葉立生

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次從生態(tài)文明建設(shè)的宏闊視野，提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的論斷。在建設(shè)“山水林田湖草生命共同體”的過程中，加強湖區(qū)治理是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。洪澤湖是我國第四大淡水湖，地跨江蘇淮安、宿遷兩市，處于大運河文化帶和淮河生態(tài)經(jīng)濟帶的交匯點，是淮河流域最大的湖泊型水庫。該湖區(qū)是江蘇省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，也是最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。制定洪澤湖生態(tài)保護和科學(xué)開發(fā)戰(zhàn)略，努力把洪澤湖打造為全省重要水源涵養(yǎng)地和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級示范地，對高起點推進美麗江蘇建設(shè)至關(guān)重要。

一、洪澤湖生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是美麗江蘇建設(shè)的題中之義。洪澤湖區(qū)生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)，是江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的有機組成部分。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。江蘇省委書記婁勤儉2017年到洪澤湖視察時提出，要通過“清淤疏浚，聚沙成島”涵養(yǎng)水源，改善湖區(qū)生態(tài)環(huán)境。洪澤湖保護和開發(fā)并舉的方略被提上議事日程，給湖區(qū)高質(zhì)量發(fā)展帶來了千載難逢的機遇。

洪澤湖區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀。洪澤湖地區(qū)從行政區(qū)劃上主要包括兩市五區(qū)四縣，即宿遷市下轄的宿城區(qū)、泗陽縣、泗洪縣和淮安市下轄的清江浦區(qū)、淮陰區(qū)、淮安區(qū)、洪澤區(qū)、金湖縣、盱眙縣，是江蘇省重要的商品糧、畜禽和淡水產(chǎn)品生產(chǎn)基地。近年來，洪澤湖區(qū)經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步推進，主要經(jīng)濟指標(biāo)保持在合理區(qū)間。2019年，宿遷市GDP達3099億元，在全國范圍內(nèi)名列83位（全省13位）;淮安市GDP達3178億元，全國排名第61位（全省11位）。但與此同時，洪澤湖區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)育能力不高、生態(tài)環(huán)境壓力較大，這一地區(qū)在全省處于發(fā)展洼地，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于全省平均水平。特別是自從淮安、宿遷行政區(qū)劃調(diào)整后，兩市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通運輸自成體系，至今沒有快捷的沿湖通道，人為割裂了湖東湖西之間的內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系。打破部門和行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌制定湖域生態(tài)、經(jīng)濟、社會發(fā)展的綜合規(guī)劃，已成為洪澤湖區(qū)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展面臨的當(dāng)務(wù)之急。

洪澤湖治理與保護面臨的發(fā)展新機遇。隨著生態(tài)經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略的實施，洪澤湖區(qū)發(fā)展迎來了歷史性發(fā)展機遇。一是環(huán)境治理機遇。為推動湖區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，江蘇省以推行河長制為契機，加大洪澤湖管理改革力度，制定了一系列措施，積極推動洪澤湖管理與生態(tài)保護工作。二是規(guī)劃政策機遇。根據(jù)資源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和開發(fā)潛力，江蘇制定了主題功能區(qū)規(guī)劃，把洪澤湖劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類主題功能區(qū)。通過明確開發(fā)方向、控制開發(fā)強度、規(guī)范開發(fā)秩序、完善特殊支持政策，為洪澤湖生態(tài)保護劃定了紅線，同時也為周邊城鎮(zhèn)科學(xué)開發(fā)湖區(qū)資源指明了方向。三是綠色發(fā)展機遇。湖區(qū)各級政府正按照五大發(fā)展理念和“功能提升、樞紐建設(shè)、特色培育”的原則，推進洪澤湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，著力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、打造新型工業(yè)體系、積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

