孫海峰

(貴州省氣象局，貴州 貴陽 550002)

0 引言

氣象部門業(yè)務(wù)項(xiàng)目指以擴(kuò)大業(yè)務(wù)能力或新增工程效益為主要目的而實(shí)施的新建、改擴(kuò)建、續(xù)建項(xiàng)目。內(nèi)部控制是指經(jīng)濟(jì)單位和各個組織在經(jīng)濟(jì)活動中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度。

氣象部門垂直業(yè)務(wù)體系和雙重計(jì)劃財(cái)務(wù)體制的特點(diǎn)，決定了業(yè)務(wù)項(xiàng)目來源多樣，資金渠道多元，管理任務(wù)繁重。典型的有中央下達(dá)投資計(jì)劃的山洪、預(yù)警工程等大中型業(yè)務(wù)項(xiàng)目、小型業(yè)務(wù)項(xiàng)目、科技項(xiàng)目、地方投資或配套業(yè)務(wù)項(xiàng)目，以及省級氣象部門自立業(yè)務(wù)項(xiàng)目、核心業(yè)務(wù)發(fā)展專項(xiàng)、預(yù)報(bào)員專項(xiàng)等。隨著氣象現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，業(yè)務(wù)項(xiàng)目投資的比重將越來越大。加強(qiáng)省級業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理，充分發(fā)揮資金的使用效益，切實(shí)提升氣象現(xiàn)代化水平，做好業(yè)務(wù)項(xiàng)目內(nèi)部控制十分重要。

本文對貴州省2014—2019年業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理情況進(jìn)行了分析，就如何做好省級業(yè)務(wù)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理進(jìn)行了探討。

1 氣象部門業(yè)務(wù)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

2014—2019年，貴州省氣象部門由中央和省氣象局下達(dá)計(jì)劃實(shí)施的各類業(yè)務(wù)、科研及專項(xiàng)項(xiàng)目累計(jì)達(dá)206個。其中，山洪項(xiàng)目6個、小型項(xiàng)目13個、科技項(xiàng)目15個、省氣象局自立項(xiàng)目147個、核心業(yè)務(wù)發(fā)展專項(xiàng)6個、預(yù)報(bào)員專項(xiàng)19個，總投資金額達(dá)數(shù)千萬元。各項(xiàng)目分年情況見表1。業(yè)務(wù)項(xiàng)目之多、資金量之大，在2014年之前是少有的，這一方面推動了我省氣象現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，大大提升了我省氣象業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力；另一方面也增加了項(xiàng)目管理的難度。如何實(shí)施好內(nèi)部控制管理、提升資金使用效益成為當(dāng)前項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。

表1 2014—2109年貴州省氣象部門業(yè)務(wù)項(xiàng)目情況表 (單位：個)

從近年省級氣象部門組織開展的財(cái)務(wù)檢查和內(nèi)部審計(jì)經(jīng)驗(yàn)看，業(yè)務(wù)項(xiàng)目內(nèi)部控制既要貫穿于項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目中期執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收全流程以及項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主管部門等多角度實(shí)施管理，才能不留死角、提高效率。

目前，上述項(xiàng)目中內(nèi)控做的較好的是山洪項(xiàng)目，從項(xiàng)目申報(bào)到最后的驗(yàn)收，全程有省氣象局山洪辦督促完成，每年按照中國氣象局山洪辦要求進(jìn)行了項(xiàng)目驗(yàn)收歸檔。但有的項(xiàng)目就執(zhí)行得不是很好，如項(xiàng)目進(jìn)度達(dá)不到要求、資金使用不規(guī)范，有的雖然能夠?qū)嵤?，但效果達(dá)不到項(xiàng)目書要求。

當(dāng)前，適用于業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理的內(nèi)控制度有很多，比如項(xiàng)目庫申報(bào)制度、財(cái)務(wù)報(bào)銷制度、合同管理制度、資產(chǎn)管理及處置制度、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收規(guī)范等。這些制度對規(guī)范業(yè)務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)、執(zhí)行、驗(yàn)收等工作，起到了較好的規(guī)范和促進(jìn)作用，但仍不是很完善。如省級業(yè)務(wù)管理部門對各自的職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程并不清晰，項(xiàng)目執(zhí)行單位內(nèi)部針對業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理的崗位設(shè)置不盡合理，對管理人員的培訓(xùn)力度不夠等也制約了業(yè)務(wù)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理能力的發(fā)揮。

