文 圖

方宅十余畝，草屋八九間。榆柳蔭后檐，桃李羅堂前。通村通鄉(xiāng)的“四好農(nóng)村路”讓更多人欣賞到了具有幾百年歷史的古鎮(zhèn)古村，讓世界級的大都市上海平添了幾分山水田園的悠遠(yuǎn)與寧靜，也是“四好農(nóng)村路”讓更多的產(chǎn)業(yè)形態(tài)落戶鄉(xiāng)村，豐富了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民的財富。

與此同時，上海還用前瞻性的理念和方法審視農(nóng)村公路管理制度的完善性、實(shí)用性，為全國其他地區(qū)提供新的治理思路。

滬鄉(xiāng)振興 規(guī)劃先行

農(nóng)村公路11224公里、縣道3149公里、鄉(xiāng)道6637公里、村道1438公里、郊區(qū)公交線路1000條、公交車輛6939輛、日均營運(yùn)里程114.7萬公里……截至2019年底，上海市公路總里程為13038公里，農(nóng)村公路占總里程的86%，農(nóng)村客運(yùn)已全面實(shí)行公交化，實(shí)現(xiàn)建制村農(nóng)村客運(yùn)全覆蓋。

“十三五”期間，上海市深入推進(jìn)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展，全面助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

閃耀“十三五”

截至2020年8月，上海市已提前完成交通運(yùn)輸部“四好農(nóng)村路”2020年建設(shè)總體目標(biāo)。“四好農(nóng)村路”建設(shè)有力保障了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化發(fā)展，上海市及各區(qū)發(fā)展水平均達(dá)到AAAAA級，為全國前列。

“四好農(nóng)村路”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，有效助力上海市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“四好農(nóng)村路”進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施全面提升，上海市實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)、村與外部的便捷聯(lián)通，滿足了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活需求；進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民對外溝通交流，加快農(nóng)村資源的開發(fā)和流動，增加了農(nóng)村居民收入，增強(qiáng)了農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感；進(jìn)一步促進(jìn)路域環(huán)境持續(xù)提升、村容村貌改善，帶動了郊區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、郊野公園的快速發(fā)展，助力農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；進(jìn)一步促進(jìn)“美麗農(nóng)村路”建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)路、園區(qū)路、產(chǎn)業(yè)路建設(shè)，推動了農(nóng)村公路與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、共享發(fā)展，為上海市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

截至2019年底，上海市公路總里程達(dá)13038公里，農(nóng)村客運(yùn)實(shí)現(xiàn)建制村全覆蓋。

寶山羅涇、羅店、月浦“四好農(nóng)村路”建設(shè)效果彰顯，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

松江石湖蕩“四好農(nóng)村路”創(chuàng)建，服務(wù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境，成效顯著。

上海市的農(nóng)村公路建設(shè)采取“市里推進(jìn)、各區(qū)負(fù)責(zé)”的方式，通過下達(dá)年度任務(wù)計劃要求責(zé)任部門予以落實(shí)。現(xiàn)在，上海市所有行政村已全面達(dá)到“村村通”，基本出行得到了保障。上海市農(nóng)村公路管養(yǎng)資金采用燃油稅和地方財政共同投入的機(jī)制；管養(yǎng)體系采用市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級管理方式，達(dá)到管養(yǎng)工作全覆蓋。同時，充分利用市場—上海市的養(yǎng)護(hù)企業(yè)采取登記制度，對養(yǎng)護(hù)人員定期開展培訓(xùn)，推動農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)專業(yè)化發(fā)展。

近五年來，上海市始終堅持運(yùn)營創(chuàng)新手段，努力提升農(nóng)村公路管養(yǎng)能級。在歷經(jīng)兩輪、跨度十余年的改革后，上海農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化機(jī)制基本形成，農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)、大中修項(xiàng)目全部實(shí)現(xiàn)了公開招投標(biāo)。上海市將農(nóng)村公路納入全市道路和橋梁管理系統(tǒng)，建立地理信息管理系統(tǒng)，嘗試應(yīng)用不同的信息技術(shù)提升養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量，如下立交視頻監(jiān)控系統(tǒng)、養(yǎng)護(hù)巡查手機(jī)軟件系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)等。上海市不斷探索人工智能、大數(shù)據(jù)等新科技、新技術(shù)、新材料，在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)中不斷探索運(yùn)用，為農(nóng)村公路智慧養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)型升級打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

未來，上海市還將積極探索農(nóng)村公路與特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營性項(xiàng)目一體化開發(fā)的運(yùn)營，收益用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)；創(chuàng)新資金籌措方式，為下一步推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

創(chuàng)新“十三五”

建設(shè)優(yōu)先 制度保障

2018年，上海市為深入貫徹習(xí)近平總書記和中央領(lǐng)導(dǎo)對“四好農(nóng)村路”建設(shè)的重要批示指示精神，落實(shí)市委、市政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見，加快推進(jìn)全市農(nóng)村公路“建管護(hù)運(yùn)”協(xié)調(diào)發(fā)展，市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)實(shí)施意見的通知》，提出了2018年至2022年“四好農(nóng)村路”發(fā)展目標(biāo)。各涉農(nóng)區(qū)相應(yīng)出臺了區(qū)級推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)實(shí)施意見并組織實(shí)施，推動了“四好農(nóng)村路”建設(shè)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

