黃榮

（福建省知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展保護(hù)中心，福建 福州 350001）

內(nèi)部控制，顧名思義，指的是對(duì)本單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其潛在風(fēng)險(xiǎn)，以預(yù)算管理為主線、資金管理為核心、項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，通過制度制定、規(guī)章完善、措施實(shí)施和程序執(zhí)行，進(jìn)行切實(shí)有效的防范和嚴(yán)格有序的管控。對(duì)具有行政管理職能的行政事業(yè)單位而言，在提升治理能力和防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)上，內(nèi)部控制是最為經(jīng)濟(jì)有效的手段。因此，內(nèi)部控制的建設(shè)不僅是國家治理體系優(yōu)化的重要內(nèi)容，還是國家治理能力現(xiàn)代化的核心要素。為進(jìn)一步促進(jìn)其優(yōu)化和完善，本文針對(duì)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的歷史、現(xiàn)狀和未來，在闡述其重要性和關(guān)鍵措施的基礎(chǔ)上，深入分析存在問題并針對(duì)性提出對(duì)策。研究目的是提高我國行政事業(yè)單位的管控水平和服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效率，推動(dòng)各項(xiàng)工作的順利開展和各種風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性和主要措施

法律是國之重器，治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升必須依托法治。構(gòu)建法治程度高、完整性好、操作性強(qiáng)、實(shí)施效果佳的內(nèi)部控制體系是依法治國的體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“實(shí)施權(quán)力清單制度，對(duì)審批流程進(jìn)行公開。加強(qiáng)內(nèi)部控制，能避免濫用權(quán)力?！眱?nèi)部控制有四個(gè)主要措施：第一，組織機(jī)構(gòu)的建立，這是先決條件；第二，制度的健全和完善，這是核心要素；第三，良好實(shí)施環(huán)境的創(chuàng)建，這是基本保證；第四，嚴(yán)格有序的執(zhí)行，這是必要保障。只要建立完善的內(nèi)部控制體系，行政事業(yè)單位就能明晰工作職責(zé)、規(guī)范良好行為、開展有序業(yè)務(wù)、合理使用資金，進(jìn)而有效監(jiān)督和管控該單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，最終促進(jìn)該單位各項(xiàng)活動(dòng)科學(xué)、規(guī)范、有序。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在的問題

（一）風(fēng)控意識(shí)較薄弱

內(nèi)部控制針對(duì)的是全員、全面和全過程。但是，就現(xiàn)階段來看，在內(nèi)部控制中，大多行政事業(yè)單位沒有真正理解和接受其價(jià)值，在解決問題時(shí)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，采用的是傳統(tǒng)的管理理念。一方面，領(lǐng)導(dǎo)制職責(zé)分工不清，激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制尚未建立，推進(jìn)建設(shè)的主動(dòng)性不夠；另一方面，培訓(xùn)和宣傳對(duì)象主要是財(cái)務(wù)人員，其他人員尤其黨政領(lǐng)導(dǎo)極少參加。以上問題導(dǎo)致的結(jié)果是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)非常淡薄，內(nèi)部控制氛圍嚴(yán)重不足，員工風(fēng)控意識(shí)普遍不強(qiáng)。

（二）制度體系不完善

內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，專業(yè)性強(qiáng)。目前，在內(nèi)部控制體系上，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位水平落后、更新滯后、發(fā)展延后。制度體系的不完善主要如下：1．組織設(shè)置的不合理。主要由財(cái)務(wù)部門牽頭，很少設(shè)立專門機(jī)構(gòu)；監(jiān)督部門缺位。2．專業(yè)人才的缺乏。沒有形成人才梯段，專業(yè)背景五花八門，培訓(xùn)的不夠到位進(jìn)一步加劇了這種現(xiàn)狀。3．審計(jì)監(jiān)督的不到位。監(jiān)督體系不夠完善，監(jiān)督人員的能力不強(qiáng)，監(jiān)督方法不夠科學(xué)合理，審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量不高，影響潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。

