周鳳松 姚艦 徐娜 孫杰 高旺平

1．唐山市財政局 河北唐山 063000

2．唐山市城市建設(shè)投資集團(tuán) 河北唐山 063000

以下是本文對PPP模式中存在的主要財政風(fēng)險的探討，對PPP模式財政風(fēng)險成因分析和化解PPP模式財政風(fēng)險的建議。

1 PPP模式中財政風(fēng)險的內(nèi)涵

1.1 PPP模式中財政風(fēng)險的定義

根據(jù)PPP模式的本質(zhì)來說，財政風(fēng)險主要包括兩個方面，一是政府在PPP項目合作過程中因自身過失或不當(dāng)行為對政府自身造成的危害，二是政府在PPP項目合作過程中因自身過失或不當(dāng)行為而對社會造成的危害。在PPP項目中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩方面的責(zé)任，其中一方面應(yīng)為政府作為社會公共服務(wù)主體本身應(yīng)盡的責(zé)任，另一方面政府作為PPP項目合同中的一方而應(yīng)盡合同責(zé)任。其中政府責(zé)任將根據(jù)不同類型的財政支出所體現(xiàn)出的，如直接財政支出、間接財政支出、隱形財政支出等不同形式責(zé)任[1]。

根據(jù)這幾年我國PPP模式發(fā)展情況來看，一般在探討財政風(fēng)險時還應(yīng)考慮兩點：其一是需要考慮到風(fēng)險的不確定性，PPP的財政風(fēng)險不僅僅是指因推行PPP模式而使政府陷入財政危機(jī)，也同樣指對財政運營穩(wěn)定性的沖擊和可能的侵害；其二是并非所有的社會公共風(fēng)險都是財政風(fēng)險，需結(jié)合實際情況進(jìn)行風(fēng)險分析。

1.2 PPP模式的財政風(fēng)險的特征

傳統(tǒng)模式的融資方式主要為“政府資金+銀行貸款”。該種融資方式不僅簡化了籌資過程，而且對籌集的資金量也有一定的保障。然而該種融資方式也有極大的缺點，比如由此種融資方式衍生出來的高融資成本、高杠桿率的問題加大了政府和其他相關(guān)者的負(fù)擔(dān)，而利用傳統(tǒng)模式進(jìn)行融資的項目若想繼續(xù)實施，就必須持續(xù)增加財政投入來補貼項目，這就間接的增加了政府中長期財政負(fù)擔(dān)，并增加了債務(wù)違約風(fēng)險。與傳統(tǒng)模式相對的PPP模式風(fēng)險則具有以下特點：

（1）隱蔽性。PPP模式的融資特性可以幫助地方政府做一些投資規(guī)模較大，總體規(guī)模超過現(xiàn)期政府財政負(fù)擔(dān)的項目，避免了由傳統(tǒng)融資模式所造成的直接財政支出，同樣也避免了當(dāng)?shù)卣A(yù)算赤字的出現(xiàn)，該項舉措可以規(guī)避掉中央對地方的財政限制制度，推動地方政府項目的實施。并且由于地方政府的自主性，故一般不會對PPP項目進(jìn)行過多的負(fù)債信息披露，并且在項目最初貸款階段，也因政府間接的對項目起到“背書”的作用，銀行也不會過分為難項目的融資?？紤]到PPP項目可能存在的信息不對稱情況，銀行也很難掌握全面的負(fù)債信息。故PPP模式的財政風(fēng)險主要來源于未來的各種或有負(fù)債，如果當(dāng)?shù)卣畬蛴胸?fù)債重視程度不夠，無休止無計劃的擴(kuò)大投資規(guī)模，那么財政風(fēng)險極有可能逐步擴(kuò)大并在適時的階段進(jìn)行爆發(fā)。由此可見，PPP模式的財政風(fēng)險有較強的隱蔽性。

（2）傳導(dǎo)性。PPP模式在整個合作過程中，涉及利益方復(fù)雜，且負(fù)債的形式多種多樣，有較強的傳導(dǎo)性，且在整個合作過程中那一塊出現(xiàn)問題，就會迅速的進(jìn)行傳導(dǎo)、擴(kuò)散，加速集聚成各種財政風(fēng)險。理論上，公司、地方政府以及銀行都是綁在一起的利益共同體，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，但在實際操作過程中，很可能出現(xiàn)本應(yīng)由公司承擔(dān)的風(fēng)險變相轉(zhuǎn)移到地方政府身上，而一旦政府出于種種原因出現(xiàn)違約風(fēng)險時，該項風(fēng)險便會轉(zhuǎn)移到銀行，進(jìn)而產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響[2]。

