緱文學(xué)，劉晴晴

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004)

一、 引言

1982 年我國修改頒布的《憲法》中首次提出村民自治的概念。 其中第111 條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。 主要是利用民主選舉和管理以及民主決策和監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn)村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。 可近些年來農(nóng)村勞動(dòng)人口的大量外流，致使很多村莊出現(xiàn)了“993861 現(xiàn)象①“99”是指老人、“38”是指婦女、“61”是指兒童。”。

根據(jù)2019 年中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年底我國外出務(wù)工人戶分離人口數(shù)為2.86 億人，而農(nóng)村流動(dòng)人口的數(shù)量為2.41 億人，約占總?cè)丝跀?shù)的17%。 其中，到2019年3 月末，農(nóng)村外出務(wù)工人口數(shù)量達(dá)到1.76 億人，比2018 年同期增加了210 萬人。 由此可見，流動(dòng)性已成為我國當(dāng)下社會(huì)的主要特性之一。 農(nóng)村大量外出的務(wù)工人口流入城市但卻大多僅是城市里的邊緣人，無權(quán)參與到當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)治理之中。 反之，對(duì)遠(yuǎn)在千里之外的家鄉(xiāng)行使屬于自己的那一份參與權(quán)又有些鞭長莫及。 那么這部分人的參與權(quán)就處于長期被“懸置”的狀態(tài)，且迄今為止，我國并未頒布一部真正意義上的《村民自治法》，僅僅只是圍繞著《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《組織法》)展開討論，《組織法》規(guī)定諸多村民決議通過都需要到場表決，這更令外出務(wù)工人員的參與治理權(quán)形同虛設(shè)。

二、 外出務(wù)工人員參與村民自治的現(xiàn)狀分析

(一)外出務(wù)工人員參與治理缺席，治理權(quán)利被剝奪

《組織法》中明確規(guī)定了每一位村民都擁有鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理權(quán)，其中包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)。 因?yàn)橹灰呛蛧业男姓芾砘顒?dòng)有聯(lián)系的相關(guān)制度，都是通過戶籍所在地的村民委員會(huì)主持執(zhí)行的，因此，在外務(wù)工的人即使常年不在村里居住和生活，偶爾才回一次家鄉(xiāng)，可是只要他們的戶籍還在原始行政村，其社會(huì)保險(xiǎn)、糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)以及社會(huì)救濟(jì)等方面依然依賴村民委員會(huì)。

但是因?yàn)檫@部分人群常年在外，導(dǎo)致他們難以及時(shí)有效地獲得與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的信息。 由此，信息不對(duì)稱與地理空間的阻隔直接造成這部分村民在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中缺位，即使村干部會(huì)要求其家人與在外人員取得聯(lián)系，但是信息經(jīng)過二次傳遞會(huì)不可避免地受到一些因素影響，從而極大地增加信息的失真概率而影響參與質(zhì)量，并進(jìn)一步對(duì)村民自治的效果產(chǎn)生影響。

(二)外出務(wù)工人員參與治理成本高

通過對(duì)現(xiàn)有《組織法》法規(guī)內(nèi)容的梳理可以發(fā)現(xiàn)，但凡行政村公共事務(wù)的處理大多都對(duì)參與人數(shù)進(jìn)行了明確的規(guī)定。如“召開村民會(huì)議時(shí)，要求本村十八周歲以上的村民到場人數(shù)需過半，或者本村有三分之二以上的戶的代表參加，會(huì)議所做的決定必須經(jīng)到會(huì)人員投票過半數(shù)通過?！雹僖浴吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法(2018 修正)》。等諸如此類需要村民參與投票的決議。 因此為了保障村委會(huì)決議的合法性，大多村委會(huì)組織在決議商討時(shí)會(huì)要求外出人員返回家鄉(xiāng)參與投票。 由此便產(chǎn)生了大量的高額成本，這里的成本既包括時(shí)間成本，也包括經(jīng)濟(jì)成本。

