王國語， 楊園園， 張玉沛

(1.北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081；2.北京理工大學(xué)空天政策與法律研究院，北京100081)

1 引言

2018年6月18日，美國總統(tǒng)特朗普出席了國家航天委員會第三次公開會議，并簽署了 “3號航天政策令”——國家空間交通管理政策。美國率先在國家層面推動建設(shè)空間交通管理機制，一方面通過明確國內(nèi)航天管理職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機制，制定完善空間交通管理準則、標準和要求，來確保空間資產(chǎn)和活動安全。另一方面通過軍轉(zhuǎn)民推動國際合作和促進本國商業(yè)力量發(fā)展，確保美國外空領(lǐng)先地位，保障其空間交通管理國際合作、協(xié)作以及未來的國際體系構(gòu)建中的主導(dǎo)地位。

2 美國國家空間交通管理政策的主要作用及內(nèi)容分析

“3號航天政策令”包括政策、定義、原則、目標、準則、任務(wù)和責(zé)任以及總則七部分內(nèi)容。筆者認為，該政策的主要作用包括明確制定國家空間交通管理政策的目的和措施、識別國家空間交通管理的重要領(lǐng)域和相關(guān)準則、建立國家空間交通管理職責(zé)體系和協(xié)調(diào)機制以及提供主導(dǎo)空間交通管理國際秩序構(gòu)建的有力支撐四個方面。

2.1 明確制定國家空間交通管理政策的目的和措施

該政策的根本目的是保持美國外空領(lǐng)導(dǎo)地位、行動自由和保障其外空活動資產(chǎn)安全。

具體措施包括:一是促進空間態(tài)勢感知和空間交通管理技術(shù)發(fā)展。 “推進關(guān)鍵空間態(tài)勢感知輸入科學(xué)技術(shù)的發(fā)展 (如改進空間態(tài)勢感知能力所需的觀測數(shù)據(jù)、算法和模型)”。二是減輕軌道碎片對空間活動的影響。美國認為 “更新國內(nèi)現(xiàn)有軌道碎片減緩準則和做法”已成必要，并應(yīng)在此基礎(chǔ)上 “制定國際通用的標準”。三是支持和提升美國在科技、空間態(tài)勢感知和空間交通管理領(lǐng)域的商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力。為此，美國政府應(yīng) “簡化流程，并減少可能阻礙商業(yè)部門增長和創(chuàng)新的監(jiān)管負擔(dān)，使美國商業(yè)機構(gòu)能夠在國際市場上繼續(xù)在空間交通管理相關(guān)技術(shù)、商品、數(shù)據(jù)和服務(wù)方面引領(lǐng)世界”。四是向公眾提供來源于美國政府的空間態(tài)勢感知基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和空間交通管理基本服務(wù)，包括交會和再入通知。同時為美國的商業(yè)和非盈利空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)和空間交通管理服務(wù)提供新的機會。五是提高空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)互操作性，并實現(xiàn)更大程度的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享。提出 “在符合美國國家安全限制的情況下，改善空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)互操作性”，以及尋求在 “制定改進后的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)標準和信息共享”方面領(lǐng)導(dǎo)世界。六是制定空間交通管理標準和最佳做法。明確提出，作為外空領(lǐng)導(dǎo)者，美國應(yīng)主導(dǎo)制定協(xié)調(diào)空間交通的最低安全標準和最佳做法，并向國際社會推廣。 “美國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)酌情在美國國內(nèi)監(jiān)管框架中采用這些標準和最佳做法，將其用于幫助在實踐和標準方面達成國際共識，并為達成這一共識提供信息。”七是防止非故意的頻率干擾。八是改進美國國內(nèi)空間物體登記制度，強調(diào) “透明度和數(shù)據(jù)共享對于安全、穩(wěn)定和可持續(xù)的空間活動至關(guān)重要”?？梢娡该鞫纫螅詫⑹敲绹乱浑A段參與國際機制和規(guī)則制定的主要訴求之一。九是制定未來美國軌道行動的政策和規(guī)定?！懊绹鴳?yīng)定期對當前關(guān)于非政府組織軌道活動的指導(dǎo)方針進行評估，并在這些活動的許可證發(fā)放方面保持能夠及時予以回應(yīng)的監(jiān)管環(huán)境?！笨梢娒绹絹碓街匾晫υ谲壔顒拥谋O(jiān)管。