洪澤湖區(qū)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)。洪澤湖區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展雖然取得了顯著成效，但從“問題導(dǎo)向”的維度分析，仍然面臨著不少問題和挑戰(zhàn)。一是環(huán)境改善還有很大提升空間。現(xiàn)階段洪澤湖區(qū)還存在一些環(huán)境保護歷史“欠賬”。如洪澤湖過境客水較多，水質(zhì)不穩(wěn)定;生態(tài)資源遭到破壞，恢復(fù)過程緩慢;湖區(qū)周邊漁民文化程度普遍偏低，轉(zhuǎn)產(chǎn)困難;周邊群眾向大湖的索取多而投入少，經(jīng)濟發(fā)展較為滯后;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型;基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，污水處理設(shè)施的運營和維護資金不足。與其相對照，太湖治理專項引導(dǎo)資金省財政每年安排20億元，地方財政拿出10%—20%新增財力同步配套，累計帶動全社會投資超千億元。太湖治理的資金投入模式，值得洪澤湖區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。二是環(huán)境政策規(guī)劃還需要進一步落實?，F(xiàn)行《江蘇省洪澤湖保護規(guī)劃》是2006年由省水利廳主導(dǎo)編制的。該規(guī)劃以保護為主，與湖區(qū)群眾向往美好生活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求存在一定的沖突。在開發(fā)利用上實行條塊管理，項目審批慢、落地難，非法建設(shè)項目現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在。與之相比，《洞庭湖水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》則由國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林業(yè)和草原局等七部門制定印發(fā)，其權(quán)威性和影響力遠高于省級規(guī)劃。此外，各部門編制的專項規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不一致的情況較為突出。三是生態(tài)型經(jīng)濟發(fā)展理念和路徑亟須強化。從自然資源稟賦看，淮安巖鹽資源豐富，鹽化資源和化工新材料已成為淮安市重要的支柱產(chǎn)業(yè)，其創(chuàng)造的產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中比重較大。而宿遷作為“中國酒都”，食品飲料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重較大。這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)均有一定的環(huán)境安全風(fēng)險，而新興的清潔技術(shù)、新能源技術(shù)、旅游觀光、養(yǎng)老服務(wù)等環(huán)保型產(chǎn)業(yè)比重低、總量小，洪澤湖轉(zhuǎn)型升級壓力較大。

二、洪澤湖區(qū)域的生態(tài)經(jīng)濟體系構(gòu)建

黨的十九大報告明確提出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。通過推進生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)，進一步貫徹“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的發(fā)展理念，對于洪澤湖湖區(qū)生態(tài)經(jīng)濟體系構(gòu)建及項目選擇都具有重要的指導(dǎo)意義。

優(yōu)化洪澤湖區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。湖區(qū)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)主要圍繞新型工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因地制宜發(fā)展綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，采用自然農(nóng)耕、生物防治、有機施肥、輪休耕作等方式，擴大優(yōu)質(zhì)稻米種植規(guī)模;大力發(fā)展水生蔬菜、花卉苗木、中藥林、食用菌等特色農(nóng)產(chǎn)品;利用湖西淺灘，生態(tài)飼養(yǎng)龍蝦、螃蟹等魚蝦水產(chǎn)品;推動傳統(tǒng)鹽化工產(chǎn)業(yè)、酒類與食品飲料產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，推動凹土新材料、精細化工、生物醫(yī)藥、電子信息等戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展;加快發(fā)展金融、物流、旅游、電子商務(wù)、高端醫(yī)療、終身教育等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、人工智能和“智能+”技術(shù)，打造數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群，走出一條各類產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。

建設(shè)環(huán)洪澤湖綜合交通體系。抓住淮河生態(tài)經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略的歷史機遇，構(gòu)建沿湖公路、鐵路、航道、航空、管道等現(xiàn)代綜合運輸體系。由于洪澤湖的阻隔，從南京外環(huán)到淮安外環(huán)的南北150公里內(nèi)，至今沒有一條完整的貫穿東西方向的跨省高速公路，嚴(yán)重制約了洪澤湖周邊市縣的全面發(fā)展。建議沿湖南北兩岸規(guī)劃建設(shè)沿入海、入江方向的高速公路，并規(guī)劃建設(shè)環(huán)湖高等級觀光公路，盡快開工建設(shè)“泗陽—洪澤—寶應(yīng)”和“洪澤蔣壩—盱眙段”兩條高速公路。加快建設(shè)江蘇高鐵網(wǎng)絡(luò)，爭取“安徽天長經(jīng)江蘇盱眙—泗洪段”高鐵列入國家“十四五”規(guī)劃，同時規(guī)劃建設(shè)沿淮河高速鐵路。建議提高淮河航道等級，爭取實施江蘇段航道“三改一”工程，使萬噸貨輪能從濱海抵達蚌埠。“十四五”期間，建議加快建設(shè)洪澤、盱眙、泗洪、泗陽、清江浦通用機場，建設(shè)沿淮河天然氣和鹵水輸送管道，促進沿岸地區(qū)上下游經(jīng)濟一體化發(fā)展。