為規(guī)范推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，上海近年來先后出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路GBM工程實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（2015年修訂）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。正在修編的《上海市公路管理?xiàng)l例》中，已納入“四好農(nóng)村路”建設(shè)、“村道”等內(nèi)容，為農(nóng)村公路的發(fā)展提供法律依據(jù)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路長效管理，2019年上海制定出臺了《關(guān)于本市推行農(nóng)村公路路長制的指導(dǎo)意見》，督促各區(qū)推行路長制，建立覆蓋到區(qū)、鎮(zhèn)、村的路長組織體系，確保農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)及路域環(huán)境整治責(zé)任到人。2020年9月底，上海市完成了鎮(zhèn)級、村級路長的責(zé)任認(rèn)定和管理范圍劃分等工作，年底完成“區(qū)、鎮(zhèn)、村三級”路長制落地。

“化綠為金、聚業(yè)成澤”—橋鄉(xiāng)金澤“四好農(nóng)村路”示范鎮(zhèn)創(chuàng)建紀(jì)實(shí)。

規(guī)劃引領(lǐng) 設(shè)計優(yōu)先

2019年，上海市研究制定出臺了《上海市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃（2018-2022年）》（簡稱“《規(guī)劃》”）、《上海市農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》（簡稱“《導(dǎo)則》”）和《上海市農(nóng)村公路提檔升級工程技術(shù)指導(dǎo)意見》，旨在通過指導(dǎo)上海農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計工作，推動上海市農(nóng)村公路從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，支撐上海市建設(shè)與卓越全球城市相匹配的、具有江南水鄉(xiāng)特色的魅力都市鄉(xiāng)村。

根據(jù)《規(guī)劃》提出的五年完成農(nóng)村公路提檔升級改造2000公里和800處安全隱患整治的總目標(biāo)，到2020年底上海市預(yù)計完成農(nóng)村公路提檔升級改造1167公里，安全隱患整治569公里?！秾?dǎo)則》為全國首創(chuàng)，借鑒了日本及我國其他省、區(qū)、市農(nóng)村公路發(fā)展的實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)，吸取了上海市“四好農(nóng)村路”示范鎮(zhèn)、示范路創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海實(shí)際情況，提出上海農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計指導(dǎo)意見。

上海市強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。針對農(nóng)村公路路網(wǎng)自發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀，在《規(guī)劃》工作基礎(chǔ)上，《導(dǎo)則》加強(qiáng)多規(guī)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域路網(wǎng)，提升通達(dá)性和服務(wù)能力，著力構(gòu)建“外通內(nèi)連”的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)村公路強(qiáng)化以人為本，有效改善鄉(xiāng)村出行環(huán)境?！秾?dǎo)則》從關(guān)注車的通行向關(guān)注人的活動轉(zhuǎn)變，從單一的交通功能到交通、生產(chǎn)、生活、生態(tài)復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能。規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計交通安全設(shè)施和沿線設(shè)施等，對公路的服務(wù)設(shè)施和管理設(shè)施進(jìn)行人性化設(shè)計指引。

上海市強(qiáng)化路域統(tǒng)籌，構(gòu)建全要素規(guī)劃設(shè)計體系。針對農(nóng)村公路功能布局與路域環(huán)境不協(xié)調(diào)、缺乏總體設(shè)計、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低、附屬設(shè)施考慮不周全等實(shí)際問題，《導(dǎo)則》從只關(guān)注農(nóng)村公路本身到關(guān)注農(nóng)村公路與田、水、林、村、宅等全路域空間的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)路與環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)行政等級和技術(shù)等級基礎(chǔ)上，根據(jù)上海農(nóng)村實(shí)際情況，提出郊野段、村莊段和城鎮(zhèn)段三類農(nóng)村公路場景，進(jìn)一步完善公路設(shè)施分類體系，即交通安全設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、管理設(shè)施和其他沿線設(shè)施等四類設(shè)施。同時，強(qiáng)化綠色發(fā)展，融入生態(tài)體系建設(shè)，除公路本身采用生態(tài)環(huán)保的筑路材料外，對排水邊溝、綠化、邊坡等提出了生態(tài)設(shè)計思路，還對路域兩側(cè)的河道水系、農(nóng)田林地、建筑立面和院落空間等路域環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計。

主動對接村莊布局規(guī)劃 體現(xiàn)多規(guī)融合

《導(dǎo)則》以“節(jié)約、集約”為目標(biāo)，在全市“農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃”基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊布局規(guī)劃，合理分配農(nóng)村公路建設(shè)資源。例如，指導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)避免穿越保護(hù)村、破壞村莊肌理；不斷提高通達(dá)保留村農(nóng)村公路的設(shè)施服務(wù)水平；對撤并村不宜新建農(nóng)村公路，以養(yǎng)護(hù)為主，避免資源浪費(fèi)。

“四好農(nóng)村路”建設(shè)，有效改善鄉(xiāng)村出行環(huán)境。

首次提出建設(shè)與鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造及路域環(huán)境相結(jié)合

《導(dǎo)則》結(jié)合上海市農(nóng)村地區(qū)不同特征，鼓勵因形就勢選線，因地制宜布局規(guī)劃。緊密結(jié)合上海鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境改善等工作，充分引導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)和提檔升級工作服務(wù)好周邊農(nóng)村，通過路的建設(shè)串聯(lián)起新農(nóng)村和美宅基、涵養(yǎng)林地、景觀水系和自然農(nóng)田，打造宜居路、文化路、景觀路和生態(tài)路，展現(xiàn)上海特色鄉(xiāng)愁文化氣息的高品質(zhì)農(nóng)村公路。