2.2 識別國家空間交通管理的重要領(lǐng)域和相關(guān)準則

在 “準則”部分，設(shè)立了 “設(shè)法實現(xiàn)空間運行環(huán)境的完整性”、“擁擠的空間環(huán)境中運行”和“全球空間交通管理戰(zhàn)略”三個領(lǐng)域。為了更好地和國際語境及國內(nèi)習(xí)慣相對接，筆者將前兩點提煉為空間態(tài)勢感知、空間碎片減緩和空間操作。鑒于 “全球空間交通管理戰(zhàn)略”的重要性，筆者將其放在后文單獨分析。

第一，空間態(tài)勢感知領(lǐng)域。一是提高空間態(tài)勢感知覆蓋范圍和準確性。通過政府和商業(yè)部門的科技投資，發(fā)展能夠提升空間態(tài)勢感知的方案和能力，以支持碎片減少和避碰決策。二是建立一個開放式的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)庫架構(gòu)。美國即將對民用、商業(yè)、國際和其他可用數(shù)據(jù)進行整合，以便用戶加強和完善這項服務(wù)。為了促進與衛(wèi)星運營商開展更多的數(shù)據(jù)共享，并發(fā)展商業(yè)化的加強型空間安全服務(wù)，美國將建立開放式的數(shù)據(jù)庫制定標準和協(xié)議，并將態(tài)勢感知管理部分職能轉(zhuǎn)軍于民。 “為促進數(shù)據(jù)共享，并認識到國防部需要聚焦于進入空間和在空間的行動自由，民用機構(gòu)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律，負責(zé)管理國防部編目中可公開發(fā)布的部分，并負責(zé)管理開放式數(shù)據(jù)倉庫的架構(gòu)。商務(wù)部應(yīng)是這個民用機構(gòu)。”三是加強在軌防止碰撞支持服務(wù)，提高及時預(yù)警能力。美國也充分意識到了大型星座給避碰預(yù)警帶來的挑戰(zhàn)，并認為應(yīng)采取 “基于衛(wèi)星跟蹤數(shù)據(jù)為持續(xù)更新編目提供服務(wù)、利用自動化避免碰撞程序、提供及時有效的聯(lián)合評估、向運行者提供數(shù)據(jù)、實現(xiàn)對在軌機動規(guī)劃的評估”等措施，有效應(yīng)對挑戰(zhàn)。

第二，空間碎片減緩領(lǐng)域。一是更新現(xiàn)有標準做法，以應(yīng)對當前和未來的空間運行環(huán)境。美國認為目前的 《美國政府軌道碎片減緩標準做法》(ODMSP)不足以控制軌道碎片的增長。二是應(yīng)制定新的標準實踐協(xié)議，為21世紀安全空間運行設(shè)置更廣泛預(yù)期。 “該協(xié)議應(yīng)從更新的 《美國政府軌道碎片減緩標準做法》開始，但也將各部分內(nèi)容進行整合，以應(yīng)對大型星座、交會與逼近操作，小衛(wèi)星和其他類型的空間作業(yè)。這些總體做法將為美國工業(yè)界和國際社會共同提升有效、高效的空間安全做法提供途徑?！?/p>