打造環(huán)洪澤湖特色小鎮(zhèn)。依托地方傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源特色，形成集觀光農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意、休閑度假、康體養(yǎng)生、民俗體驗為一體的農(nóng)村觀光休閑旅游業(yè)。打造沿湖特色小鎮(zhèn)，主要包括老子山溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)，蔣壩河工風(fēng)情小鎮(zhèn)，西順河、趙集元明粉精加工小鎮(zhèn)，仇集凹土新材料小鎮(zhèn)，明袓陵、龜山、鐵山寺、碼頭旅游度假小鎮(zhèn)，三河食用菌、半城龍蝦、臨淮螃蟹食品小鎮(zhèn)。組織舉辦“中國洪澤湖水上運動會”、盱眙龍蝦節(jié)、泗洪螃蟹節(jié)等主題活動，不斷提升特色小鎮(zhèn)影響力。抓住方特大型游樂項目建設(shè)契機，聯(lián)手水斧城景區(qū)打造水上長城風(fēng)光帶游線。建議盡快推出水下泗洲城規(guī)劃方案，引進資金打造影響力輻射全球的高端特色旅游目的地。

啟動洪澤湖內(nèi)清淤擴容建島工程。作為淮河最大的蓄水池，洪澤湖洪水消納功能越來越小，汛期對下游的安全威脅越來越大。干旱與洪澇的交替發(fā)生，嚴(yán)重制約了洪澤湖地區(qū)的發(fā)展。建議結(jié)合淮河河道疏浚，實施淮河盱眙段截彎取直工程，對洪澤湖實施清淤擴容建島工程。使淮河能夠常年蓄水200億立方米，為南水北調(diào)和里下河地區(qū)農(nóng)田灌溉積蓄水源，同時解決上游攔蓄能力不足、中游抗洪不暢、下游出路不足的問題。積極利用國內(nèi)外江河湖泊生態(tài)清淤技術(shù)、清淤裝備、清淤方法，為洪澤湖清淤擴容建島工程提供有效保障。通過對湖底清淤2—3米，建設(shè)面積約為洪澤湖面積5%的四個島區(qū)。通過退圩還湖、清淤凈湖、建島養(yǎng)湖、清水入湖等舉措，修復(fù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，保持生物多樣性，為洪澤湖區(qū)永續(xù)發(fā)展留足生態(tài)空間和凈水資源。

建設(shè)洪澤湖畔美麗鄉(xiāng)村。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，必須以環(huán)境整治為切入點，以提高綠化面積和樹種多樣化為手段。良好生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財富。在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村過程中，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，切實推動洪澤湖區(qū)域內(nèi)水資源、山嶺、林地、濕地等各類自然資源有效保護，嚴(yán)防各類自然資源總量減少。通過實施自然資源恢復(fù)和補償工程，開展環(huán)境整治連通、造林綠化、鎮(zhèn)村污水處理設(shè)施、退漁還濕等工程建設(shè)。發(fā)揮洪澤區(qū)作為全國首批、江蘇唯一的“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地的優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村休閑旅游等綠色產(chǎn)業(yè)。在洪澤湖大堤外500米內(nèi)建設(shè)棲息公園，在湖北建設(shè)濕地公園;加強歷史文化遺產(chǎn)保護和挖掘，推進蔣壩古鎮(zhèn)、古村建設(shè)，保護周口大塘、管鮑分金亭古遺址、古建筑房屋、黃花塘革命遺址、三河閘水利工程等物質(zhì)文化遺產(chǎn);推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的挖掘和利用，注重保護洪澤湖周邊傳統(tǒng)風(fēng)貌，將洪澤湖作為傳承地方民俗風(fēng)情的新節(jié)點和彰顯地方歷史文化的新載體，提升湖區(qū)人文特色品質(zhì)，努力建設(shè)“水清、景美、氣新、民富”的美麗鄉(xiāng)村。

三、完善生態(tài)文明制度體系，

推動洪澤湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)

推動洪澤湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，重在堅持和完善生態(tài)文明制度體系，用制度確保生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升。

堅持依法依規(guī)治理。堅持依法治理，發(fā)揮政策、法律和制度在洪澤湖保護與開發(fā)建設(shè)體系中的統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)作用。堅決貫徹國家和江蘇省關(guān)于生態(tài)文明改革、河長制湖長制、水十條、永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)河湖行動計劃、263專項治理、水污染防治、黑臭水體治理、村莊生活污水治理等文件要求，嚴(yán)格執(zhí)行《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省河道管理條例》《江蘇省漁業(yè)管理條例》《江蘇省濕地保護條例》《江蘇省內(nèi)河水域船舶污染防治條例》等法律法規(guī)。對違法行為加大督查處罰力度，切實維護洪澤湖水域生態(tài)安全，補齊生態(tài)環(huán)境突出短板，推進區(qū)域經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，走出具有湖區(qū)特色的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展道路。