2 存在問題及原因

2.1 客觀考核有難度

項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容易變更，立項(xiàng)之初對項(xiàng)目完成后的考核評價指標(biāo)不夠量化，不易評價。

分析原因，項(xiàng)目立項(xiàng)渠道主要有兩種，一種是自上而下安排的，另一種是自下而上申報(bào)。目前更多的情況是全國統(tǒng)一布設(shè)，由項(xiàng)目牽頭單位組織申報(bào)，分別由多個單位實(shí)施。這種做法客觀上造成省級業(yè)務(wù)項(xiàng)目與本地需求結(jié)合不夠，容易導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行出現(xiàn)變更。一種是建設(shè)內(nèi)容調(diào)整，比如原來應(yīng)購買計(jì)算機(jī)的，后來實(shí)際做了網(wǎng)絡(luò)改造等；另一種是對經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)整，比如將設(shè)備安裝費(fèi)調(diào)整成了差旅費(fèi)等。變更造成的影響是項(xiàng)目驗(yàn)收困難，易偏離項(xiàng)目目標(biāo)。

2.2 違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險大

在合同中，對受委托方的考核、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)以及款項(xiàng)的支付進(jìn)度未作詳細(xì)約定。有的合同內(nèi)容甚至違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。比如某項(xiàng)目實(shí)施單位，在合同中約定，簽訂該合同后7日內(nèi)支付總金額的80%。

分析其原因，是業(yè)務(wù)單位簡單地認(rèn)為，將業(yè)務(wù)項(xiàng)目研發(fā)工作外包，既在一定程度上規(guī)避了本單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險，也省去了項(xiàng)目管理的麻煩。其實(shí)，這是對業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理片面的認(rèn)識，外包雖然解決了財(cái)務(wù)支出方面的合規(guī)性，但不能忽視對整個項(xiàng)目全過程的監(jiān)督管理。如果對業(yè)務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算以外的招投標(biāo)工作、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度管理、項(xiàng)目必要的公開公示、項(xiàng)目績效管理等忽視，造成的影響不僅是降低資金使用效率，還可能出現(xiàn)違規(guī)違法的情況。

2.3 職責(zé)不清，執(zhí)行效率不高

項(xiàng)目管理的責(zé)任劃分不清，單位內(nèi)部項(xiàng)目執(zhí)行情況公開公示工作不透明。在上級進(jìn)行業(yè)務(wù)項(xiàng)目檢查時常出現(xiàn)被檢查單位無法及時提供，或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不知道項(xiàng)目資料要提供哪些以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人工作變動沒有交接等。究其原因是業(yè)務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行單位實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，辦公室或業(yè)務(wù)科對項(xiàng)目管理職責(zé)不清存在缺位情況。多數(shù)業(yè)務(wù)單位缺少項(xiàng)目管理方面人員，業(yè)務(wù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人多是單位業(yè)務(wù)骨干，業(yè)務(wù)研究開發(fā)可能在行，但對業(yè)務(wù)項(xiàng)目的管理、經(jīng)費(fèi)開支合規(guī)審查、檔案資料的收集整理并不熟悉。而辦公室長期對業(yè)務(wù)項(xiàng)目不進(jìn)行系統(tǒng)管理極易造成項(xiàng)目執(zhí)行的偏差，以及項(xiàng)目后期資料的缺失。造成的影響是項(xiàng)目執(zhí)行效率降低。

2.4 資料歸檔不完整和項(xiàng)目驗(yàn)收不規(guī)范

主要反映在有的項(xiàng)目驗(yàn)收工作滯后，項(xiàng)目歸檔資料不完善，也沒有相關(guān)的移交記錄，有的業(yè)務(wù)項(xiàng)目甚至沒有進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，做完給領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告一聲就了事。即便驗(yàn)收，也是用項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算代替項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況較多。

事實(shí)上業(yè)務(wù)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作應(yīng)當(dāng)貫穿于項(xiàng)目執(zhí)行的全過程，主要包括：在業(yè)務(wù)項(xiàng)目完成分項(xiàng)的技術(shù)開發(fā)時要進(jìn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)測試驗(yàn)收，也就是我們通常理解的分項(xiàng)驗(yàn)收；通過內(nèi)部的測試和檢查，確認(rèn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)已達(dá)到業(yè)務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時要進(jìn)行業(yè)務(wù)驗(yàn)收；當(dāng)資金使用完畢項(xiàng)目結(jié)束并且取得項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)時要進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。取得竣工驗(yàn)收鑒定書是項(xiàng)目最終完成的證明。而目前省級業(yè)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收并取得項(xiàng)目竣工驗(yàn)收鑒定書的很少，更多的是停留在完成業(yè)務(wù)驗(yàn)收或者項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審批階段，其后果是造成項(xiàng)目無法最終完結(jié)。