2 PPP項目各階段中財政職責(zé)

在PPP項目合作過程中，財政占著重要地位，本章將著重分析PPP各階段財政的具體職責(zé)。

2.1 準(zhǔn)備階段財政的職責(zé)

在財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，明確說明在PPP項目合作過程中，政府需要承擔(dān)哪些職責(zé)，并強調(diào)在項目落地前期，入庫階段需要組織并評價項目物有所值報告與財政承受能力論證報告。并且就項目自身特性而言，政府應(yīng)當(dāng)探討項目在本地區(qū)是否可以落實，并且在相關(guān)審批流程中盡到監(jiān)督職責(zé)。保證項目各項數(shù)據(jù)合理，項目整體流程合理。

政府應(yīng)當(dāng)在項目準(zhǔn)備階段主要負(fù)責(zé)項目的評審、組織、溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等工作，提高項目落地效率，保證項目質(zhì)量。財政需制定詳細(xì)的工作計劃與方案，其中應(yīng)保證項目運作模式、合同框架、監(jiān)督體系合理科學(xué)。

2.2 采購階段財政的職責(zé)

在項目前期，財政部門作為項目合作整體最關(guān)鍵的一環(huán)，應(yīng)對項目整體信息進(jìn)行完善和披露，包括資格預(yù)審條件、項目未來規(guī)劃等，已達(dá)到吸引投資人的目的；在資格預(yù)審階段，應(yīng)甄別投標(biāo)人的資質(zhì)，對達(dá)不到項目標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人進(jìn)行剔除，嚴(yán)格禁止不合格的投標(biāo)人進(jìn)入；在確認(rèn)談判的階段，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)的工作小組負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)談判，并按照制定的數(shù)據(jù)指標(biāo)，對社會資本進(jìn)行排名，且與其進(jìn)行相關(guān)細(xì)節(jié)磋商談判，以達(dá)到最終合作的目的；在合同簽訂階段，溝通協(xié)調(diào)合同邊界條件的制定，關(guān)注項目中定價機(jī)制、競爭限制以及相關(guān)違約補償條款，以確保在保證項目正常運行，且保證項目資金穩(wěn)定的前提下，制定相應(yīng)的超額收益分成的激勵制度，在保證項目穩(wěn)定的前提下，推進(jìn)項目的順利實施[3]。

2.3 執(zhí)行階段財政的職責(zé)

（1）履約職責(zé)。PPP合同是項目的出發(fā)點與建設(shè)運營的依據(jù)，也是財政風(fēng)險監(jiān)管的首要切入點。在項目建設(shè)、融資、運營等各個階段，政府部門都應(yīng)該嚴(yán)格按照合同規(guī)定完成相應(yīng)職責(zé)。在建設(shè)階段，無論對于新建還是擴(kuò)建項目，政府如需要根據(jù)“優(yōu)勢”原則負(fù)責(zé)或協(xié)助項目公司取得土地使用權(quán)，則需要按照約定積極履行職責(zé)，推進(jìn)相關(guān)土地使用權(quán)的取得進(jìn)程，確保項目用地按時到位，保證未來的項目工程計劃可以順利實施；在項目融資階段，政府部門應(yīng)首先履行自身的投資承諾，同時協(xié)助項目公司融資，保證項目融資過程順利推進(jìn)；在項目運營階段，政府應(yīng)遵照合同約定，積極配合項目公司完成需政府協(xié)助的事項，確保項目可以高效運營，保障公共服務(wù)的提供；此外，若合同中規(guī)定了補償或付費機(jī)制，政府應(yīng)按時足額提供相應(yīng)資金，防范項目公司索賠。

（2）提供資金支持與環(huán)境保障職責(zé)。財政部門應(yīng)從建立完善的PPP項目生態(tài)，提供相應(yīng)的投融資支持與法律環(huán)境，強化投資者信心；在資金層面上，也應(yīng)以資本金或者其他方式提供部分實質(zhì)支持，這也是社會資本在參與PPP項目時關(guān)注的要點之一。