時(shí)間成本是為此所耗費(fèi)的交通時(shí)間和工作時(shí)間，外出人員往往奔赴全國各地，有一些甚至橫跨祖國東西兩腹。 部分地區(qū)往返家鄉(xiāng)耗時(shí)長，需要請(qǐng)假的時(shí)間也相對(duì)較長，這就容易對(duì)工作造成不便。 經(jīng)濟(jì)上的成本則更為明顯，除了交通費(fèi)、因請(qǐng)假而造成的扣薪，而且如果以上支出均需要當(dāng)事人自己承擔(dān)，這便會(huì)大大削減外出人員返鄉(xiāng)參與治理的積極性。 如果由村委會(huì)承擔(dān)，由于村委單位開展工作的成本都是依賴當(dāng)?shù)卣?cái)政轉(zhuǎn)移支付的，那么也會(huì)導(dǎo)致政府治理成本的升高。

(三)農(nóng)民自身政治素質(zhì)有待提高，參與治理意識(shí)不強(qiáng)

首先，村民自身素質(zhì)較低。 在我國農(nóng)村，農(nóng)民的文化水平普遍較低，他們獲取外界信息的方式也較少，而且只有少量的時(shí)間可以學(xué)習(xí)政治知識(shí)，因此我國農(nóng)民的政治覺悟偏低，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村公共事物的了解和認(rèn)識(shí)不足，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)民呈現(xiàn)被動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)象，就算是有的農(nóng)民到了現(xiàn)場也并不知道內(nèi)容，僅僅浮于表面。 留守村內(nèi)的村民尚且如此，外出務(wù)工人員由于長期身處外地，對(duì)家鄉(xiāng)的基本情況一年比一年陌生，更不了解鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理內(nèi)容，因此進(jìn)一步減弱了他們對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)。 其次，在當(dāng)下我國的農(nóng)村，往往都有大部分人口長居外地，村民個(gè)體之間的信任也會(huì)逐漸消失。 雖然戶籍都在一個(gè)村莊，但由于部分人長居外地而阻斷了同村內(nèi)居民的交往，這也限制了村民間進(jìn)行溝通，溝通是建立信任的前提，而村民之間一旦缺少信任，就會(huì)造成治理參與的分散，而分散性參與進(jìn)一步削減了村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理的積極性。

三、 外出務(wù)工人員參與村民自治權(quán)益缺失的成因分析

(一)政府缺乏教育引導(dǎo)

外出人員除了由于其特殊的身份特性致使其參與村民自治活動(dòng)存在物理距離之外，政府的教育引導(dǎo)也是導(dǎo)致他們參與自治積極性不高的原因之一。 在我國的傳統(tǒng)文化中，政府歷來將村民認(rèn)定為非主動(dòng)參與治理的主體，而僅僅是被迫參與的管理對(duì)象。 政府認(rèn)為村民只會(huì)流于形式參與公共事務(wù)，只在選舉時(shí)發(fā)揮投票作用，認(rèn)為公共事務(wù)的決策以及監(jiān)督不屬于村民參與的范圍，其實(shí)這樣的觀念與做法也在某種程度上制約了村民參與公關(guān)事務(wù)治理活動(dòng)的熱情。 此外，由于政府對(duì)于加大村民自治的教育宣傳不到位，也導(dǎo)致村民對(duì)村民自治缺乏基本的認(rèn)識(shí)。

(二)村民對(duì)公共事務(wù)治理的意義認(rèn)識(shí)不夠

由于村民自身對(duì)公共事務(wù)治理缺乏基本認(rèn)識(shí)，致使他們覺得參與治理對(duì)自身用處不大，因此參與熱情低。 并且，村民之間仍普遍存在“搭便車”現(xiàn)象。 具體表現(xiàn)為事務(wù)內(nèi)容同自身的利益密切聯(lián)系時(shí)，他們參與的熱情就會(huì)比較高，而事務(wù)內(nèi)容公共性強(qiáng)個(gè)人性低時(shí)他們的參與熱情就會(huì)比較低。 此外，他們對(duì)《組織法》、本村公共事務(wù)不了解，不清楚通過自治活動(dòng)維權(quán)的意義，也沒有把本村公共事務(wù)治理活動(dòng)當(dāng)作自身的責(zé)任與義務(wù)。 而從村民自治的角度來說，主體意識(shí)既可以說是村民自治的起點(diǎn)，也可以說是村民自治的需要。 重點(diǎn)是讓外出務(wù)工人員具備參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)的主觀意愿，能夠自覺地通過網(wǎng)絡(luò)等方式參與利益相關(guān)的公共事務(wù)，推動(dòng)保障外出務(wù)工人員的村民自治權(quán)益建設(shè)才有意義。