第三，空間操作領(lǐng)域。一是制定最低安全標準和最佳做法。相關(guān)安全指導(dǎo)原則還應(yīng)該考慮機動性、跟蹤、可靠性和碎片清理等問題。美國應(yīng)合理開展行政立法和許可工作，實現(xiàn)在聯(lián)邦法律和規(guī)章中納入相應(yīng)標準和最佳做法。相關(guān)指導(dǎo)原則應(yīng)包括從衛(wèi)星設(shè)計到壽命期終止的所有階段協(xié)議。二是鼓勵和支持主動移除空間碎片的行動?！懊绹鴳?yīng)該采取行動積極移除空間碎片，以之作為確保在主要軌道能安全飛行的必要長期方法。這一努力不應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展以及目前正在制定的碎片減緩相關(guān)國際協(xié)議造成損害。”包括小衛(wèi)星在內(nèi)的所有在軌物體，應(yīng) “根據(jù)運行壽命、所有者或運營者的處置建議，以主動碎片移除方式進行自我處置”。三是增強抗無線電干擾能力?！坝萦业能壍罁矶抡谠黾用绹臻g資產(chǎn)遭受非故意射頻干擾的風(fēng)險。美國應(yīng)繼續(xù)改進頻譜使用(包括分配和許可)的政策、流程和技術(shù)，以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，并保證當前和未來行動中的頻譜使用?！彼氖峭晟圃谲夘A(yù)案及報告制度。如 “衛(wèi)星星座所有者和運營者通過管控確保星座內(nèi)部不出現(xiàn)碰撞”、“所有者和運營者提前告知計劃中的機動事件，同時共享衛(wèi)星軌道位置數(shù)據(jù)”、衛(wèi)星所有者應(yīng)及時 “報告軌道位置和計劃中的機動”等。

2.3 建立國家空間交通管理職責(zé)體系和協(xié)調(diào)機制

第一，促進空間態(tài)勢感知和空間交通管理科技進步。由國家航天委員會負責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和推進。

第二，緩解軌道碎片對空間活動的影響。一是美國國家航空航天局局長應(yīng)根據(jù)具體情況，與國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長、交通部長和國家情報總監(jiān)合作，并與聯(lián)邦通信委員會主席協(xié)商，在此基礎(chǔ)上牽頭更新 《軌道碎片減緩標準做法》，并制定新的衛(wèi)星設(shè)計和運行準則。按照政策指引，美國聯(lián)邦政府已于2019年12月9日發(fā)布了修訂的 《軌道碎片減緩標準做法》。二是商務(wù)部長和交通部長與聯(lián)邦通信委員會主席協(xié)商后，將根據(jù)具體情況評估把更新后的標準和最佳做法納入其各自許可程序的適配性。

第三，支持和提升美國在科技、空間態(tài)勢感知和空間交通管理方面的商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。商務(wù)部長將與國防部長和交通部長以及美國國家航空航天局局長協(xié)調(diào)一致，牽頭支持和提升美國在空間態(tài)勢感知，空間交通管理和相關(guān)科技方面商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的工作。

第四，由美國政府向公眾提供基本的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)和基本的空間交通管理服務(wù)。一是國防部長和商務(wù)部長，與國務(wù)卿、交通部長、美國國家航空航天局局長以及國家情報總監(jiān)合作，共同制定一項計劃，直接提供基本的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)和基本的空間交通管理服務(wù)，或通過與產(chǎn)業(yè)界或?qū)W術(shù)界合作的方式提供這些數(shù)據(jù)和服務(wù)。二是國防部長應(yīng)維持權(quán)威性的空間物體編目職責(zé)。三是國防部長和商務(wù)部長對計劃的實施進行共同評估和監(jiān)管。

第五，改進空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)互操作性并實現(xiàn)更大程度的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享。一是商務(wù)部長與國務(wù)卿、國防部長、交通部長、國家航空航天局局長以及國家情報總監(jiān)開展合作，制定開放式架構(gòu)數(shù)據(jù)庫的標準和協(xié)議，以提高空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)互操作性并實現(xiàn)更大程度的空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享。二是商務(wù)部長應(yīng)在政府內(nèi)部或通過與工業(yè)界或?qū)W術(shù)界的合作關(guān)系開發(fā)選項，評估建立這種存儲庫的技術(shù)和經(jīng)濟可行性。三是國防部長應(yīng)確保向有權(quán)訪問知識庫的任何個人或?qū)嶓w發(fā)布涉及國家安全活動的數(shù)據(jù)不會損害國家安全利益。