（三）組織體系弱化

現(xiàn)階段，許多行政事業(yè)單位思維和觀念比較落后，仍停留在傳統(tǒng)的人治模式，重管人輕管事，重事中輕事前和事后。組織體系弱化現(xiàn)象明顯：1．崗位制衡機(jī)制不充分。組織架構(gòu)不健全，一人多崗現(xiàn)象普遍。此外，崗位制衡的有效性不足，良莠不齊的人員素質(zhì)，又難以勝任工作。2．權(quán)力制衡機(jī)制不健全。公權(quán)力的屬性及治理結(jié)構(gòu)的缺陷容易導(dǎo)致天然不足的權(quán)力制約。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的機(jī)制在大部分行政事業(yè)單位中主要限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域急需建立與組織架構(gòu)相適應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制。3．集體決策機(jī)制執(zhí)行不到位。部分單位議事決策制度形同虛設(shè)，即使在“三重一大”事項(xiàng)上，法定決策程序也難以正確履行，流于形式的集體決策、不規(guī)范的決策過程、不完整的過程記錄，容易引起權(quán)力尋租和濫用。4．運(yùn)行效率不高和實(shí)施效果不彰并存。部門設(shè)置不合理，分散、獨(dú)立，部門之間溝通少、人員之間交流缺乏。將內(nèi)部控制簡單化和片面化，甚至異化為財(cái)務(wù)管理工作的一部分。此外，單位性質(zhì)、規(guī)模、隸屬、行業(yè)和管理模式不同，業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域的差異，以及內(nèi)部控制工作人員參差不齊的能力，影響內(nèi)部控制的效用發(fā)揮。以上問題嚴(yán)重制約內(nèi)部控制的效率與質(zhì)量。

（四）信息化水平低

信息化是內(nèi)部控制建立和運(yùn)行的最重要標(biāo)志。在內(nèi)部控制的信息化上，現(xiàn)階段存在的問題為以下幾點(diǎn)：1．系統(tǒng)開發(fā)水平急待提高。大多單位的信息系統(tǒng)各自為營、低覆蓋面、較小規(guī)模和單一功能，數(shù)據(jù)難以共享、流程重復(fù)或者不相容、信息無縫對(duì)接困難。2．系統(tǒng)升級(jí)速度急需加快。很多單位都已有信息系統(tǒng)，如OA系統(tǒng)、和資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，但這些系統(tǒng)都較為基礎(chǔ)，急需全面升級(jí)改造，以支撐的信息化運(yùn)行。3．系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)亟待推進(jìn)。缺乏有效的運(yùn)行，沒有及時(shí)的維護(hù)，就會(huì)抵觸信息系統(tǒng)的使用。不及時(shí)的問題處理響應(yīng)，無法持續(xù)優(yōu)化的系統(tǒng)性能，將進(jìn)一步導(dǎo)致單位對(duì)信息化系統(tǒng)的不滿情緒。

三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在問題的對(duì)策

（一）強(qiáng)化風(fēng)控意識(shí)

內(nèi)部控制意識(shí)的強(qiáng)化，目的是約束行為，提升工作效率，對(duì)策主要包括以下幾點(diǎn)：1．建立領(lǐng)導(dǎo)率先垂范的意識(shí)。各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)必須以極強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)和高度的使命感，重視和支持單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，并為相關(guān)制度的實(shí)施創(chuàng)造良好的氣氛和環(huán)境。2．營造全員積極參與的氛圍。單位所有人，無論業(yè)務(wù)、采購、財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)管理、審計(jì)，還是基建部門的，都要明白，這是一個(gè)人人都要參與其中的制度體系，只有這樣才能有效推進(jìn)內(nèi)部控制的實(shí)施。3．形成全員都是責(zé)任人的文化。在這種文化中，領(lǐng)導(dǎo)層的承諾、效能考核和績效考評(píng)的納入、紀(jì)檢和審計(jì)部門的監(jiān)督，以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的宣傳，都是有效的策略和手段。大家都必須理解，不論部門類別、不管身份高低、不分崗位職責(zé)，都要受到內(nèi)部控制制度的約束。