(三)保障流動(dòng)人口參與的規(guī)則體系不完善

要想村民實(shí)現(xiàn)自治不單單要依賴于人，還要依賴于制度。 在目前階段，我國的村民自治參與力度在不斷提升，其內(nèi)容和質(zhì)量也在不斷加強(qiáng)，可是在制度方面還有需要完備的內(nèi)容。 村民參與不參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，怎么樣參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，究竟通過何種方式參與，以上都沒有一個(gè)具體制度規(guī)定。 現(xiàn)實(shí)情況是，有不少村民希望參與卻沒有對(duì)應(yīng)的制度保證，因此被迫放棄。 就像是目前現(xiàn)任村兩委主持的選舉，其參與權(quán)就有可能會(huì)被架空，這在一定程度上制約了村民自治向更高層次的方向發(fā)展。 制度現(xiàn)代化是村民自治實(shí)現(xiàn)的有效保障，只有具體規(guī)范外出務(wù)工人員參與村民自治的制度體系科學(xué)合理，務(wù)工人員的村民自治權(quán)益才能得以在既有制度框架內(nèi)良好運(yùn)作。 但由于目前法律條文中也還未明確定義外地務(wù)工人員在外通過網(wǎng)絡(luò)途徑參政議政的合法性，致使在外務(wù)工人員缺乏參與鄉(xiāng)村治理的途徑。

四、 保障外出務(wù)工人員參與村民自治權(quán)益的措施

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念，讓政府從管控者變成引導(dǎo)者

新公共服務(wù)的提倡者提出觀點(diǎn)，針對(duì)公務(wù)員來說，主要的責(zé)任是為公民提供幫助，讓他們更加清楚地了解自己所擁有的權(quán)利，能夠讓他們知道自己享有共享共治的權(quán)益，并非是控制以及掌握社會(huì)發(fā)展的方向。 首先對(duì)于村民參與自治意識(shí)不夠的問題，政府需要主動(dòng)教化。 政府主動(dòng)教化，積極宣揚(yáng)村民的主體地位，強(qiáng)化村民的主人翁意識(shí)和政治參與意識(shí)；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)村民的觀念教育，引導(dǎo)他們依法有序理性地參與到公共事務(wù)的治理活動(dòng)之中，從而提高他們參與公共事務(wù)治理的基本技能。 在這個(gè)過程中，政府主要承擔(dān)的責(zé)任是積極提供各種相關(guān)的參會(huì)條件，對(duì)議程進(jìn)行引導(dǎo)并選擇真正的“參與者”加入公共事務(wù)的治理之中，使村民個(gè)體更加積極地參與鄉(xiāng)村自治，這樣就打破了過去政府在公共事務(wù)處理中的壟斷權(quán)，同時(shí)也確保了實(shí)現(xiàn)村民自治的條件。

(二)增強(qiáng)外出務(wù)工人員參與治理的主體意識(shí)

村民的主體意識(shí)以及主體本身都是其參與治理的基礎(chǔ)條件，假如沒有以上主體基礎(chǔ)條件，就不算是實(shí)質(zhì)上的村民自治。 有學(xué)者指出公共管理者理應(yīng)尋求更高一級(jí)的責(zé)任心和對(duì)公民的信任心。 那么開展教育培訓(xùn)增強(qiáng)村民參與治理的主體意識(shí)從而令村民提高參與村民自治的意識(shí)也是政府的基本責(zé)任之一。 加強(qiáng)外出務(wù)工農(nóng)民的主體意識(shí)，必須讓他們知道怎么參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理，這個(gè)是非常重要的。 首先，村民能夠經(jīng)過公共事務(wù)治理的學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)到自己的合法權(quán)利。 其次，參與公共治理能夠加深外出務(wù)工人員對(duì)家鄉(xiāng)的認(rèn)識(shí)與情感。 就算是他們不在同一個(gè)地點(diǎn)，但是依賴網(wǎng)絡(luò)就能夠?qū)崟r(shí)聯(lián)系，并且可以通過公共事務(wù)的治理增強(qiáng)外出人口對(duì)家鄉(xiāng)的歸屬感，從而形成集體意識(shí)。 最后，積極參與自治可以維系外出務(wù)工人員對(duì)戶籍所在地的情感和認(rèn)同，因?yàn)橥ㄟ^參與家鄉(xiāng)公共事務(wù)的治理填塞了不“在場”務(wù)工人員與戶籍所在地之間的距離，能夠利用網(wǎng)絡(luò)清楚地知道戶籍所在地的信息，看到其變化，不會(huì)因?yàn)榫嚯x而出現(xiàn)治理的缺失感。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政人員必須要以一個(gè)集體共享整體公共利益為基礎(chǔ)，終極目標(biāo)是能夠創(chuàng)建利益共享和責(zé)任共擔(dān)的整體機(jī)制。 政府通過宣傳教育令村民明白參與村民自治的意義，能夠提高他們對(duì)家鄉(xiāng)公共事務(wù)的治理意識(shí)并且能夠建立一個(gè)良好的集體觀和主人公意識(shí)，從而進(jìn)一步保障村民自治的民主化。

