■高 玨

2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并開始在全國33個地區(qū)實行為期兩年的試點。2018年，第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，使得農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的制度法定化。不難看出，土地是農(nóng)村最大的資源，也是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵點。盤活土地，既能集約資源，又能促進農(nóng)村發(fā)展，而在“三塊地”改革工作中，宅基地改革和農(nóng)民關(guān)系最為密切。奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)現(xiàn)有的宅基地改革方向共有兩個，宅基地流轉(zhuǎn)改建成鄉(xiāng)村民宿就是其中之一。

一、柘林鎮(zhèn)鄉(xiāng)村民宿現(xiàn)狀

奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)是位于上海市最南部的一個近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距離上海市中心僅42千米，林綠覆蓋率高，水田交錯，多條高速貫穿，交通便利。自黨的十九大以來，柘林鎮(zhèn)大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興，密切關(guān)注農(nóng)村環(huán)境整治。從2017年起，推進河道治理、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、和美宅基創(chuàng)建等工作，給農(nóng)村發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

隨著農(nóng)村土地制度的不斷完善，特別是“三權(quán)分置”制度的法定化，不少人看到了農(nóng)村宅基地的市場價值，農(nóng)民手中的宅基地也迎來了營利變現(xiàn)時代。2018年，上海市人民政府辦公廳正式出臺了《關(guān)于促進本市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導意見》，柘林鎮(zhèn)乘著這股東風，迎來首家鄉(xiāng)村民宿——南亭集序的掛牌運營。這間鄉(xiāng)村民宿在柘林鎮(zhèn)華亭村船浜12組，是一幢被稻田圍繞的禪意小白樓，是村委會基于農(nóng)村三塊地的“三權(quán)分置”提出的“村委會+企業(yè)資本+農(nóng)戶”合作的運作模式，旨在盤活土地資源，為農(nóng)戶創(chuàng)造實際效益。由村委會在周邊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施建設上適量投入，資本企業(yè)負責實際運營，閑散農(nóng)戶則受聘于資本企業(yè)成為勞動力。該民宿租賃改建等共一次性投入150萬，2019年營利約60萬元，流轉(zhuǎn)宅基地農(nóng)戶收益約6萬元/年，受聘農(nóng)戶平均收益約3萬元/年。值得注意的是，柘林鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地房屋若出租給個人居住，租金僅200－400元/間/月，按照一棟房屋4間房間計算，一年的收益僅為0.96萬元－1.92萬元。

二、柘林鎮(zhèn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展面臨的困難

柘林鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)共有宅基地面積604.7公頃，農(nóng)戶12714戶。在宅基地流轉(zhuǎn)改建成鄉(xiāng)村民宿方面，有著豐厚的資源。本以為鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展自然會迎來蓬勃期，但自2018年起，柘林鎮(zhèn)民宿僅開設了2家，原因是現(xiàn)實操作中有很多因素限制著鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展。

（一）民宿發(fā)展定位方面的限制

鄉(xiāng)村民宿是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要環(huán)節(jié)，是基于鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村風景、農(nóng)村美食等吸引城市人休閑的場所，旨在發(fā)揮鄉(xiāng)村優(yōu)勢，一產(chǎn)、三產(chǎn)相結(jié)合來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。而現(xiàn)在說起鄉(xiāng)村民宿，很多人將其等同于農(nóng)家樂，認為是帶有住宿性質(zhì)的農(nóng)家菜飯館，在觀念上對鄉(xiāng)村民宿的定位偏低。這就使得一些社會資本不愿意進入鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展隊伍，一定程度上制約了鄉(xiāng)村民宿發(fā)展。

（二）政策方面的限制

雖說2018年上海市政府出臺了鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導意見，但與鄉(xiāng)村民宿相關(guān)的一些政策卻還沒有與之配套。例如2019年5月5日，上海市頒布了《上海市農(nóng)村村民住房建設管理辦法》，同時廢止沿用了13年的《上海市農(nóng)村村民住房建設管理辦法》。按照16號令對于翻建、改建宅基地房屋的規(guī)定，5人戶及5人以下戶的宅基地面積不超過140平方米、建筑占地面積不超過90平方米；6人戶及6人以上戶的宅基地面積不超過160平方米、建筑占地面積不超過100平方米，而柘林鎮(zhèn)現(xiàn)農(nóng)戶實際占有宅基地面積遠超上述規(guī)定。因此如果宅基地流轉(zhuǎn)改建成鄉(xiāng)村民宿，占地面積就得縮水，這使得農(nóng)民對于宅基地房屋改建民宿的熱情大大降低。

（三）鄉(xiāng)村環(huán)境方面的限制

鄉(xiāng)村環(huán)境分為自然環(huán)境、文化環(huán)境和公共設施環(huán)境。在自然環(huán)境方面，上海城郊沒有蘇浙的山水，主要以田園風光為主，柘林鎮(zhèn)的農(nóng)耕面積不少，但大部分栽種的是水稻，田園景色較為單一。在文化環(huán)境方面，柘林鎮(zhèn)有“華亭古石塘”“法華橋”“典龍造幣”等等，但還沒有系統(tǒng)性的整合，未形成文化景點，無法和鄉(xiāng)村民宿有機結(jié)合。而在公共設施這塊，鄉(xiāng)村道路窄，電線橫跨田頭、污水納管未全覆蓋，周邊適合休閑的公共活動場所少，都成為影響到民宿質(zhì)量、客戶黏性的因素。

三、發(fā)展建議

（一）明確鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展定位

打造鄉(xiāng)村民宿時，在定位上要和農(nóng)家樂區(qū)分，從整體裝修風格、活動項目設計上，往高端旅游上靠攏，結(jié)合當?shù)匚幕Y源，與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、團建公司相結(jié)合，成為親子旅游、企業(yè)團建的休閑場所。例如南亭集序，它的定位就是高端鄉(xiāng)村休閑旅游。因此在2019年底，其投資方與隊組內(nèi)的其他農(nóng)戶簽署了流轉(zhuǎn)租賃協(xié)議，改建周邊宅基地房屋，打造民宿的配套功能設施，吸引其他社會資本入駐，形成了良好的民宿生態(tài)圈。

（二）政策向鄉(xiāng)村民宿發(fā)展方向合理傾斜

鄉(xiāng)村的民宿的發(fā)展不僅對農(nóng)民有利，從政府治理角度來說也有利。除了民宿周邊的環(huán)境提升，更重要的是能帶動農(nóng)副產(chǎn)品的銷售，解決閑散農(nóng)民的就業(yè)，甚至還能和生產(chǎn)經(jīng)營者進行合作，將本地特產(chǎn)進行品牌打造。因此政府在制定相關(guān)政策時，應該考慮到鄉(xiāng)村民宿的特殊性，利用博弈思維，適當放寬政策，提高投資方、農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村民宿建設的積極性。

（三）營造美麗鄉(xiāng)村環(huán)境

農(nóng)村要發(fā)展，首先要做好基礎(chǔ)設施，打理好農(nóng)村環(huán)境，讓鄉(xiāng)村民宿有可以生存的空間。村委會層面要多依托市、區(qū)上級政府項目支持和資金扶持，整合現(xiàn)有涉農(nóng)項目，提升村容村貌，如“生態(tài)村組·和美宅基”“美麗鄉(xiāng)村”“河道整治”“四好農(nóng)村路”“農(nóng)林水一體化”“生活驛站”“四堂間”等項目。要尊重自然生態(tài)，把握鄉(xiāng)村定位，讓鄉(xiāng)村更像鄉(xiāng)村，體現(xiàn)田園野趣和鄉(xiāng)愁本色。