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1 社會資本在土地整治公眾參與機制中的作用分析

1.1 社會資本是土地整治公眾參與優(yōu)化的充分必要條件

（1）社會資本是農(nóng)民之間信任與合作的必要條件，社會資本在一個社區(qū)共同體里如“粘合劑”一樣將社團成員聚集在一起，這種粘合劑的材料就是互惠與信任。農(nóng)村社會資本是農(nóng)民之間信任與合作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在村民間長期形成的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中[1]。

（2）社會資本是土地整治治理成本最小化的充分條件，社會資本的有效利用節(jié)約了土地整治的投入成本。在土地整治的過程中，社會資本以社會網(wǎng)絡(luò)的形式不斷地將更多的勞動力轉(zhuǎn)化為人力資本，使整合后的人力資本得以最大化的發(fā)揮，從而提高了生產(chǎn)率；而人力資本的充分發(fā)揮使物質(zhì)資本的投入配置得到優(yōu)化，節(jié)約了物質(zhì)資本投入量。另外，社會資本以農(nóng)村基層組織為載體統(tǒng)合了農(nóng)民的意志，不僅降低了與農(nóng)民談判的交易成本，也降低了土地資源管理部門的管理成本。因此，社會資本是土地整治治理成本最小化的充分條件。

1.2 社會資本作用于土地整治的實現(xiàn)途徑

第一種途徑通常是從個體利益出發(fā)的，在參與形式上表現(xiàn)為分散無序的個體參與。農(nóng)民個體利益和個體行為上的差別，極易在土地整治公眾參與制度規(guī)范和平臺缺位的情況下，演變?yōu)檗r(nóng)民之間的利益糾紛或沖突等治理性問題。該種途徑某種程度上抑制了農(nóng)民的參與，從整體上阻礙了土地整治的順利開展，是一種低水平公眾參與的體現(xiàn)。第二種途徑則是通過農(nóng)村組織所形成的內(nèi)部制度規(guī)范去約束或引導(dǎo)組織成員的行為，以達到共同利益為目的的集體行動。農(nóng)村組織通過組織機構(gòu)和權(quán)責(zé)發(fā)動每一個組織成員的力量、通過機制構(gòu)建激勵組織成員的參與行為、通過技能培訓(xùn)提升組織成員的技能，即通過建好、管好、用好農(nóng)村勞動力，使其轉(zhuǎn)化為人力資本，提高生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率，從而推動土地整治的順利開展[2]。

2 從健全體制機制法制入手推動土地整治公眾參與

2.1 暢通公眾參與渠道，搭建公眾參與平臺

國外發(fā)達國家（地區(qū)）在推進土地整治工作時大多建立有各種形式的公眾參與組織，如德國的參加者聯(lián)合會、荷蘭的土地整治委員會、日本的合作組織或合作組織聯(lián)合會等，作為土地整治工作的參與者、監(jiān)督者和促進者，這些組織成為公眾參與能夠成功介入土地整治工作不同階段的重要渠道和基礎(chǔ)平臺。反觀國內(nèi)，除了臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃協(xié)進會已成規(guī)模并且切實發(fā)揮效用之外，其他地區(qū)近年來采取的相關(guān)做法，從理順土地整治管理體制角度出發(fā)，當(dāng)前要加快建立土地整治民間組織，強化農(nóng)民參與土地整治的組織保障，切實暢通公眾參與渠道、搭建公眾參與平臺。途徑之一是土地行政主管部門以行政力量主導(dǎo)并整合公眾參與非常設(shè)機構(gòu)，如熱線電話、網(wǎng)站論壇等；途徑之二是靈活結(jié)合村集體經(jīng)濟組織、村委會等成立土地整治公眾團體，即公眾參與“民間組織”，并將之培育成為公眾參與的重要陣地。

2.2 強化公眾參與激勵，激發(fā)公眾參與熱情

針對農(nóng)民參與意識不強、參與能力不足的現(xiàn)狀，要加大土地整治宣傳力度，使廣大農(nóng)民更好認(rèn)知、理解、支持和最大程度參與這項工作；同時，要加大公眾參與培訓(xùn)力度，除了專業(yè)技能培訓(xùn)，還要加強溝通協(xié)調(diào)能力和組織管理能力，不僅增強相關(guān)農(nóng)民的責(zé)任感和使命感、培育公民主體意識和維護權(quán)利意識，而且提升他們參與土地整治管理決策的能力和素質(zhì)。針對公眾參與程度不深、參與范圍不廣的現(xiàn)狀，要加快建立公眾參與激勵機制，不僅將農(nóng)民參與情況作為土地管

理部門年終考核和獎懲的重要指標(biāo)，而且要對參與的農(nóng)民代表給予適當(dāng)補貼、對做出較大貢獻的農(nóng)民給予適當(dāng)獎勵，還可以通過鼓勵當(dāng)?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠止こ添椖縼硖岣吖婈P(guān)注度和參與度。在此基礎(chǔ)上，要通過豐富公眾參與方式，如發(fā)放問卷、座談討論、村民會議、張榜公示等，調(diào)動廣大農(nóng)民參與的積極性，實現(xiàn)從“被動參與”到“主動參與”的轉(zhuǎn)變；要通過引導(dǎo)農(nóng)民參與項目區(qū)位選址、土地權(quán)屬調(diào)整，以及施工建設(shè)、竣工驗收和后期管護等階段，鼓勵相關(guān)農(nóng)民介入土地整治項目全過程，真正實現(xiàn)廣泛性和實質(zhì)性的參與。

2.3 完善公眾參與法律建設(shè)，健全公眾參與規(guī)范

國外土地整治公眾參與開展較好，不僅在于民眾參與意識強烈，而且相關(guān)法律提供了有力保障。如德國《聯(lián)邦土地整理法》、《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律中都明確規(guī)定鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃要有公眾參與，未經(jīng)公眾討論、反饋則不能取得主管部門審批；日本《耕地整理法》歷經(jīng)多次修改，不斷完善公眾參與內(nèi)容，明確規(guī)定耕地整理實施之前必須得到相關(guān)人員同意。針對目前國內(nèi)土地整治公眾參與缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)狀，要加快推進土地整治公眾參與法制建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是在當(dāng)前抓緊修訂的《中華人民共和國土地管理法》中增加“土地整治”專章，將公眾參與作為重要條款列入，初步建立公眾參與的法律地位。接下來，要在即將研究制定的《土地整治條例》中設(shè)立“公眾參與”章節(jié)，以法律方式明確規(guī)定公眾參與的渠道、方式、內(nèi)容和程序，確立公眾參與的聽證制度、公示制度等，以及明確組織設(shè)置和激勵措施等，確保公眾參與的合理性和合法性，進一步夯實公眾參與的法律基礎(chǔ)[3]。

3 結(jié)語

土地整治公眾參與機制中的社會資本體現(xiàn)在以農(nóng)村基層組織為載體所構(gòu)建的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。通過農(nóng)村組織的非正式制度、規(guī)范等特征，約束農(nóng)民的自利行為，促使農(nóng)民以合作的途徑參與到土地整治過程，并通過組織內(nèi)部的技能培訓(xùn)等實現(xiàn)勞動力向人力資本的轉(zhuǎn)化，提高了生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率。