根據(jù)現(xiàn)有的PPP模式經(jīng)驗，社會資本方的融資主要有兩種渠道：股權(quán)融資與債權(quán)融資。無論是哪種模式的投資者，在投資PPP模式時均會關(guān)注以下問題：PPP項目質(zhì)量與未來現(xiàn)金流情況是否穩(wěn)定、是否是政策支持的方向，是否有完善的配套法律法規(guī)，政府各級審批能否及時到位，未來項目風(fēng)險如何分擔(dān)，潛在的利率匯率等流動性風(fēng)險能否合理對沖等。對此，財政部門應(yīng)提供相應(yīng)的支持與保障。一方面，應(yīng)建立完善的PPP項目生態(tài)，提供一個完善穩(wěn)定的投融資環(huán)境與法律法規(guī)體系，為PPP項目融資在制度層面上打下良好的基礎(chǔ)；同時，也應(yīng)從自身情況出發(fā)，提供部分實質(zhì)支持，可以選擇以資本金的模式參與到項目公司的股權(quán)之中。此外，許多PPP項目本身缺乏現(xiàn)金流，并不足以彌補項目成本，政府應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南》中也提出，政府可以通過財政補貼方式彌補項目公司在經(jīng)營狀況不佳時的成本支出[4]。

（3）監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)。項目實施階段是PPP項目設(shè)施質(zhì)量情況與未來現(xiàn)金流與成本回收的關(guān)鍵，是PPP項目的核心環(huán)節(jié)，財政部門在其中應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督管理、擔(dān)保、風(fēng)險控制與分擔(dān)等相應(yīng)責(zé)任。作為公共管理部門，應(yīng)主要承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，建立起完整合理的監(jiān)管框架與監(jiān)管環(huán)境，在承擔(dān)項目實施者的同時，還應(yīng)承擔(dān)起“裁判員”的責(zé)任，對于項目建設(shè)質(zhì)量、執(zhí)行落地情況、運營情況、定價情況、安全情況、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行全面的監(jiān)管。

（4）移交階段財政的職能。當(dāng)PPP項目合作期滿后，項目公司應(yīng)和政府按照合同中的相關(guān)約定，對項目整體進(jìn)行移交。雙方應(yīng)保證項目目前設(shè)施和運營情況達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，并且可持續(xù)為未來提供相應(yīng)的公共服務(wù)產(chǎn)品，對于檢查不達(dá)標(biāo)的部分進(jìn)行相應(yīng)的整改，對項目中需要出售的部分按照程序進(jìn)行出售并及時收繳收入。在移交之后，政府有多重運營模式可以選擇，比如續(xù)簽協(xié)議，保持原運營商繼續(xù)運營，或甄別其他運營商，擇優(yōu)選擇。

3 PPP模式中存在的主要財政風(fēng)險

我國采用PPP模式進(jìn)行項目建設(shè)已有多年經(jīng)驗，如北京地鐵四號線、太行山高速等多項優(yōu)秀項目，增加了政府采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。但并不是所有PPP項目都能達(dá)到預(yù)期的效果，因為PPP項目整體合作期較長，一般為二十到三十年。項目在全生命周期中存在多重風(fēng)險，如稅收風(fēng)險、政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等，若不對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行識別并加以防范，則可能導(dǎo)致整體項目的失敗。

根據(jù)現(xiàn)如今PPP項目風(fēng)險分配的原則，及承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配。故商業(yè)性風(fēng)險較多情況下由社會資本承擔(dān)，而政策、稅收變化風(fēng)險等由政府方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險共同承擔(dān)。政府方承擔(dān)的風(fēng)險同上會對當(dāng)?shù)刎斦a(chǎn)生比較大的影響，可能會擴(kuò)大當(dāng)?shù)卣斦С觯瑢?dǎo)致相關(guān)問題的發(fā)生。

由此可見，PPP項目在合作過程中，政府在項目全生命周期承擔(dān)著相應(yīng)的風(fēng)險，并大部分風(fēng)險會直接影響財政情況。因此政府在推廣進(jìn)行PPP模式時，應(yīng)識別項目在全生命合作周期中可能對財政造成的風(fēng)險，并通過風(fēng)險看到項目本質(zhì)，制定相應(yīng)的措施進(jìn)行規(guī)避。