注重差異化分類 體現(xiàn)設(shè)計精細(xì)化理念

結(jié)合上海市農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化特征顯著的特點(diǎn)，《導(dǎo)則》提出“郊野段”“村莊段”“城鎮(zhèn)段”三類場景，涵蓋了全市農(nóng)村公路現(xiàn)狀布局，分類指導(dǎo)不同場景農(nóng)村公路設(shè)計和建設(shè)要點(diǎn)，如“村莊段”體現(xiàn)“以人為本”的設(shè)計思路，服務(wù)好農(nóng)村居民安全出行；“郊野段”體現(xiàn)“自然生態(tài)”理念，融路于景；“城鎮(zhèn)段”對標(biāo)城市道路精細(xì)化管理，對道路空間資源合理化布局。

支撐郊野單元規(guī)劃 銜接地方標(biāo)準(zhǔn)制定

關(guān)于農(nóng)村公路的規(guī)劃和選線原則，已融入上海市目前推行的郊野單元（村莊）規(guī)劃中，并已覆蓋全市郊區(qū)，有利于農(nóng)村公路整體化發(fā)展?！秾?dǎo)則》設(shè)計理念及設(shè)計指標(biāo)等大部分內(nèi)容已納入上海市工程建設(shè)規(guī)范《農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）中，通過檢驗(yàn)和鞏固，將進(jìn)一步夯實(shí)上海農(nóng)村公路建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

此外，在推進(jìn)上海市市級“四好農(nóng)村路”示范鎮(zhèn)、示范路建設(shè)過程中，全市各區(qū)涌現(xiàn)了一大批以《導(dǎo)則》為藍(lán)本推進(jìn)建設(shè)的市級示范路。示范路充分體現(xiàn)了《導(dǎo)則》場景分類設(shè)計要點(diǎn)，在實(shí)踐中也切實(shí)助力了上海市鄉(xiāng)村振興示范村、美麗鄉(xiāng)村示范村的建設(shè)，使農(nóng)村人居環(huán)境得到了有效改善，也為上海市“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建工作提供了依據(jù)。

《上海市農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》共分4部分內(nèi)容，引言、農(nóng)村與公路篇、農(nóng)村公路規(guī)劃篇和農(nóng)村公路設(shè)計篇。

·農(nóng)村與公路篇

在對上海農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀評述的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村公路在規(guī)劃和設(shè)計中存在的主要問題，提出了“安全、通達(dá)、品質(zhì)、美觀”的“四好農(nóng)村路”更高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

·規(guī)劃篇

以規(guī)劃引領(lǐng)，推動農(nóng)村公路系統(tǒng)發(fā)展。包括規(guī)劃統(tǒng)籌和總體設(shè)計二部分內(nèi)容。規(guī)劃統(tǒng)籌主要是在《建設(shè)規(guī)劃》基本完成農(nóng)村公路總體布局的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究區(qū)域路網(wǎng)形式、公路規(guī)劃選線以及與其他要素之間的空間統(tǒng)籌?？傮w設(shè)計是強(qiáng)化農(nóng)村公路前期方案研究，提出下階段專項(xiàng)設(shè)計中有關(guān)“通達(dá)安全、品質(zhì)升級、美觀生態(tài)、以人為本”四方面總體設(shè)計的要求。

·設(shè)計篇

以精細(xì)設(shè)計，提升農(nóng)村公路服務(wù)品質(zhì)。根據(jù)規(guī)劃篇提出的總體設(shè)計要求，重點(diǎn)針對目前設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低的平縱線形、路基路面、橋涵，重視不足的橫斷面、排水、交叉口、四類設(shè)施，以及路域景觀設(shè)等共11類全要素提出具體專項(xiàng)設(shè)計指導(dǎo)意見。

示范考核 提升服務(wù)

上海市為全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建工作，制定下發(fā)了《上海市創(chuàng)建“四好農(nóng)村路”示范鎮(zhèn)（路）實(shí)施辦法》，要求示范鎮(zhèn)范圍內(nèi)20%及以上里程達(dá)到市級示范路創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。2019年起，上海市組織開展了市級“四好農(nóng)村路”示范鎮(zhèn)（路）、“四好農(nóng)村路”全國示范縣創(chuàng)建活動，成功創(chuàng)建了崇明區(qū)橫沙鄉(xiāng)等13個示范鎮(zhèn)、豐樂一路等71條示范路，崇明區(qū)被交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國務(wù)院扶貧辦命名為全國“四好農(nóng)村路”示范縣。2020年，各區(qū)繼續(xù)申報創(chuàng)建16個示范鎮(zhèn)、114條示范路。

除了示范鎮(zhèn)評選，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)考核也是促進(jìn)“四好農(nóng)村路”發(fā)展的重要抓手。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的管理實(shí)行與養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和養(yǎng)護(hù)管理績效考核結(jié)果掛鉤的制度。市級層面對區(qū)的考核主要依據(jù)日常養(yǎng)護(hù)第三方監(jiān)理、部分農(nóng)村公路路況質(zhì)量檢測評定結(jié)果等；區(qū)級層面對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一年開展兩次考核。