加大政府部門支持力度。建議由省人社部門牽頭，統(tǒng)籌制定適合現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境保護的人才選拔、培養(yǎng)和使用政策，為洪澤湖生態(tài)環(huán)保工作提供人才保障。整合用于支持鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)布局、濕地保護、水利發(fā)展等方面的資金，增加對洪澤湖濕地退圩（圍）還湖、水污染治理等財政資金的投入力度。建議由省交通部門牽頭加強洪澤湖區(qū)域的綜合交通規(guī)劃并加快實施。建議由省文化旅游部門牽頭加大洪澤湖宣傳力度，挖掘并編撰洪澤湖民俗故事，招商建設(shè)旅游設(shè)施和項目，開辟環(huán)湖旅游線路。

健全生態(tài)環(huán)境補償政策。貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等文件精神，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立湖區(qū)多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)，幫助基層解決漁民補償及安置等經(jīng)費，從根本上減輕漁民的生產(chǎn)生活負擔(dān)。通過實施水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境改善工程，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進湖區(qū)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。鼓勵支持企業(yè)承攬湖泊與航道清淤工程，允許新造島嶼和耕地在一定年限內(nèi)自主經(jīng)營，用經(jīng)營收益補償投資，促進投融資機制創(chuàng)新。建立并推廣生態(tài)標(biāo)識制度，嚴(yán)格規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證，保障生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者權(quán)益。

創(chuàng)新管理體制機制。強化組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮洪澤湖管委會平臺作用，明確淮安、宿遷兩市政府洪澤湖生態(tài)保護與利用的主體責(zé)任。建立分層分級的重大災(zāi)情應(yīng)急機制，健全智慧化環(huán)境預(yù)警觸發(fā)響應(yīng)機制，形成管控合力。推進洪澤湖網(wǎng)格化管理，積極探索構(gòu)建河（湖）長制下的河（湖）流域化管理機制。創(chuàng)新管理機制，建立聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡查和管理會商機制，健全洪澤湖治理保護長效機制，強化區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。完善流域生態(tài)補償機制，依托重點生態(tài)功能區(qū)開展生態(tài)補償示范區(qū)建設(shè)，完善市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，切實發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策的調(diào)控和倒逼作用。探索建立編制自然資源資產(chǎn)負債表，推動自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，建立促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的績效考評機制，把生態(tài)產(chǎn)品價值納入國民經(jīng)濟核算體系，試行GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）與GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）相結(jié)合的核算制度，落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的績效目標(biāo)體系和差別化政績評價考核辦法。

設(shè)立省級主導(dǎo)的投資開發(fā)機構(gòu)。建議以省屬相關(guān)國企為多元投資主體，組建洪澤湖開發(fā)集團公司。吸引各級金融機構(gòu)、各類企業(yè)、社會組織等各方面資金投入，鼓勵湖區(qū)各級政府與中國綠化基金會等組織共同設(shè)立綠色發(fā)展專項資金，在生態(tài)建設(shè)、自然保護、生態(tài)旅游等領(lǐng)域展開深度合作，共同推動湖區(qū)全社會參與自然保護公益事業(yè)。引導(dǎo)企業(yè)利用國內(nèi)外市場交易平臺開展碳匯、排污權(quán)、礦產(chǎn)勘探權(quán)等資源交易，運用綠色供應(yīng)鏈采購、銷售綠色生態(tài)產(chǎn)品，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，為洪澤湖區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障。

推動上中下游區(qū)域合作。適應(yīng)“智能化、現(xiàn)代化、城市群與城鄉(xiāng)一體化、治理現(xiàn)代化、新型全球化”等“新五化”要求，構(gòu)建“淮河—洪澤湖”全流域立體化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展。推動建設(shè)覆蓋“淮河—洪澤湖”區(qū)域的淮河三角洲經(jīng)濟帶，通過洪澤湖區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟輻射帶動，加大對上游大別山片區(qū)和下游里下河老區(qū)的脫貧支持力度，將片區(qū)扶貧與流域發(fā)展結(jié)合起來，科學(xué)布局現(xiàn)代制造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)”，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，構(gòu)建健康養(yǎng)老、休閑旅游配套服務(wù)業(yè)。加快“淮河—洪澤湖”生態(tài)經(jīng)濟走廊建設(shè)，形成全區(qū)域的生態(tài)經(jīng)濟共同體。

（作者系中共江蘇省委黨校第36期省管干部進修班學(xué)員，南京科技職業(yè)學(xué)院黨委書記、研究員）

責(zé)任編輯：劉志剛