第六，制定空間交通標準和最佳做法。國防部長、商務(wù)部長和交通部長與國務(wù)卿、美國國家航空航天局局長和國家情報總監(jiān)合作，并與聯(lián)邦通信委員會主席協(xié)商，制定空間交通標準和最佳做法，包括技術(shù)準則、最低安全標準、行為規(guī)范以及與發(fā)射前風(fēng)險評估和在軌避碰支持服務(wù)有關(guān)的軌道交會預(yù)防協(xié)議。

第七，防止非故意的無線電頻率干擾。商務(wù)部長和交通部長與國務(wù)卿、國防部長、美國國家航空航天局局長和國家情報總監(jiān)合作，并與聯(lián)邦通信委員會主席協(xié)商，合作減輕有害干擾的風(fēng)險并及時解決任何可能發(fā)生的有害干擾。

第八，改進美國國內(nèi)空間物體登記工作。國務(wù)卿與國防部長、商務(wù)部長、交通部長、美國國家航空航天局局長以及國家情報總監(jiān)合作，并與聯(lián)邦通信委員會主席協(xié)商，牽頭美國政府在空間態(tài)勢感知和空間交通管理方面參與有關(guān)國際透明度和空間物體注冊的工作。

第九，制定未來美國軌道運營的政策和規(guī)定。國防部長、商務(wù)部長和交通部長與國務(wù)卿、美國國家航空航天局局長和國家情報總監(jiān)合作，應(yīng)定期評估空間飛行任務(wù)中出現(xiàn)的新趨勢，在必要的時候根據(jù)具體情況，對現(xiàn)有的空間態(tài)勢感知和空間交通管理政策和法規(guī)提出修訂意見。

2.4 提供主導(dǎo)空間交通治理國際秩序構(gòu)建的有力支撐

通過制定國內(nèi)法律政策、孵化國內(nèi)實踐做法，引領(lǐng)和主導(dǎo)國際規(guī)則和標準制定，是美國一直貫徹的戰(zhàn)略和策略，外空領(lǐng)域也不例外。 “美國作為一個主要航天國家，應(yīng)繼續(xù)推動制定空間中的系列行為規(guī)范、最佳做法和安全行動標準，以降低空間碎片、推動數(shù)據(jù)共享、協(xié)調(diào)空間活動?！币皇顷P(guān)于預(yù)防軌道交會的協(xié)定。“美國應(yīng)該制定一套標準技術(shù)來減輕在越來越擁擠的軌道上出現(xiàn)碰撞風(fēng)險，對于大型星座而言更是如此。合適的方法可能包括通過頒發(fā)許可證為星座運行分配空間，并通過容量分配為衛(wèi)星建立相應(yīng)的流程?！倍顷P(guān)于無線電頻譜和干擾防護。美國應(yīng)“審查當前政策、國內(nèi)與國際準則是否與空間進出、空間運行、射頻頻譜等方面的目標相一致”“研究 ‘使頻譜分配與空間交通管理系統(tǒng)、標準和最佳做法相協(xié)同’帶來的優(yōu)勢” “確?？臻g交通管理系統(tǒng)中與頻譜相關(guān)的部分 (如衛(wèi)星間安全通信和主動碎片移除系統(tǒng))，能順利獲取完成任務(wù)所需的頻譜資源?！?/p>

