徐良

中共德州市委黨校 山東德州 253000

應(yīng)急管理法治體系是國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容之一。應(yīng)急管理屬于非常態(tài)下的治理，與常態(tài)下的國(guó)家和社會(huì)治理一樣，法治應(yīng)該貫穿其中。常態(tài)下的國(guó)家和社會(huì)治理要運(yùn)用法治思維和法治方式已經(jīng)隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)深入人心。非常態(tài)下的應(yīng)急管理同樣需要法治，而且更尤其要注重法治。這次疫情應(yīng)對(duì)有很多成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在一些反思，我們迫切認(rèn)識(shí)到完善應(yīng)急管理法治體系的必要性[1]。

1 應(yīng)急管理法治體系的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題

1.1 現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)中存在規(guī)定不一的情況

我國(guó)目前應(yīng)急法律法規(guī)散落于《突發(fā)事件法》、《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等多部法律和條例中。這些立法大多有相關(guān)部門(mén)立法的背景，因此存在不少不協(xié)調(diào)不一致的法律規(guī)定。比如這次新冠疫情中就暴露出一個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題，《突發(fā)事件法》中規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的責(zé)任，但《傳染病防治法》卻明文規(guī)定傳染病預(yù)警責(zé)任是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，這一細(xì)節(jié)問(wèn)題，卻在疫情開(kāi)始爆發(fā)之后被放大為一個(gè)眾人疑問(wèn)和詬病的重大問(wèn)題。不僅僅是發(fā)布預(yù)警信息方面，兩部法律在公布應(yīng)急措施、宣布疫區(qū)等細(xì)節(jié)程序上，規(guī)定的責(zé)任主體和程序均不一致，這背后也暴露出以前部門(mén)主導(dǎo)立法的弊端[2]。

1.2 基層應(yīng)急管理自治中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題

自治是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，依法通過(guò)民主協(xié)商的方式，共同解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問(wèn)題。也就是說(shuō)自治的前提是依法，自治不能突破法律的規(guī)定。這次新冠疫情突發(fā)，影響面大，如此大的沖擊下，基層的應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)確實(shí)存在手忙腳亂的情形。因此出現(xiàn)了個(gè)別不合理甚至不合法的應(yīng)急措施，還有一些基層人員打著 “自治” 的幌子，濫用應(yīng)急公權(quán)力，損害群眾利益，在防疫期間，通過(guò)各種媒體陸續(xù)被曝光出來(lái)。雖然在防疫大背景下，大部分群眾可以理解特殊時(shí)期的特殊政策，但如果政策不符合法治精神，或者過(guò)度甚至違法執(zhí)法，會(huì)讓群眾對(duì)基層自治、德治與法治的關(guān)系產(chǎn)生困惑。

2 完善應(yīng)急管理法治體系的著力點(diǎn)

2.1 完善國(guó)家緊急狀態(tài)立法，統(tǒng)一應(yīng)急管理各相關(guān)部門(mén)、系統(tǒng)的相關(guān)應(yīng)急法規(guī)及預(yù)案，避免銜接困難甚至各自為政的現(xiàn)象

（1）順應(yīng)應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革，修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。依法防控的前提是要有完善的法律法規(guī)可以依照。只有依法防疫，才能平衡維護(hù)社會(huì)正常穩(wěn)定秩序和保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利和自由、迅速恢復(fù)生活、生產(chǎn)秩序的關(guān)系，才能保證各項(xiàng)防疫措施有法可依，得到群眾的支持和擁護(hù)，從而保證防疫的效率、保證政府的公信力。這次《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改要將應(yīng)急管理的行政職權(quán)法定化，明確行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，明確不可以克減的公民權(quán)利。要呼應(yīng)憲法中 “緊急狀態(tài)” 做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行分級(jí)、細(xì)化。

