)業(yè)獲得必要的、足額的信貸供給。要著力在國家信用擔??蚣荏w系上進行創(chuàng)新,將國家融資擔保資金作為信用擔保框架的核心,引導各地建立政府主導的信用擔保體系,推動政策性擔保體系強化政策性使命,將相應的財政資金集中起來,設立非營利的信用擔保機制。一是建立以財政為主的擔?;?。擔保基金可由財政資金、銀行認繳資金、行業(yè)組織捐助資金構成,其運行管理體系則可包括中央、省級、市縣三個層級。二是建立可持續(xù)的風險補償機制。應從省市兩級財政入手,推動擔保風險補償資金列入財政預算,強化制度的剛性約束,調(diào)動商業(yè)銀行和擔保機構服務中小微企業(yè)和“三農(nóng)”的積極性,促進擔保行業(yè)的發(fā)展。三是建立和完善風險分擔機制??捎烧y(tǒng)籌,推動政策性擔保機構與銀行開展實質(zhì)性合作,實現(xiàn)信息共享與多方風險共擔。一旦發(fā)生代償風險,銀行應分擔一定比例的風險,政府則通過設立的風險補償基金進行風險分擔。四是加大財政對政策性擔保機構的資本金擴充力度。一方面,通過財政或國有股東增資來擴充政策性擔保機構的資本金;另一方面,積極爭取國家擔保基金的參股政策支持,利用國家擔?;饋碓鰪娬咝該C構的規(guī)模實力和防范風險的能力。另外,政策性擔保機構還可以通過發(fā)行專項金融債券來創(chuàng)新資金來源渠道,充分利用資本市場實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。五是落實財政資金的供給補貼機制。對于擔保機構執(zhí)行優(yōu)惠費率,對符合條件的中小微企業(yè)融資項目進行擔保,財政資金要及時落實保費貼補,從而真正建立起金融支持中小微企業(yè)發(fā)展的長效機制。

        完善政策性擔保的體制機制建設。一是建立體現(xiàn)政策性功能的新型考核評價體系。要以提升政策性融資擔保功能績效為評估目標,弱化甚至取消對營利指標的考核。重點考察政策性擔保機構支持中小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務的規(guī)模、項目數(shù)量、增長率、覆蓋率、放大倍數(shù)、費率、代償率、風險控制等指標,并創(chuàng)新考核激勵機制。二是完善擔保行業(yè)相關法律體系建設。應該不斷完善擔保行業(yè)法律體系建設,建立良好的信用擔保金融生態(tài)環(huán)境,為服務中小微企業(yè)保駕護航。同時,進一步推進社會信用體系建設,建立金融信息收集和發(fā)布的共享機制,搭建征信、評級、交易、評估等區(qū)域綜合信息共享平臺,大幅度降低交易成本。三是創(chuàng)新政策性擔保管理機制。要引導國有擔保機構逐步建立以市場為導向的經(jīng)營管理機制、風險控制機制、用人選拔機制和激勵約束機制。努力提高風險容忍度,支持擔保機構建立盡職免責機制,制定切實可行的獎勵措施,加大對中小微實體的授信投入。引入高管職業(yè)經(jīng)理人制度,建立績效工資制度,提高信用擔保機制運行效率。

        健全政策性擔保業(yè)務風險防控體系。融資擔保機構普遍存在業(yè)務結構單一,產(chǎn)業(yè)鏈較短的問題,一旦擔保項目出險,就需向銀行剛性代償,缺乏應對韌性和回旋空間。為此,融資擔保機構一方面需要通過創(chuàng)新信息服務平臺,整合小微企業(yè)信息資源,引入征信、司法、稅務、工商以及海關等機構信息數(shù)據(jù),降低供需雙方的信息不對稱,提高分析決策準確性,增強自身風險防控能力;另一方面也需要建立專業(yè)的擔保不良資產(chǎn)處置體系,盤活擔保存量資產(chǎn),打通擔保風險出口。此外,還需要主動學習運用現(xiàn)代金融科技,結合自身實際和業(yè)務特點,借助信用平臺和運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息技術手段,有意識地將自身的業(yè)務下沉,在正規(guī)金融機構尚未開發(fā)或不愿涉足的領域?qū)ふ覙I(yè)務機會,在總體風險可控基礎上,通過設計既有利于控制系統(tǒng)性風險、又有利于提高業(yè)務處理效率的創(chuàng)新產(chǎn)品與模式,使中小微企業(yè)融資擔保業(yè)務能夠批量化與規(guī)?;l(fā)展,實現(xiàn)規(guī)模效益。

        積極優(yōu)化政策性擔保業(yè)務模式。要以國家融資擔?;馂橐龑В允〖壴贀C構為龍頭,大力發(fā)展政策性擔保體系,充分發(fā)揮銀行業(yè)金融機構的作用,聚焦中小微企業(yè)和“三農(nóng)”及新興產(chǎn)業(yè),探索建立新型的銀行與擔保機構合作機制,積極創(chuàng)新政府、銀行、擔保機構合作模式。在這方面,江蘇的探索值得其他區(qū)域借鑒。江蘇省信用擔保有限責任公司和中國農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行在普惠金融領域進行的銀行與擔保機構合作的創(chuàng)新嘗試,將信用擔保的信用增信功能和商業(yè)銀行的風險管理技術融為一體,雙方各司其職、各負其責,銀行負責風險審核和自主放貸,擔保機構負責備案核驗而不再進行實質(zhì)性審核。這種創(chuàng)新型合作,可以通過設定擔保貸款條件和擔保免責條款進行制度約束,銀行放款后即可實現(xiàn)自動擔保。這樣既能有效調(diào)動銀行的積極性,發(fā)揮其優(yōu)勢,又能實現(xiàn)擔保機構批量作業(yè),從而快速擴大銀行與擔保機構的合作規(guī)模。而江蘇省信用再擔保集團有限公司主導的“園區(qū)保”業(yè)務模式則是破題政府、銀行、擔保機構合作分擔風險的創(chuàng)新嘗試。該模式風險分擔機制由相關園區(qū)政府、合作金融機構以及政策性擔保公司共同參與構建,園區(qū)政府推薦企業(yè)白名單并牽頭建立風險資金池,擔保機構根據(jù)資金池規(guī)模,按最高放大10倍比例承接入園實體企業(yè)融資擔保業(yè)務、園區(qū)建設資金投入等一攬子金融產(chǎn)品服務,金融機構承諾在擔保期內(nèi)不抽貸、不壓貸,企業(yè)在擔保期內(nèi)轉(zhuǎn)貸資金由相關園區(qū)提供支持?!皥@區(qū)?!睒I(yè)務模式對納入相關疫情防控、物資保障的企業(yè)實施優(yōu)先重點支持,加大復工復產(chǎn)力度。如項目發(fā)生風險,在風險分擔協(xié)議框架下,擔保機構、風險資金池、合作金融機構根據(jù)項目金額按比例分擔風險。這種創(chuàng)新性嘗試有效優(yōu)化了政策性擔保業(yè)務模式,可以在全國多區(qū)域范圍嘗試性推廣應用。

        (作者系江蘇省信用擔保有限責任公司副總經(jīng)理,南京審計大學金融學院碩士生導師)

        責任編輯:張蔚菊

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