鄧盛利

中鐵南方投資集團(tuán)有限公司 廣東深圳 518054

隨著國(guó)家加快新型城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目市場(chǎng)前景廣闊，但由于受地方財(cái)政收入限制，以及國(guó)家嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目運(yùn)作非常困難，在既要解決地方財(cái)政一次性支付困難，又要避免政府背負(fù)長(zhǎng)期隱性負(fù)債的條件下，方能順利推進(jìn)片區(qū)類開發(fā)項(xiàng)目。本文通過(guò)對(duì)廣州南沙慶盛樞紐區(qū)塊綜合開發(fā)項(xiàng)目，采用EPC+PPP+土地一體化模式的成功實(shí)踐進(jìn)行探索研究，為國(guó)內(nèi)實(shí)施片區(qū)類開發(fā)項(xiàng)目提供有效路徑[1]。

1 項(xiàng)目概況

項(xiàng)目位于廣州市南沙區(qū)，主要建設(shè)內(nèi)容包括場(chǎng)地平整、市政道路（及橋梁）、綜合管廊、公建配套、水務(wù)、綠地系統(tǒng)等工程，總投資164億元，項(xiàng)目分為三部分，采用EPC+PPP+土地一體化模式，由同一中標(biāo)人負(fù)責(zé)實(shí)施，其中：

A部分。以EPC模式實(shí)施，總投資約84億元。A部分分為兩部分，Ⅰ部分建設(shè)完成后委托PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)，包括部分市政道路、橋梁、電力隧道、城市綠地系統(tǒng)等工程；Ⅱ部分建設(shè)完成后即交給政府有關(guān)部門。

B部分。總投資約71億元，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括道路工程、橋梁工程、綜合管廊、水務(wù)工程、公建配套工程，項(xiàng)目均具備一定的運(yùn)營(yíng)屬性。

C部分。為產(chǎn)業(yè)孵化及配套工程，由項(xiàng)目公司取得經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，總建筑面積5.22萬(wàn)m2，總投資約9億元，項(xiàng)目建成后主要為高新產(chǎn)業(yè)提供辦公場(chǎng)所，為區(qū)塊上下游中小型創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供公共服務(wù)平臺(tái)，具有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)屬性[2]。

B部分和C部分引入社會(huì)資本以PPP模式實(shí)施。

2 模式分析

片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目屬于極為復(fù)雜的項(xiàng)目類型，涉及專業(yè)類別較多，若全部采用EPC模式或傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式，則容易落入傳統(tǒng)建設(shè)工程中“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的陷阱。后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)方與建設(shè)方為不同利益方，項(xiàng)目建設(shè)完成后的質(zhì)量及公共產(chǎn)品供給效率與建設(shè)基本不掛鉤，容易導(dǎo)致整個(gè)片區(qū)運(yùn)營(yíng)效果達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)要求。若全部采用PPP模式，一是異化PPP為融資工具，通過(guò)PPP進(jìn)行違規(guī)舉債、過(guò)度使用，甚至超過(guò)財(cái)政承受能力論證要求的10%；二是泛化PPP，未體現(xiàn)PPP中“提高公共產(chǎn)品供給效率”問題，部分工程不適宜采用PPP模式，如場(chǎng)地平整等僅僅只有建設(shè)而基本無(wú)運(yùn)營(yíng)維護(hù)屬性，無(wú)建設(shè)完成后的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率問題。若采用傳統(tǒng)招拍掛方式出讓土地，政府無(wú)法分享到土地二次開發(fā)中的增值收益。片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目?jī)?nèi)部各子項(xiàng)交錯(cuò)較大，各類子項(xiàng)互相交叉、界面極其復(fù)雜，如采用各子項(xiàng)單獨(dú)實(shí)施，或EPC類項(xiàng)目、PPP類項(xiàng)目與土地招拍掛分開獨(dú)立實(shí)施，一是會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目整體建設(shè)邊界糾紛過(guò)多、影響項(xiàng)目進(jìn)度，二是獨(dú)立實(shí)施的EPC仍然會(huì)走入傳統(tǒng)建設(shè)工程中“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的陷阱，三是土地溢價(jià)部分資金使用率不高，難以反哺其他基礎(chǔ)設(shè)施建造[3]。

基于上述分析，片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目可按照“整體開發(fā)、整體推進(jìn)”的思路，EPC工程總承包方、PPP部分社會(huì)投資人、國(guó)有土地使用權(quán)出讓進(jìn)行同步招標(biāo)，并依法選定同一中標(biāo)人，中標(biāo)的EPC方也即PPP的社會(huì)資本方和用地者，可同時(shí)較好地處理建設(shè)邊界協(xié)調(diào)問題，同時(shí)EPC建設(shè)內(nèi)容在運(yùn)營(yíng)期大部分仍然由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，亦可將重建設(shè)的理念轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期的“重運(yùn)營(yíng)績(jī)效”。用地者通過(guò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，獲得合理回報(bào)，超過(guò)一定預(yù)期的收益值則為超額收益，超額收益部分通過(guò)貼現(xiàn)現(xiàn)值直接反哺抵扣其他項(xiàng)目建設(shè)投資[4]。