3.1 前期考慮不足產(chǎn)生隱匿風(fēng)險

PPP項目因其自身特有模式，被各地政府奉為新型投融資機(jī)制和城市化建設(shè)投融資新道路，通過政府和社會資本合作的方式，帶動民間資本有效運作，在當(dāng)前土地財政情況下滑、政府債務(wù)高筑的情況下，PPP模式被各地政府看做新上項目的唯一方式，進(jìn)而導(dǎo)致各地大肆興起PPP項目，且不考慮項目本質(zhì)是否適合采用PPP模式，未考慮在項目全生命周期中可能出現(xiàn)和導(dǎo)致的各種風(fēng)險。PPP模式的泛濫和“偽PPP項目”的出現(xiàn)，必然會導(dǎo)致風(fēng)險，也許前期各種隱匿風(fēng)險表現(xiàn)不明顯，但隨著合作期的不斷推移，注定會在一定時間節(jié)點進(jìn)行爆炸式的發(fā)生，從而產(chǎn)生更大的危害[5]。

3.2 “明股實債”風(fēng)險

從目前我國實施的PPP項目來看，存在某些“偽PPP項目”，其并不符合財政部和發(fā)改委對PPP模式的要求，其中不乏有社會資本是以相關(guān)信貸或政府補貼的方式進(jìn)行參與，從而在項目合作過程中更多的是起到債權(quán)人的角色，而很少參與項目的合作運營，看似是股權(quán)投資，但實際上確是債權(quán)投資，一般該類基金公司或信托公司會要求政府在相應(yīng)的期限內(nèi)進(jìn)行資本金的回購，項目初期由社會資本方墊資建設(shè)，期滿后社會資本方做撤資操作，并約定固定收益。該種模式類似于BT類項目，這樣等于由政府方完全承擔(dān)項目的運營風(fēng)險，并在整個項目合作期中對財政造成較大的風(fēng)險。

3.3 利益輸送風(fēng)險

PPP模式在我國屬于新鮮產(chǎn)物，且近幾年發(fā)展勢頭火熱，各類型公共服務(wù)類項目均傾向采用PPP模式。且PPP模式與傳統(tǒng)投資項目有共通之處，故也可依據(jù)《政府采購法》和《招投標(biāo)法》；但另一方面，傳統(tǒng)模式下的項目的弊端也部分繼承到PPP項目中去，如政府采購中的“陪標(biāo)”、“串標(biāo)”等現(xiàn)象。更有甚于地方政府為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開啟“綠燈”，設(shè)置適合本地特定企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，惡意競爭，進(jìn)行壟斷。并且在PPP項目土地管理上看，仍存在較多規(guī)則上的漏洞，如有的項目以公共服務(wù)供應(yīng)拿地，走PPP項目土地劃撥程序，不走招拍掛程序，導(dǎo)致項目實際動工后，真正的公共服務(wù)提供未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，而周邊的房地產(chǎn)項目卻紅紅火火，引起廣大群眾的質(zhì)疑。

4 PPP模式財政風(fēng)險成因分析

4.1 法律法規(guī)和風(fēng)險管理體系尚未健全

目前，國內(nèi)的PPP模式尚不成熟，在法律層面體現(xiàn)為有諸多的立法空白點，尤其沒有專門針對PPP模式立法。PPP模式需要法律法規(guī)提供的不僅僅是項目整體運行過程中宏觀環(huán)境的大力支持與全程保障，更需要的是關(guān)注于項目在執(zhí)行過程中所可能產(chǎn)生的諸多法律風(fēng)險。就目前情況而言，面對出現(xiàn)涉及法律相關(guān)問題，尚無可用成熟的法律法規(guī)，只能勉強參照一些簡單的法規(guī)和條例進(jìn)行籠統(tǒng)處理。此現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是PPP模式的發(fā)展速度快，而配套法律法規(guī)體系的進(jìn)展速度相對較弱，對于社會資本參與PPP項目，急需配套較為完善的法律法規(guī)和詳細(xì)的操作程序來保障項目的正常運行。

PPP項目實施過程中，風(fēng)險管理應(yīng)貫穿其始終。我國雖然在探索PPP模式方面持續(xù)跟進(jìn)，而且積累了一定的項目經(jīng)驗，但在PPP項目風(fēng)險的識別、風(fēng)險的評估以及風(fēng)險的應(yīng)對等領(lǐng)域的管理工作，仍待加強，制定完善覆蓋PPP項目的財政監(jiān)管制度也迫在眉睫。