上海市為加大對“四好農(nóng)村路”建設(shè)的支持力度，進(jìn)一步引導(dǎo)區(qū)級人民政府加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入，下發(fā)了《市級建設(shè)財力支持“四好農(nóng)村路”建設(shè)政策方案》《關(guān)于本市“四好農(nóng)村路”提檔升級改造項(xiàng)目補(bǔ)貼資金使用管理相關(guān)事宜的通知》，對2019年至2022年驗(yàn)收通車的農(nóng)村公路提檔升級改造項(xiàng)目實(shí)施資金補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金25億元，為進(jìn)一步推進(jìn)提檔升級改造項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造了條件。

此外，上海市全力推進(jìn)村村通公交服務(wù)工作。在保證全市建制村已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)村村通公交車，每個建制村至少有1條公交線路途經(jīng)或始發(fā)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公交實(shí)際情況，2019年下發(fā)《關(guān)于提升本市農(nóng)村公交服務(wù)水平的工作通知》，各區(qū)按照要求完成了村村通公交線路公交時刻表掛牌服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)首末站點(diǎn)、中途站點(diǎn)時刻表掛牌服務(wù)全覆蓋。

搏擊“十四五”

“十四五”期間，上海將踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”發(fā)展理念，加快發(fā)展步伐，提高上海農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)管理水平，打造獨(dú)具特色的上海農(nóng)村公路。

在上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃的編制過程中，設(shè)置了“四好農(nóng)村路”建設(shè)專篇，提出了“十四五”期間的目標(biāo)、主要任務(wù)和措施建議，為“四好農(nóng)村路”建設(shè)的下一個五年描繪了藍(lán)圖。

改革突破，完善制度。目前，上海市已深入推進(jìn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革，制定了《上海市深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》，提出到2022年縣道和鄉(xiāng)村道年均養(yǎng)護(hù)工程比例分別不低于13%和8%，路面技術(shù)狀況指數(shù)（PQI）中等及以上農(nóng)村公路占比不低于90%。到2035年全面建成體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路管理科學(xué)化，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公路交通基本公共服務(wù)均等化，路況水平和路域環(huán)境全面提升，農(nóng)村公路治理能力全面提高，治理體系全面完善。

寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)，月浦鎮(zhèn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)助力一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

管理盡職，落實(shí)責(zé)任。上海市落實(shí)農(nóng)村公路“市級指導(dǎo)、區(qū)級負(fù)責(zé)、鎮(zhèn)級落實(shí)、社會參與”管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任體系，加強(qiáng)市級統(tǒng)籌指導(dǎo)，壓實(shí)區(qū)級主體責(zé)任，建立協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)工作，結(jié)合農(nóng)村公路安全質(zhì)量綜合督查，加大對各相關(guān)區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管力度，加強(qiáng)對項(xiàng)目質(zhì)量安全的監(jiān)管，通過質(zhì)量檢測、現(xiàn)場檢查、內(nèi)業(yè)檢查等方式，確保農(nóng)村公路新改建和提檔升級改造項(xiàng)目安全質(zhì)量受控。

“十四五”期間，上海市將全力推進(jìn)提檔升級項(xiàng)目實(shí)施，加大農(nóng)村公路大中修資金投入，提高農(nóng)村公路大中修率，全面提升農(nóng)村公路通行質(zhì)量。繼續(xù)開展“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。對已創(chuàng)建成功的示范縣、示范鎮(zhèn)（路）加強(qiáng)長效管理，使各項(xiàng)路況指標(biāo)長期保持在良好的水平上。逐步提升農(nóng)村公交服務(wù)水平，因地制宜提升區(qū)域公交服務(wù)水平，切實(shí)增強(qiáng)郊區(qū)群眾乘車的體驗(yàn)感和獲得感。

精細(xì)養(yǎng)護(hù)，改善路況。以改善路況質(zhì)量為根本，上海市將逐步提升農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)水平。相關(guān)部門將研究提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，同步修訂養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)測算標(biāo)準(zhǔn)，研究調(diào)整農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金分配辦法，提高區(qū)級農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)配套資金；指導(dǎo)各區(qū)按照新的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)開展養(yǎng)護(hù)維修，特別是保潔作業(yè)和小修保養(yǎng)；推進(jìn)農(nóng)村公路安全隱患整治和危橋改造，確保村民安全出行。細(xì)化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)考核辦法，提高養(yǎng)護(hù)資金績效水平；開展農(nóng)村公路專項(xiàng)執(zhí)法活動，加強(qiáng)農(nóng)村公路路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)，提高農(nóng)村公路管養(yǎng)水平和路況質(zhì)量。

科技轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新機(jī)制。堅持綠色發(fā)展，節(jié)約集約利用資源，不斷推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)綠色、節(jié)能、環(huán)保技術(shù)應(yīng)用，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)路與自然和諧共生；大力開展“美麗農(nóng)村路”建設(shè)，切實(shí)提升路域環(huán)境。上海市將堅持融合發(fā)展，促進(jìn)“農(nóng)村公路+”多元融合，不斷推進(jìn)“農(nóng)村公路+旅游+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+文體”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。打造鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和休閑健身道路，全面拓展農(nóng)村道路服務(wù)功能附加值，不斷提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)道路服務(wù)水平；大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、園區(qū)產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)配套建設(shè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)道路，著力打造培育美麗致富的“交通經(jīng)濟(jì)走廊”。

