李忠云 馬驍軒 趙海濤

1.山東理工大學 山東淄博 255049；2.山東省諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

黨的十九大報告提出了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合諸城市自然資源工作實際，通過實地考察、深入調(diào)研，找出當前土地資源面臨的問題，提出針對性的建議和對策。

1 諸城市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地面臨的問題

（1）開發(fā)力度和總體規(guī)劃有待提高。從調(diào)研的數(shù)據(jù)上分析，諸城市土地開發(fā)強度與先進地區(qū)和國際公認的土地開發(fā)強度比較還有一定的空間，土地開發(fā)潛力較大，也是導致畝均產(chǎn)出效益較低，土地集約節(jié)約利用約束性不強的原因。

（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理。通過全市自然村莊現(xiàn)狀分析，按照中心村保留型、衰敗村撤并型、近郊村棚改型，統(tǒng)籌安排社區(qū)產(chǎn)業(yè)及居住用地，推動基礎(chǔ)設(shè)施較差的村莊拆村并點，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)帶社區(qū)、社區(qū)帶自然村的發(fā)展模式，穩(wěn)步推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。

（3）農(nóng)村耕地保護難度增大。從農(nóng)用地結(jié)構(gòu)上來看，耕地資源保有量大，保障耕地數(shù)量的壓力較大，林地、園地數(shù)量較高，有利于生態(tài)環(huán)境保護。從未利用土地面積來看，經(jīng)過土地開發(fā)適宜性評價，在目前經(jīng)濟水平下可供開發(fā)的未利用地很少，未來耕地占補平衡壓力很大[1]。

（4）耕地后備資源以及肥力貧瘠化嚴重。通過對我市耕地后備資源分布情況分析，目前易于開發(fā)可用于占補平衡的未利用地零星分布，不利于項目立項，隨著耕地后備資源的枯竭，耕地保護和占補平衡的壓力越來越大。同時，部分新增耕地只注重土層厚度、平整度、灌溉排水等因素，培肥措施未能及時跟上，導致土壤肥力得不到提升。

（5）耕地監(jiān)管難度以及利用成本加大。按照上級要求，占補平衡項目的新增耕地主要以種植糧食作物為主，嚴禁建設(shè)占用、栽植林果及撂荒。由于后期管護不到位，致使項目不能充分發(fā)揮長期效益。建設(shè)占用導致的耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田保護等需要大量可開發(fā)后備資源，因剩余量過小，直接影響農(nóng)村土地資源的充分利用和生產(chǎn)生活環(huán)境[2]。

2 存在問題的原因分析以及對策研究

2.1 存在的問題原因及分析

（1）農(nóng)村土地后備資源匱乏。后備資源匱乏受多種因素的影響和制約。主要因素之一是由于經(jīng)濟社會發(fā)展較快，建設(shè)占用補充耕地較多，經(jīng)過近20年的占補平衡項目實施建設(shè)，后備資源容易實施的平原鎮(zhèn)街園區(qū)已基本實施完成，剩余未利用地多分布在南部山區(qū)、丘陵鎮(zhèn)，開發(fā)難度加大。

（2）新增耕地質(zhì)量不高。一是近幾年立項實施的耕地占補平衡項目，主要分布在自然條件不好，土層薄且土質(zhì)貧瘠的偏遠山區(qū)和丘陵鎮(zhèn)，項目實施難度大。二是項目還需要配套田間道路、水利設(shè)施道路，投資比例較大，在新增耕地上的投資比例就相應(yīng)減少。三是沒有利用技術(shù)手段按照新增耕地規(guī)定的標準要求嚴格把握質(zhì)量[3]。

（3）新增土地后期監(jiān)管不足。一是項目所在村對項目后期管護意識差。群眾普遍存在道路、水利配套設(shè)施等單體工程管護是村集體的事，與個人無關(guān)的思想。二是項目缺少后期管護資金，且多分布在偏遠山區(qū)、丘陵鎮(zhèn)等地區(qū)，當?shù)卮寮w經(jīng)濟底子薄，無力承擔后期管護費用。三是后期管護制度不健全。耕地監(jiān)管的政策考核注重對立項實施、新增耕地驗收等環(huán)節(jié)，而新增耕地能否發(fā)揮出應(yīng)有的作用，缺乏有效的后續(xù)監(jiān)管。

（4）新增土地肥力不足。一是項目缺少地力培肥資金，在項目預(yù)算中沒有列支地力培肥資金。二是新增耕地地力條件差，承包戶對地力培肥投入不足。三是缺乏勞力對新增土地進行物質(zhì)投入。目前農(nóng)村年輕人基本全在外打工，他們往往不愿在新增耕地上過多投入地力培肥資金。

2.2 對策和建議

（1）加強國土空間規(guī)劃管控，保障生態(tài)宜居土地資源。根據(jù)鄉(xiāng)村振興用地新的用地模式需要，靈活預(yù)留部分國土規(guī)劃空間，保障鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居建設(shè)現(xiàn)實需要，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村發(fā)展、生態(tài)保護、耕地保護的關(guān)系。

（2）積極穩(wěn)妥推進增減掛鉤，不斷拓寬發(fā)展空間。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地資源支撐的切入點和突破口。要大力開展增減掛鉤工作，完善補償標準，強化資金保障，采取強有力的推進措施，規(guī)范有序地搞好項目實施，拓寬用地保障渠道[4]。

（3）加大土地整治投入，做好低丘緩坡未利用地項目立項，選取合適的區(qū)域作為起步區(qū)，爭取列入上級擴面試點范圍，努力拓展發(fā)展空間。實施好高標準農(nóng)田建設(shè)項目，深挖耕地后備資源潛力，加大資金投入力度，提高耕地占補平衡能力。

（4）研究制訂符合我市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，科學合理利用土地資源，穩(wěn)步開展已劃定永久基本農(nóng)田內(nèi)的不實耕地核實整改補劃工作，助力鄉(xiāng)村振興計劃。

（5）培肥地力，提高糧食產(chǎn)能。一是在項目預(yù)算中安排地力培肥資金，由市自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)合對土壤進行檢測，針對性追加有機肥，提高土壤肥力。二是積極引導承包戶增加對新增耕地地力投入，充分利用秸稈還田、增施有機肥等措施提高土壤肥力。

3 結(jié)語

從調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合諸城市目前的土地資源稟賦、利用特點和承載能力來看，鄉(xiāng)村振興建設(shè)對土地資源的需求既有機遇和希望，也有挑戰(zhàn)和壓力。當前國家對耕地保護更加重視，推進鄉(xiāng)村振興工作，必須立足自身，走內(nèi)涵挖潛的路子。在鄉(xiāng)村振興計劃中要吸引各類資源包括資金、人才到農(nóng)村中發(fā)展，提升土地資源的利用率。