PPP項目的相關(guān)說明性文件大部分由國家發(fā)改委和財政部進(jìn)行編制發(fā)布的，由于兩部門在工作職能和工作方式上存在差異，故起草的相關(guān)文件也存在著一定的差異情況，甚至還會出現(xiàn)一定的對立的情況。擴(kuò)展到各地方PPP項目的實施情況，各項目的實施主體也各有不同，權(quán)責(zé)關(guān)系有時會梳理不清，從而導(dǎo)致PPP項目進(jìn)展緩慢，效率低。為保證PPP項目順利的實施，應(yīng)針對項目自身情況，明確監(jiān)管主體，理清權(quán)力機(jī)構(gòu)脈絡(luò)，從而保障項目的順利實施。

4.2 政府對PPP模式認(rèn)識不足

PPP模式在我國還算是一個新興產(chǎn)物，各地政府對PPP模式的理解不一。有些地方政府過度在意各項宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長而忽略了對整個PPP項目的監(jiān)督與審查，從而導(dǎo)致有些“偽PPP項目”得以存活。更有甚者將PPP模式和社會融資混為一談，利用PPP模式大量的進(jìn)行融資，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會的混亂和各種財政風(fēng)險的累加。

其次各地區(qū)對PPP模式理解程度不同，有的地區(qū)眼紅其他地區(qū)成功的PPP項目案例，過快過急的上項目，導(dǎo)致項目多數(shù)僅重速度而輕質(zhì)量，在項目前期很大程度上簡化流程，弱化監(jiān)管，具體表現(xiàn)為項目前期文件編制脫離實際，照抄照搬，為PPP項目的實施埋下巨大的隱患。

4.3 地方政府缺乏信用意識

貫穿整個PPP模式，政府方和社會資本方在合作過程中應(yīng)嚴(yán)格遵守契約精神，誠實守信，按照協(xié)議要求進(jìn)行合作?？僧?dāng)今社會信用體系構(gòu)建還不成熟，政府方和社會資本方都可能出現(xiàn)不履行合同的情況。在PPP項目全生命周期合作過程中，政府方和社會資本方因利益產(chǎn)生沖突的案例比比皆是，而違約失信所產(chǎn)生的影響將是對政府整體信用水平進(jìn)行降低，從而產(chǎn)生更惡劣的影響。根據(jù)PPP模式合作機(jī)制上來看，往往社會資本方的違約成本高于政府方的違約成本，這也一定程度上導(dǎo)致社會資本參與PPP項目的活躍性較低。

4.4 信息公開不及時、不準(zhǔn)確、不規(guī)范

目前，各級地方的市場體系不成熟不完善，競爭不充分也是影響政府和社會資本合作問題較多的重要因素。如今，國家設(shè)立了“PPP信息公開平臺”來發(fā)布項目信息，平臺的建立為信息的公開透明化做出了很大的幫助。但平臺功能仍存在不完善之處，不利于社會各界的互動共治，增加了財政風(fēng)險的發(fā)生概率。首先，在各級地方政府，還沒有形成信息披露的統(tǒng)一規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，部分地方政府以政府的官方采購網(wǎng)來發(fā)布項目信息，而也有的政府將當(dāng)?shù)氐腜PP項目內(nèi)容劃在了地方財政和發(fā)改委的相關(guān)網(wǎng)站之上，造成信息披露的權(quán)威性與時效性不佳；其次，平臺中的項目信息不夠詳細(xì)，大部分只有項目的基本信息，即投資額、實施機(jī)構(gòu)、合作內(nèi)容、聯(lián)系人等，缺乏項目合同、兩項論證、實施方案、采購文件等，不利于公眾了解PPP項目的進(jìn)展情況；最后，項目信息不準(zhǔn)確，有些PPP項目己經(jīng)進(jìn)入了實施階段，但為了申請前期補助資金，故意延遲公布信息，有些地區(qū)PPP項目為了“趕時間”、“趕進(jìn)度”、“搞業(yè)績”，虛報采購工作，搞項目“假落地”。這些都會造成無法及時有效規(guī)避財政風(fēng)險。

5 化解PPP模式財政風(fēng)險的建議

5.1 完善PPP模式法律法規(guī)及風(fēng)險管理體系建設(shè)