為全面客觀地了解《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（簡稱“《辦法》”）的實(shí)施效果和執(zhí)行情況，對實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和研究，達(dá)到進(jìn)一步完善相關(guān)制度的目的，上海市交通委員會開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，成立評估小組，運(yùn)用文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等方法，從制度規(guī)范性（合法性、合理性、協(xié)調(diào)性）、實(shí)施有效性（科學(xué)性、實(shí)效性、認(rèn)同度）和立法技術(shù)共3個層次6個方面對《辦法》開展了立法后評估工作。

用評估審視立法的有用性

《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（市政府令第63號）（簡稱《辦法》）于2011年5月1日開始實(shí)施，適用于上海市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理，至今已施行9年。

隨著上海市社會和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國家戰(zhàn)略及上市定位的調(diào)整帶來的新形勢和新機(jī)遇。2017年12月，習(xí)近平主席對“四好農(nóng)村路”建設(shè)作出重要指示，要求交通運(yùn)輸部等有關(guān)部門和地區(qū)，要聚焦突出問題，完善政策機(jī)制，交通運(yùn)輸部把此項(xiàng)工作作為近期重要工作，要求各地加快落實(shí)。為全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，建立健全農(nóng)村公路法律保障體系，依法落實(shí)地方政府主體責(zé)任，交通運(yùn)輸部相繼出臺了《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》。此外，交通運(yùn)輸部還啟動了《農(nóng)村公路條例》起草工作，并于2018年底征求意見?！掇k法》需要與之銜接，并體現(xiàn)上海特色。根據(jù)2018年“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評反饋，上海農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)相關(guān)制度需要完善，“四新技術(shù)”“綠色公路”等理念應(yīng)在制度設(shè)計中有所體現(xiàn)，為下一步上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)做好法律支撐。

隨著新形勢和新要求的提出，《辦法》在某些政策和手段方面已經(jīng)不能滿足或者涵蓋當(dāng)前的管理需求，亟待對某些條文進(jìn)行調(diào)整、刪減和增加。為全面客觀地了解《辦法》的實(shí)施效果和執(zhí)行情況，對實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和研究，通過立法途徑解決問題，進(jìn)一步完善制度，有必要及時開展相關(guān)立法后評估工作。

2019年4月至10月，上海市交通委員會組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項(xiàng)工作，確保評估工作更為客觀和具有科學(xué)性，采取委托評估方式開展《上海市農(nóng)村公路管理辦法》立法后評估。評估側(cè)重點(diǎn)主要聚焦實(shí)施部門按照規(guī)章履行職責(zé)情況和相關(guān)制度實(shí)施的具體情況。在這個前提下，以立法后評估指標(biāo)體系作為評估標(biāo)準(zhǔn)，對《辦法》相關(guān)制度實(shí)施過程中存在的問題等進(jìn)行全面的評估分析。

評估最關(guān)心什么？

此次評估的主要目的，是對《辦法》立法目的的實(shí)現(xiàn)情況作一次比較全面、客觀的總結(jié)，梳理和分析《辦法》實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，為立法機(jī)關(guān)適時修訂和完善立法提供依據(jù)，從而進(jìn)一步完善上海市農(nóng)村公路管理制度，充分發(fā)揮新形勢下農(nóng)村公路在上海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。通過對《辦法》實(shí)施效果的評估，對《辦法》是否需要修改或者廢除提出具體的評估意見。

立法后評估的重點(diǎn)是通過廣泛調(diào)研和專家座談，主要從制度規(guī)范性和實(shí)施有效性等方面開展調(diào)查評估，重點(diǎn)評估實(shí)施部門按照規(guī)章規(guī)定履行職責(zé)情況和制度實(shí)施的具體情況。同時，在國家戰(zhàn)略要求和上海快速發(fā)展的新形勢下，國家和上海市關(guān)于農(nóng)村公路相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章不斷更新迭代，與時俱進(jìn)、精準(zhǔn)評估，梳理需要通過立法予以調(diào)整、規(guī)范的各種實(shí)際問題，借鑒其他省市先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村公路發(fā)展面臨的新形勢、新要求，為今后修訂完善規(guī)章提出相關(guān)的意見和建議，也是評估的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

評估主要采用了5種評估方式：文本分析法、問卷調(diào)查法、專家座談法、專題調(diào)研法、文獻(xiàn)研究法。

評估分析梳理了《上海市農(nóng)村公路管理辦法》中的主要法律制度，即農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)制度、財政資金管理制度、養(yǎng)護(hù)管理制度、路政管理制度、行政處罰制度等；收集梳理了《辦法》相關(guān)的上位法和相關(guān)法律、法規(guī)，即《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理?xiàng)l例》《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》等。

問卷調(diào)查中設(shè)計了《〈上海市農(nóng)村公路管理辦法〉立法后評估調(diào)研表（管理部門）》，調(diào)查對象涵蓋市交通委、市道路運(yùn)輸局、市交通委執(zhí)法總隊(duì)和寶山區(qū)建交委、閔行區(qū)交通委、金山區(qū)交通委、奉賢區(qū)交通委等重點(diǎn)區(qū)工作人員。