（二）完善制度體系

內(nèi)部控制體系可以從三個(gè)維度重構(gòu)：1．系統(tǒng)整體高度設(shè)計(jì)和建立。立足單位實(shí)際，從系統(tǒng)整體高度去設(shè)計(jì)和建立適合本單位現(xiàn)狀的制度體系。2．三個(gè)層次完善和健全。首先是規(guī)則或規(guī)定層次，包括立、改、廢規(guī)則，以及單位內(nèi)部控制基本規(guī)范；其次是辦法層次，包括業(yè)務(wù)管理制度，如崗位設(shè)置、績效考核、內(nèi)部審計(jì)等；第三是規(guī)定或細(xì)則層次，主要是業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)程和權(quán)力運(yùn)行規(guī)矩。3．動(dòng)態(tài)的調(diào)整和優(yōu)化。環(huán)境是不斷變化的，對(duì)應(yīng)地，內(nèi)部控制制度需要在運(yùn)行中觀察，在評(píng)價(jià)中調(diào)整，在監(jiān)督中完善。只要做到以上三點(diǎn)，一定能夠確保所建立的內(nèi)部控制制度體系程序、方法和措施有機(jī)結(jié)合。

（三）優(yōu)化組織體系

精簡、制衡和高效是內(nèi)部控制體系組織優(yōu)化的目標(biāo)，其主要策略如下：1．保證領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)格能力。作為“一把手”工程，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為單位主要負(fù)責(zé)人，此外要吸納財(cái)經(jīng)背景的班子成員擔(dān)任副組長，甚至設(shè)置總會(huì)計(jì)師。2．充實(shí)內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)配置。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要求組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、法律法規(guī)水平高、財(cái)會(huì)專業(yè)背景深、管理經(jīng)驗(yàn)豐富，并配備財(cái)務(wù)、審計(jì)和業(yè)務(wù)管理人員。3．強(qiáng)化內(nèi)部控制的監(jiān)督力量。設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，加強(qiáng)與派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，并提升監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)水平和管理技能。4．構(gòu)建完善的評(píng)價(jià)體制。優(yōu)化組織框架、完善規(guī)章制度、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任、客觀評(píng)價(jià)績效、堅(jiān)決杜絕濫權(quán)，以充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性和主動(dòng)性。

（四）提升信息化水平

信息化要求將理念、活動(dòng)、手段等要素都固化到系統(tǒng)，主要措施如下：1．有機(jī)統(tǒng)一建設(shè)和實(shí)施。以歸口管理為主線，統(tǒng)一部署信息平臺(tái)建設(shè)，按部門系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)單位信息系統(tǒng)，并根據(jù)業(yè)務(wù)屬性分類實(shí)施。2．協(xié)調(diào)推進(jìn)改造和升級(jí)。以集成為抓手，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，將目標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、措施和程序嵌入其中，對(duì)權(quán)力運(yùn)行和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行固化，實(shí)現(xiàn)控制和預(yù)警的自動(dòng)化。3．同步提升集成優(yōu)化和數(shù)據(jù)共享。統(tǒng)一集成信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)其收集、傳遞、處理和存儲(chǔ)智能化，達(dá)到一次錄入和多維處理效果，兼顧風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和權(quán)力管控。4．有效保障運(yùn)行和維護(hù)。運(yùn)行和維護(hù)人員統(tǒng)一配備，常態(tài)化保障響應(yīng)時(shí)間及質(zhì)量。5．政府支持和以評(píng)促建同步進(jìn)行。通過政策引導(dǎo)和資金支持持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，并以評(píng)促建，將信息化建設(shè)納入科技報(bào)告。同時(shí)，為培育內(nèi)部控制信息化的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)高校和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的科研能力。以上三個(gè)措施有望為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的信息化提供必要保障。

四、結(jié)束語

總而言之，內(nèi)部控制體系的建設(shè)及其實(shí)施，不僅能夠?yàn)槲覈姓聵I(yè)單位各項(xiàng)工作的順利開展提供有效的保障，還能為這些單位發(fā)展過程中潛在風(fēng)險(xiǎn)的合理規(guī)避提供重要的手段。行政事業(yè)單位，不管隸屬、行業(yè)和規(guī)模，不論管理模式和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，都應(yīng)該培育風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部控制文化，只有這樣才能真正提升單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制度體系建立支持、提高員工對(duì)于內(nèi)部控制執(zhí)行的重視，切實(shí)建立一套適合本單位發(fā)展實(shí)際、完善、健全并行之有效的內(nèi)部控制體系，并以此規(guī)范和約束全體員工的行為。因此，我國所有的行政事業(yè)單位都要切實(shí)加深對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，明確其作用與地位，并將之貫穿于單位發(fā)展的全過程。