（1）建立健全PPP模式法律法規(guī)體系。從我國目前PPP模式的發(fā)展情況來看，從2014年至今，財政部和發(fā)改委相繼出臺各類PPP模式相關(guān)政策性文件，以根據(jù)我國PPP模式在實施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行完善和解決。但目前針對PPP項目明確的操作指引體系僅為財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行))和國家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》，并沒有具體的針對各板塊的標(biāo)準(zhǔn)。且我國并未針對PPP模式制定相應(yīng)的法律法規(guī)，PPP項目仍沿用著傳統(tǒng)模式下的相關(guān)法律法規(guī)，但根據(jù)PPP模式的性質(zhì)來看，有部分內(nèi)容與相關(guān)政策法規(guī)有所沖突，故應(yīng)完善如《政府采購法》、《合同法》、《會計法》、《稅法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)的法律法規(guī)，完善PPP項目爭議解決機(jī)制，推進(jìn)項目信息公開，加強對PPP項目全生命周期的監(jiān)管。

（2）建立健全PPP模式風(fēng)險管理體系?；赑PP項目全生命周期來看，建立科學(xué)合理的財政風(fēng)險管理機(jī)制與風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制是必要的。各級政府應(yīng)制定相應(yīng)的財政風(fēng)險監(jiān)督管理辦法，實現(xiàn)PPP項目全生命周期監(jiān)督監(jiān)管責(zé)任，有效降低相應(yīng)財政風(fēng)險。

首先應(yīng)明確各級政府在各類PPP項目中所承擔(dān)的風(fēng)險種類與范圍，其次應(yīng)由各部門遵循權(quán)責(zé)匹配的原則進(jìn)行風(fēng)險分配，由專人負(fù)責(zé)項目的風(fēng)險的分配和管理，明確項目邊界，實現(xiàn)PPP項目在全生命周期合作中，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)其職。

5.2 加快政府職能轉(zhuǎn)變

首先需要各級政府提高思想理念和認(rèn)知程度，全面提高自上而下的風(fēng)險意識，提升政府對財政風(fēng)險的識別和管理能力，從而形成相應(yīng)行之有效的風(fēng)險管理體系。其次是PPP項目實施過程中，政府因其公權(quán)身份，往往是處于主導(dǎo)地位，而要想順利實施PPP項目，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的主導(dǎo)觀念，并對政府職能進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，在PPP合作周期中把握好項目質(zhì)量，做好監(jiān)管的職能，幫助社會資本順利運營PPP項目。最后要形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，在項目實施過程中很可能涉及多個職能部門，故需要協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保項目正常實施，避免各部門間推諉扯皮，拖延項目整體進(jìn)度。

5.3 加強政府信用誠信建設(shè)

各級政府財政部門應(yīng)成為政府信用制度建設(shè)的主體部門。政府應(yīng)基于PPP項目全生命周期，建立相應(yīng)的PPP綜合信用體系，從而對政府的履約能力、信用能力進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督與管理。其次各級政府應(yīng)組織建立風(fēng)險預(yù)警體系，在項目前期做到風(fēng)險預(yù)警，避免政府方盲目承諾，最后導(dǎo)致違約的情況發(fā)生。此外還應(yīng)該發(fā)展第三方組織機(jī)構(gòu)對政府信用情況進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵信息公開，實現(xiàn)社會監(jiān)督，從而以多種方式達(dá)到樹立政府形象、增強政府信用的目的。

5.4 堅決抵制濫上項目

從我國PPP項目發(fā)展情況上來看，控制項目規(guī)模，把握地方財政預(yù)算，是防止地方政府盲目上項目的重要途徑。故財政部2015年發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，明確要求“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%"。

避免政府采用PPP模式濫上項目而背離PPP模式的初心。要求相關(guān)職能監(jiān)管部門對PPP項目進(jìn)行監(jiān)管，杜絕偽PPP項目的實施。

5.5 發(fā)展PPP模式融資新渠道

在我國PPP實踐過程中，為保證項目的正常運行，融資問題一直是重中之重。對于整個PPP項目合作過程中，對于資金的需求和監(jiān)管若僅依靠政府方或社會資本方那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以還需要不斷對融資渠道進(jìn)行擴(kuò)展，對融資方式進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)展PPP金融，保障PPP項目的正常運行，充分發(fā)揮PPP模式的效用。對于PPP項目的融資渠道來看，不能僅僅依靠銀行融資這一條道路，應(yīng)努力發(fā)展例如PPP基金、信托等不同融資渠道，促進(jìn)PPP項目融資體系的建立和完善，創(chuàng)新PPP模式融資渠道，使PPP模式得到更好的發(fā)展。