專家座談過程中，召開了專家座談會，聽取他們對《辦法》實(shí)施情況的介紹，以及相關(guān)意見和建議。

此次評估開展了3次專題調(diào)研走訪，對金山區(qū)公路管理所做了專題調(diào)研，實(shí)地了解了金山區(qū)農(nóng)村公路現(xiàn)狀和相關(guān)管理情況。此外，在撰寫評估報告的過程中，針對一些疑難問題，多次與具體操作人員座談交流，聽取他們農(nóng)村公路管理工作相關(guān)的意見和建議，并探討有關(guān)問題。同時，在文獻(xiàn)研究過程中，搜集、研究農(nóng)村公路設(shè)計導(dǎo)則、農(nóng)村公路管理的相關(guān)政策文件等。

立法的目的實(shí)現(xiàn)了嗎？

評估發(fā)現(xiàn)，《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)程度好于基本實(shí)現(xiàn)，但是尚未完全實(shí)現(xiàn)，處于基本實(shí)現(xiàn)與完全實(shí)現(xiàn)之間的狀態(tài)。

崇明綠廊

農(nóng)村公路的管理得到加強(qiáng)

加強(qiáng)農(nóng)村公路的管理，是《辦法》及其上位法《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理?xiàng)l例》共同的立法目的。除了《辦法》第五條，“村民委員會負(fù)責(zé)村道的建設(shè)工作”與實(shí)際實(shí)施情況并不相符，按照《上海市公路管理?xiàng)l例》和《辦法》明確的職責(zé)分工，上海市農(nóng)村公路的主管行政機(jī)關(guān)及相關(guān)行政機(jī)關(guān)、部門能夠依法履行法定職責(zé)：上海市交通行政管理部門是上海市農(nóng)村公路的主管部門；其所屬的市公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全市農(nóng)村公路的監(jiān)督管理。區(qū)（縣）交通行政管理部門按照職責(zé)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)（縣）公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。上海市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實(shí)施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道的建設(shè)工作；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)配合區(qū)（縣）公路管理機(jī)構(gòu)做好農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)與路政管理工作。

《辦法》實(shí)施9年以來，上海市農(nóng)村公路規(guī)范、有序、穩(wěn)定發(fā)展。《辦法》對上海市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，切實(shí)保障了上海市農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)護(hù)、財政資金管理等制度的有效實(shí)施?？陀^上《辦法》所建立的農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等制度為上海市四好農(nóng)村路建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

農(nóng)村公路完好暢通得到保障

《辦法》實(shí)施9年以來，上海市農(nóng)村公路建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展。2003年以來，上海市農(nóng)村公路進(jìn)入建設(shè)大發(fā)展時期，里程數(shù)快速增加，到2010年底，總里程達(dá)到10388公里。2010年至2018年，農(nóng)村公路進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉(xiāng)道減少51公里，村道增加333公里。截至2018年底，納入上海市公路統(tǒng)計范圍的公路總里程為13106公里，其中農(nóng)村公路（縣道、鄉(xiāng)道、村道）總里程為11314公里，約占上海市公路總里程的86%，農(nóng)村公路中，縣道3101公里，鄉(xiāng)道6778公里，村道1435公里。農(nóng)村公路密度達(dá)到每百平方公里178公里，處于全國領(lǐng)先水平。

在農(nóng)村公路完好方面，《辦法》實(shí)施以來農(nóng)村公路品質(zhì)有所提高，全市鄉(xiāng)道和村道優(yōu)良路率分別為85%和84%，但部分地區(qū)鄉(xiāng)村道優(yōu)良路率低于80%，低于周邊江浙部分地區(qū)。

因此，農(nóng)村公路完好、暢通均得到保障。

促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的目的基本實(shí)現(xiàn)

目前，上海市農(nóng)村公路主要分布在浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)9個區(qū)。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)等區(qū)內(nèi)原部分農(nóng)村地區(qū)已逐漸發(fā)展為城市化地區(qū)，部分農(nóng)村公路已按城市道路改建，如浦東新區(qū)楊高路、羅山路地面輔道，閔行區(qū)虹梅南路、吳中路，寶山區(qū)錦秋路、汶水路等。外環(huán)外建成區(qū)內(nèi)也存在已承擔(dān)城市道路功能，但仍然作為農(nóng)村公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、青浦虹橋地區(qū)、南橋新城等。但是，金山廊下、奉賢頭橋、青浦練塘等農(nóng)村地區(qū)公路網(wǎng)絡(luò)密度還相對較低，有必要對區(qū)域路網(wǎng)進(jìn)行適當(dāng)加密和結(jié)構(gòu)完善。

松江區(qū)石湖蕩“四好農(nóng)村路”創(chuàng)建，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和改善農(nóng)村人居環(huán)境，成效顯著。

從整體上來看，《辦法》促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的目的基本實(shí)現(xiàn)，但未完全實(shí)現(xiàn)?！掇k法》實(shí)施以來，農(nóng)村公路的管理得到加強(qiáng)，農(nóng)村公路完好暢通得到保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的目的基本實(shí)現(xiàn)。但在取得上述成績的同時，也注意到，現(xiàn)行的農(nóng)村公路管理過程中，在管理職責(zé)、人員編制、執(zhí)法監(jiān)管、資金落實(shí)等方面也存在有待進(jìn)一步改進(jìn)與完善的內(nèi)容，因此在該立法目的的實(shí)現(xiàn)上應(yīng)當(dāng)以“較好”為妥。