3 子項(xiàng)劃分原則

針對(duì)上述建設(shè)模式分類以及公共產(chǎn)品供給效率原則，可對(duì)各子項(xiàng)工程進(jìn)行細(xì)分，主要包括三類：一是PPP模式項(xiàng)目，二是EPC模式、且建設(shè)完成后具有運(yùn)營(yíng)維護(hù)屬性的子項(xiàng)目，三是EPC模式、但建設(shè)完成后即交由政府或其指定機(jī)構(gòu)的子項(xiàng)目。分類主要依據(jù)如下原則：

（1）政策合規(guī)性。對(duì)于國(guó)家推薦采用PPP模式的，則優(yōu)先采用PPP模式；對(duì)于國(guó)家嚴(yán)禁采用PPP模式融資的項(xiàng)目，則應(yīng)嚴(yán)格通過(guò)政府籌措建設(shè)資金。

（2）項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性。針對(duì)項(xiàng)目帶有經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容的，可探索優(yōu)先采用項(xiàng)目公司投融資、建設(shè)；若項(xiàng)目無(wú)任何經(jīng)營(yíng)性收入的，則優(yōu)先政府資金籌措。

（3）運(yùn)營(yíng)維護(hù)性。只有建設(shè)、無(wú)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容的，堅(jiān)決不由項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，以避免違規(guī)融資、BT之實(shí)。

（4）合理優(yōu)化。為降低地方政府負(fù)債，可依據(jù)資金總額及籌措方式，合理優(yōu)化EPC和PPP比例。

4運(yùn)作要點(diǎn)

（1）政府方組織對(duì)項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施的物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政可承受能力論證，確定其能以PPP模式實(shí)施。

（2）物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政可承受能力論證通過(guò)后，政府方授權(quán)確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府方出資代表，代表政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中行使政府職權(quán)及履行政府義務(wù)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要求為政府有關(guān)職能部門或事業(yè)單位[5]。

（3）實(shí)施機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行實(shí)施方案編制并報(bào)政府審批，同時(shí)政府將項(xiàng)目支付責(zé)任納入地方財(cái)政預(yù)算安排并確保獲得人大批準(zhǔn)。

（4）項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交。

（5）按照片區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的類型分成不同的部分，采用不同的模式實(shí)施。

（6）因產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)土地使用權(quán)期限40年或50年，超過(guò)PPP部分合作期，若采用逐年按實(shí)際抵扣，則會(huì)出現(xiàn)合作期滿后，收益無(wú)法抵扣的問題，因此采用超額收益折現(xiàn)抵扣方式，以保障產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)收益處于微利但不暴利。

4 模式優(yōu)缺點(diǎn)

（1）優(yōu)點(diǎn)：一是有利于降低全生命周期成本；二是依法合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，巧妙地回避了政策禁區(qū)；三是將土地一體化開發(fā)項(xiàng)目打包到PPP部分，增加PPP部分經(jīng)營(yíng)收入，滿足項(xiàng)目入庫(kù)要求；四是通過(guò)將片區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目整體打包，減輕了政府的協(xié)調(diào)工作量，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目“肥瘦搭配”，加快項(xiàng)目推進(jìn)；五是通過(guò)將PPP項(xiàng)目和EPC項(xiàng)目打包招標(biāo)，招標(biāo)程序縮減，減少招標(biāo)成本，縮短招標(biāo)時(shí)間；六是引入先進(jìn)的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事的資源配置，提高了效率，解決了政府的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

（2）缺點(diǎn)：一是前期過(guò)程復(fù)雜，耗時(shí)長(zhǎng)；二是需要中標(biāo)社會(huì)資本方具有較強(qiáng)的綜合實(shí)力；三是項(xiàng)目由社會(huì)資本方整體運(yùn)作，需要政府加大對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。

5 結(jié)語(yǔ)

此模式以EPC+PPP+土地一體化模式運(yùn)作，政府以公開招標(biāo)方式一次性確定社會(huì)投資人和施工總承包單位，與政府出資代表共同組建項(xiàng)目公司。政府方將片區(qū)內(nèi)不同種類的項(xiàng)目整體打包招標(biāo)，但采用不同模式實(shí)施，對(duì)于無(wú)任何經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目使用財(cái)政資金采用EPC模式，對(duì)于維護(hù)性、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的項(xiàng)目采用PPP模式，同時(shí)通過(guò)由項(xiàng)目公司取得土地使用權(quán)來(lái)提供產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的方式解決PPP部分使用者付費(fèi)不足的問題。因此，該模式為政府及企業(yè)有效實(shí)施片區(qū)類開項(xiàng)目提供了探索創(chuàng)新的思路和路徑。