3 美國空間交通管理政策發(fā)展動向分析

3.1 通過加大能力建設(shè)、及時調(diào)整政策和拓展國際合作，有力保障美國外空領(lǐng)先和領(lǐng)導(dǎo)地位

一方面繼續(xù)推進硬實力建設(shè)，主導(dǎo)國際合作。美國2021年將建成 “空間籬笆”[1]，美國軍方的 “空間監(jiān)視網(wǎng)絡(luò) (SSN)”擁有世界上最系統(tǒng)完備的空間數(shù)據(jù)庫。作為SSN控制中心的聯(lián)合空間操作中心 (CSpOC)正在謀求與盟友在空間交通管理領(lǐng)域的合作，希望得到更多來自盟友的支持[2]。另一方面十分重視軟實力建設(shè)，通過制定國家空間政策、完善立法及安全標準要求，及時調(diào)整和優(yōu)化國內(nèi)管理機制，提供法律政策確定性，促進商業(yè)市場發(fā)展，同時確保國際規(guī)則話語權(quán)。

3.2 重置軍民商分工，優(yōu)化和聚焦軍口維護國家安全的職能，讓市場于民、商，并擴大國際合作機會

“3號令”建議將提供空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)服務(wù)的職能由國防部轉(zhuǎn)移至商務(wù)部。商務(wù)部由此將負責(zé)向空間運營者 (space operators)提供避碰預(yù)警服務(wù)。美國進行該重大調(diào)整的目的包括:一是國防部能夠集中精力保障國家安全事務(wù)，而不必為其他與國家安全無關(guān)的事項分散能力。二是商務(wù)部的對外職能更有利于開展國際合作[3]。這樣有助于深化與盟友國家私人實體的合作以及與非盟友國家的合作，也更有利于追求空間交通管理服務(wù)市場利益最大化的目標，保障國內(nèi)商業(yè)力量在該領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位。三是在空間交通管理國際體系醞釀孵化之際，通過商務(wù)部與美國商業(yè)實體組成的 “公私伙伴關(guān)系”，領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)未來空間交通管理國際體系構(gòu)建，進一步削弱中俄的外空話語權(quán)。

3.3 提供空間態(tài)勢感知和空間交通管理服務(wù)的主體開始多元化，出現(xiàn)越來越多的商業(yè)主體，而且得到政府大力支持

其中能力較為突出的是外空分析解決方案公司 (ExoAnalytic Solutions)，具備追蹤GEO軌道所有10cm以上空間目標的能力。還有低軌實驗室(LeoLabs)公司，能追蹤低軌超過1.4萬多個物體[4，5]。雖然是有償數(shù)據(jù)服務(wù)，但可以對美國政府免費提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)起到重要的補充和驗證作用。目前其高昂的費用尚非學(xué)術(shù)界或觀星愛好者所能接受，但這些群體實際上對于補充空間目標監(jiān)測數(shù)據(jù)，作用重大。這些群體的發(fā)展對于降低獲取數(shù)據(jù)的費用和門檻，無疑將起到關(guān)鍵作用。2019年10月底，美國新成立的TruSat公司是一家非盈利機構(gòu)，它的目標就是匯聚所有觀星愛好者和學(xué)術(shù)界的空間物體監(jiān)測數(shù)據(jù)，并通過網(wǎng)絡(luò)平臺向所有人免費開放共享[6]。

4 結(jié)論

國家空間交通管理體系是形成國際空間交通治理體系的基礎(chǔ)，完備領(lǐng)先的國內(nèi)空間交通管理體系是引導(dǎo)乃至主導(dǎo)空間交通國際治理體系構(gòu)建的重要保障。美國一貫沿循 “將國內(nèi)政策規(guī)則推廣為國際機制規(guī)則”的路徑，力爭保證其外空話語權(quán)和外空領(lǐng)先的優(yōu)勢。2020年6月，美國國防部在 《外空防務(wù)戰(zhàn)略》中就高調(diào)表示支持美國在外空活動長期可持續(xù)性 (LTS)和空間交通管理國際談判中的主導(dǎo)地位?？梢灶A(yù)見，隨著美國國內(nèi)空間交通管理體系的構(gòu)建和逐步完善，美國將加大推動以其為主的空間交通管理國際機制的構(gòu)建，討論和制定空間交通管理國際法律、機制和制度框架必將成為聯(lián)合國外空委工作的新焦點。