制度設(shè)計落實(shí)了嗎？

《辦法》的主要規(guī)定多數(shù)已具體落實(shí)到位，在評估等級中處于“較好”狀態(tài)。

制度基本貫徹到位

《辦法》共設(shè)定了多項(xiàng)制度，包括農(nóng)村公路投入保障制度、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)財政資金管理制度、規(guī)劃建設(shè)和養(yǎng)護(hù)制度、日常巡查制度和行政處罰制度等。客觀實(shí)踐證明，第六條農(nóng)村公路投入保障制度、第七條資金監(jiān)管、第九條征求意見、第十條建設(shè)計劃的備案、第十五條技術(shù)指導(dǎo)等規(guī)定得到了較為嚴(yán)格的執(zhí)行，確保了農(nóng)村公路管理工作的依法、有序開展。

但是，對于第三十二條日常巡查制度、第十八條農(nóng)村公路廢棄制度、第十四條建設(shè)管理中所涉規(guī)定的執(zhí)行情況較為一般。

雖然《辦法》多數(shù)規(guī)定的落實(shí)情況都處于“好”與“較好”的狀態(tài)，但是，部分規(guī)定的落實(shí)情況處于“一般”狀態(tài)。因此，主要規(guī)定落實(shí)情況的評價等級為“較好”。

相關(guān)主體履職情況良好

《辦法》涉及的關(guān)鍵主體主要包括上海市交通、發(fā)改、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容行政管理部門，市公路管理機(jī)構(gòu)，區(qū)交通行政管理部門，區(qū)公路管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會等。除村民委員會之外，各方履行《辦法》所規(guī)定的協(xié)助職責(zé)情況基本良好，但仍有繼續(xù)提升主動性和配合度的空間。

辦法被社會認(rèn)可了嗎？

《辦法》在上海行政區(qū)域內(nèi)的社會認(rèn)可度“一般”。

此次社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，《辦法》作為專業(yè)性較強(qiáng)的政府規(guī)章，相關(guān)內(nèi)容具有較強(qiáng)的發(fā)展階段特征，隨著發(fā)展，社會認(rèn)可度逐漸降低。受調(diào)查者普遍認(rèn)為，從整體效果來看，《辦法》的實(shí)施情況良好，立法的3項(xiàng)目的都得到了較好的實(shí)現(xiàn)，《辦法》所規(guī)定的“農(nóng)村公路，是指納入上海市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞”基本做到了滿足上海特色，但如果該范圍能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展做出適時增補(bǔ)，則更加完美。雖然被調(diào)查者對于《辦法》貫徹實(shí)施情況整體效果的主觀評價很高，但是，被調(diào)查者對《辦法》涉及的部分規(guī)定執(zhí)行情況作出的主觀評價并不是非常理想。

隨著上海市機(jī)構(gòu)改革和體制調(diào)整，部分區(qū)在農(nóng)村公路管理方面，主要參照《上海市公路管理?xiàng)l例》，而不再參考上海市農(nóng)村公路管理辦法。另外，部分區(qū)不再單獨(dú)設(shè)置農(nóng)村公路管理站、農(nóng)村公路安質(zhì)監(jiān)站，且人員和編制也未能落實(shí)，導(dǎo)致相關(guān)工作人員流動性大，基層管理和執(zhí)法困難。同時，村民委員會的相關(guān)責(zé)任沒有落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際管理中承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)未能明確。因此，從整體上來看，《辦法》的社會認(rèn)可度處于“一般”狀態(tài)。

綜上所述，通過對《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對社會管理規(guī)范化的促進(jìn)作用，以及社會認(rèn)可度的分析，《辦法》的立法理念符合立法當(dāng)時的需要，并具有一定的前瞻性，因此《辦法》實(shí)施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。

但是，隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步，《辦法》面對新時代、新情況、新問題，開始出現(xiàn)不能有效適應(yīng)的狀況，亟需通過修訂，完善和細(xì)化現(xiàn)有各項(xiàng)制度，調(diào)整相關(guān)權(quán)利義務(wù)，設(shè)定必要的法律責(zé)任，以確?！掇k法》能夠繼續(xù)有效支撐上海市農(nóng)村公路的管理。具體包括：

從立法層面來看，一是職責(zé)界定不是非常清晰。由于《辦法》出臺后有關(guān)農(nóng)村公路行政管理體制與執(zhí)法體制一直處在不斷調(diào)整之中，因此，對相關(guān)行政管理部門與執(zhí)法部門的職責(zé)界定不是非常清晰，導(dǎo)致相關(guān)行政管理部門與執(zhí)法部門職責(zé)的履行不是非常到位；二是立法規(guī)定的操作性還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。例如《辦法》第十七條農(nóng)村公路的移交接管要求，市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請后的30日內(nèi)，完成農(nóng)村公路認(rèn)定工作，并將認(rèn)定結(jié)果告知區(qū)（縣）交通行政管理部門。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政管理人建議調(diào)整“30日”的時限要求，宜結(jié)合管理工作實(shí)際重新制定。

從執(zhí)行層面來看，主要是相關(guān)行政管理部門與基層管理和執(zhí)法部門之間的銜接不是很順暢。比如第十八條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)將失去使用功能的農(nóng)村公路上報區(qū)（縣）交通行政管理部門，并由區(qū)（縣）交通行政管理部門征得區(qū)（縣）規(guī)劃行政管理部門的同意后宣布廢棄”，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會并未做相關(guān)上報；比如巡查人員發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，需上報區(qū)交通行政管理部門，區(qū)交通行政管理部門再派人去核實(shí)情況，但是由于區(qū)里執(zhí)法人員不足等問題，往往造成問題不能及時處理。