(三)制定外出務(wù)工人員參與治理的規(guī)則體系

我國村民自治的制度框架雖已基本建立，但現(xiàn)有村民自治的法律法規(guī)仍不夠健全，目前政府部門出臺(tái)關(guān)于公民參政議政的規(guī)定具有宏觀指導(dǎo)的特點(diǎn)，沒有明確提及如何確保農(nóng)村外出務(wù)工人員有效行使村民自治的權(quán)利。 外出務(wù)工人員需要進(jìn)一步細(xì)化在村民自治制度中的程序要求和技術(shù)化操作細(xì)節(jié)。 可以從以下兩點(diǎn)出發(fā)，首先應(yīng)該打破組織常規(guī)，將外出務(wù)工人員通過互聯(lián)網(wǎng)參與村民自治看作是和傳統(tǒng)的現(xiàn)場議事水平相當(dāng)?shù)闹卫磙k法，他們都有一樣的治理權(quán)威性以及合法性，只有通過以上的方法，才能夠讓外出務(wù)工人員切身參與利益相關(guān)的公共事務(wù)，才能夠具有合法性和正當(dāng)性。其次，應(yīng)該根據(jù)外出務(wù)工人員身處外地的客觀情況，制定相應(yīng)的規(guī)則制度。 比如像是村委會(huì)收到基層政府的任務(wù)之后，選擇一定時(shí)間公布網(wǎng)絡(luò)虛擬場域，為外出務(wù)工人員提供網(wǎng)上公示信息，從而能夠確保外出務(wù)工人員清楚了解村民自治權(quán)利的常規(guī)事項(xiàng)。 此外，外出人員通過互聯(lián)網(wǎng)參政議政也存在是不是本人發(fā)表的真實(shí)意見的問題，傳統(tǒng)的治理因?yàn)槭乾F(xiàn)場表達(dá)，所以各個(gè)主體之間可以互相交流，但是依賴于網(wǎng)絡(luò)之后，外出務(wù)工人員參與政治投票等活動(dòng)時(shí)是一個(gè)人獨(dú)自用手機(jī)或電腦投票，這也相應(yīng)的會(huì)帶來一些問題如系統(tǒng)故障或者發(fā)現(xiàn)誤投等。 針對(duì)以上的問題應(yīng)該制定相關(guān)的制度，由此為外出務(wù)工人員通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)村民自治提供法律的保障。

五、 結(jié)語

村民自治是鄉(xiāng)村治理體系中的一部分，鄉(xiāng)村治理能力是體現(xiàn)國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。農(nóng)村大量外流人口不但擁有集體土地的所有權(quán)，在村民自治的視域下他們也合法擁有鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理權(quán)。 針對(duì)這部分人員公共事務(wù)治理權(quán)的缺失問題，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理理念、提高村民參與治理意識(shí)、制定相應(yīng)的規(guī)則體系從而確保農(nóng)村外出務(wù)工人員也能更多的加入鄉(xiāng)村治理，保障村民自治權(quán)益。 在呼吁《村民自治法》出臺(tái)的同時(shí)，也希望更多的學(xué)者可以關(guān)注在村民自治中農(nóng)村外出務(wù)工人員的權(quán)益保護(hù)。