（2）協(xié)調(diào)統(tǒng)一各應(yīng)急相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急規(guī)制、預(yù)案，村（社區(qū)）的防疫辦法和通知要合法合規(guī)。各級(jí)各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案要根據(jù)《突發(fā)事件法》等應(yīng)急法律法規(guī)進(jìn)行梳理，不符合上位法和上級(jí)部門(mén)應(yīng)急預(yù)案要抓緊進(jìn)行修改和調(diào)整。尤其是一些部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案還是在《突發(fā)事件法》頒布之前就制定的，很多規(guī)定已經(jīng)不符合當(dāng)前要求，必須抓緊修改或者重新制定。衛(wèi)生、消防等有關(guān)應(yīng)急需要的不同部門(mén)之間也需要加大協(xié)調(diào)，可以考慮由應(yīng)應(yīng)急管理局牽頭，協(xié)調(diào)不同有關(guān)應(yīng)急部門(mén)的規(guī)章、預(yù)案，以防出現(xiàn)銜接漏洞甚至各為其職，分散不和的現(xiàn)象，使得突發(fā)事件下的應(yīng)急大打折扣。村（社區(qū)）的防疫辦法、通知等要依法制定，合法合規(guī)，上級(jí)統(tǒng)一把握統(tǒng)籌，不能為所欲為，侵犯公民合法權(quán)益[3]。

2.2 做好基層群眾對(duì)自治、法治和德治 “三治結(jié)合” 的正確理解和運(yùn)用工作

（1）正確理解自治和法治的關(guān)系。自治不能突破法治的框架，法治是自治的重要保障。脫離了法治規(guī)范的自治，最終走向極端的無(wú)權(quán)威、無(wú)政府狀態(tài)或者是專(zhuān)制。基層社會(huì)治理中的法治要以自治為基礎(chǔ)，村（居）民委員會(huì)是群眾自治組織，群眾自治就是在法治的理性制度保障下鼓勵(lì)群眾自我表達(dá)，自我參與，自我管理。因此各級(jí)政府要引導(dǎo)村（社區(qū)）自治，制止違法和侵權(quán)的所謂 “硬核” 防疫措施。

（2）加大對(duì)群眾應(yīng)急法律知識(shí)的普及。與平時(shí)相比，應(yīng)急狀態(tài)下的公民權(quán)利適度受限，公權(quán)力適度擴(kuò)張，以保證應(yīng)對(duì)非常態(tài)下的緊急狀態(tài)。所以國(guó)家有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急法律法規(guī)，比如《突發(fā)事件法》等，用法治的方式對(duì)公權(quán)力進(jìn)行緊急狀態(tài)下的特殊授權(quán)。但不少群眾并不了解這些，有的群眾甚至接受不了為什么平時(shí)可以的事情緊急狀態(tài)下卻不可以了，甚至以平時(shí)了解的基礎(chǔ)法律知識(shí)推斷一些特殊的合法舉措是侵犯其正常權(quán)利。此次疫情暴露出來(lái)的應(yīng)急法律知識(shí)宣傳普及短板是我們今后的改進(jìn)重點(diǎn)之一。

（3）進(jìn)一步推進(jìn)基層依法行政能力培訓(xùn)，提高應(yīng)急管理下基層執(zhí)法人員和臨時(shí)勸導(dǎo)人員應(yīng)急處置能力。近幾年，基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平有很大提高。但如此大范圍的應(yīng)急狀態(tài)下的基層執(zhí)法考驗(yàn)卻是第一次。經(jīng)過(guò)這次疫情的歷練，基層執(zhí)法人員應(yīng)急執(zhí)法的能力要有一次大提高，也要有反思。應(yīng)急狀態(tài)下公權(quán)力加強(qiáng)但不是為所欲為，私權(quán)利受限但不能隨意侵犯。應(yīng)急狀態(tài)下的基層執(zhí)法更要注重法治思維和法治方式，否則會(huì)直接引起群眾的不解甚至抵觸。

這次疫情大量志愿者以及村（居）民自發(fā)組織的服務(wù)人員發(fā)揮了重要作用，以后這種臨時(shí)勸導(dǎo)和自發(fā)組織的服務(wù)人員的應(yīng)急處置能力培訓(xùn)要列入規(guī)劃，不能等著現(xiàn)用現(xiàn)培訓(xùn)。培訓(xùn)其基本的文明規(guī)范操作，以及遇到不配合的情形如何請(qǐng)求執(zhí)法部門(mén)配合，如何依法處置，依法依規(guī)完成引導(dǎo)、規(guī)勸工作。