辦法存在哪些問題？

評估顯示，在合法性方面，《辦法》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是立法內(nèi)容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，可根據(jù)上海實(shí)際情況做出調(diào)整或說明；在合理性方面，存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在《辦法》未能根據(jù)實(shí)際需要及時做出修改，未能與改革和發(fā)展（特別是新形勢新要求）同步，未能更好地發(fā)揮法律規(guī)范對改革的引領(lǐng)作用；在協(xié)調(diào)性方面，存在部分問題，表現(xiàn)在《辦法》與其他法律規(guī)范和公共政策等在規(guī)定上大部分內(nèi)容不存在交叉重疊、相互抵觸等問題，但部分內(nèi)容存在交叉重疊；在科學(xué)性方面，從整體上來看，《辦法》既保證了專業(yè)性，又保證了確立的基本制度的可操作性，但有些個別規(guī)定還存在一定的操作性問題，因此屬于良好狀態(tài)；在實(shí)效性方面，總體上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定，但是也存在著一些違法現(xiàn)象，同時，由于機(jī)構(gòu)改革和社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及發(fā)展政策等因素的綜合作用，導(dǎo)致《辦法》的相關(guān)制度有著與時俱進(jìn)、適度調(diào)整、不斷完善的客觀需求，有著進(jìn)一步提升實(shí)效性的必要；在認(rèn)同度方面，《辦法》實(shí)施后所取得的經(jīng)濟(jì)效果和社會效果顯著，總體上處于“較好”狀態(tài)；在立法技術(shù)方面，《辦法》無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，立法技術(shù)都較為成熟。

綜上所述，在過去9年間，《辦法》對上海市農(nóng)村公路管理工作的順利開展提供了重要的法律依據(jù)。但是由于經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，國家和地方發(fā)展規(guī)劃有較大調(diào)整，《辦法》也逐漸呈現(xiàn)出需要進(jìn)一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時啟動修訂工作，使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

辦法需如何改進(jìn)？

進(jìn)一步明確農(nóng)村公路的定義

《辦法》所稱農(nóng)村公路，是指納入上海市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道。但是，國家相關(guān)政策文件和上海市農(nóng)村公路設(shè)計導(dǎo)則等文件，均將縣道加入農(nóng)村公路范疇。因此，需要進(jìn)一步明確農(nóng)村公路的定義。

進(jìn)一步明確職責(zé)，完善工作機(jī)制

《辦法》的管理和執(zhí)法，涉及市、區(qū)兩級多個部門、區(qū)城管執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機(jī)構(gòu)改革和相關(guān)職能調(diào)整，辦法中對管理部門的職責(zé)要求有待細(xì)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的具體職責(zé)有待調(diào)整。應(yīng)在《辦法》修訂中，對管理部門職責(zé)作出更為明確和詳細(xì)的規(guī)定，明確市區(qū)兩級交通行政管理部門、公路管理機(jī)構(gòu)以及市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的職責(zé)，包括行政管理、執(zhí)法、資金和監(jiān)管等方面。

此外，此次評估反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題報區(qū)交通行政管理部門再報城管，導(dǎo)致執(zhí)法有效性難以保障。因此，《辦法》的實(shí)施，需要多個部門之間信息共享互通、密切配合，建立切實(shí)有效落實(shí)常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

進(jìn)一步健全管理體制

自從2010年農(nóng)村公路體制改革之后，區(qū)農(nóng)村公路管理總體運(yùn)行體制存在部分問題。部分區(qū)人員配備不齊，管理沒有到位。如金山區(qū)公路管理站只有3個人，且身兼多職。因此建議明確規(guī)范農(nóng)村公路行政管理工作人員的編制，在《辦法》修訂中，對各級機(jī)構(gòu)（如農(nóng)村公路安質(zhì)監(jiān)站、農(nóng)村公路管理站等）及其工作人員的數(shù)量和編制做出明確規(guī)定，確保相關(guān)工作人員的專業(yè)性、專職性和穩(wěn)定性，為農(nóng)村公路管理工作的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

進(jìn)一步優(yōu)化資金管理

各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金不足，導(dǎo)致道路條件仍有待進(jìn)一步改善。建議在《辦法》修訂中，根據(jù)本區(qū)實(shí)際需求，優(yōu)化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金管理及監(jiān)管制度。

進(jìn)一步加強(qiáng)路政管理

農(nóng)村公路按照原有的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，質(zhì)量基礎(chǔ)較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著上海市經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，農(nóng)村公路道路寬度等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當(dāng)前農(nóng)村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導(dǎo)致路面基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴(yán)重。因此，建議加強(qiáng)路政管理，合理治理農(nóng)村公路超載、超重等。

進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力量

各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路巡查和執(zhí)法人員配備不足，執(zhí)法人員缺失，專業(yè)執(zhí)法力量淡薄，執(zhí)法難度大，執(zhí)法效果難以保障。因此，建議借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在執(zhí)法人員配備上，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置每公里配備執(zhí)法人員人數(shù)。如《關(guān)于推進(jìn)上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實(shí)施意見》，提出實(shí)施農(nóng)村公路路長制和農(nóng)村公路專管員制度，要求原則上每25公里至30公里鄉(xiāng)村道配備一名農(nóng)村公路專管員。未來，上海市可借鑒路長制和農(nóng)村公路專管員制度，配備農(nóng)村公路執(zhí)法人員。