3 對策措施

3.1 項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)經(jīng)過充分討論

針對不同渠道的業(yè)務(wù)項(xiàng)目加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)內(nèi)控。自主申報(bào)項(xiàng)目重點(diǎn)在考核指標(biāo)的量化和成果認(rèn)定方面，資金的使用和支出；統(tǒng)一布點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)放在與本地業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接，明確分項(xiàng)考核目標(biāo)，制定好實(shí)施方案。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模大小編寫項(xiàng)目建議書(估算總投資在1 000萬元及以上的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按要求編寫項(xiàng)目建議書)、編制可行性研究報(bào)告、編報(bào)實(shí)施方案。

不隨意調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容。確實(shí)需要調(diào)整的按規(guī)定的程序決策，報(bào)批或報(bào)備。項(xiàng)目調(diào)整內(nèi)容應(yīng)有相應(yīng)的決策記錄，如項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)實(shí)施內(nèi)容需要變更的，要及時向項(xiàng)目所在單位提出申請，由項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行初步審查并在重大事項(xiàng)中予以記錄。同時報(bào)上級主管部門按規(guī)定程序報(bào)批或報(bào)備。在涉及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)變更的同時應(yīng)向計(jì)劃財(cái)務(wù)部門報(bào)批或報(bào)備。

3.2 加強(qiáng)項(xiàng)目合同管理

業(yè)務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行中期內(nèi)容主要通過項(xiàng)目合同的簽訂來實(shí)現(xiàn)。而業(yè)務(wù)單位一般缺少精通財(cái)務(wù)和法律專業(yè)人才?，F(xiàn)在省級氣象部門大多由計(jì)財(cái)、法規(guī)、紀(jì)檢等一同參與項(xiàng)目合同審查，這一定程度上起到督促和監(jiān)督作用。但是要真正做好項(xiàng)目合同管理，就要從項(xiàng)目實(shí)施單位主體責(zé)任上解決這個問題，具體可以通過簡化合同格式，細(xì)化合同內(nèi)容約定做起，并可以根據(jù)招投標(biāo)中標(biāo)文件為基礎(chǔ)進(jìn)行合同的擬訂。首先是固定化業(yè)務(wù)項(xiàng)目合同的通用條款，主要是合同內(nèi)容中涉及的訂立條件、爭議處理方式、知識產(chǎn)權(quán)歸屬、保密條件等相對穩(wěn)定的合同權(quán)利義務(wù)約定。第二步根據(jù)中標(biāo)單位的商務(wù)標(biāo)承諾等，形成中標(biāo)合同的專用合同條款。專用合同條款主要集中于中標(biāo)單位的商務(wù)投標(biāo)承諾，購買商品或服務(wù)的基本情況、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收要求、服務(wù)承諾、聯(lián)系方式等與合同履行直接相關(guān)的條款以“清單”的形式交接給合同履行(驗(yàn)收)人，這樣也可以有效解決業(yè)務(wù)驗(yàn)收小組因不熟悉合同內(nèi)容而造成的合同簽訂與履行相脫節(jié)的問題。

3.3 做好業(yè)務(wù)項(xiàng)目公開公示工作

要明確不相融職責(zé)分工，并做好業(yè)務(wù)項(xiàng)目公開公示工作。對項(xiàng)目實(shí)施單位而言，建立和制定適合本單位的項(xiàng)目管理制度是十分必要的。明確不同崗位對業(yè)務(wù)項(xiàng)目應(yīng)負(fù)的責(zé)任，并定期對項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的公示。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對業(yè)務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)方案、技術(shù)開發(fā)、業(yè)務(wù)開發(fā)系統(tǒng)驗(yàn)收、技術(shù)文檔歸集等負(fù)責(zé)，辦公室對項(xiàng)目資金支出真實(shí)性合規(guī)性審查、按項(xiàng)目進(jìn)展情況審查、對項(xiàng)目資料的歸檔進(jìn)行整理匯總、項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)批和提請業(yè)務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收等。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，把握項(xiàng)目委托外包的實(shí)質(zhì)，組織好業(yè)務(wù)項(xiàng)目分項(xiàng)目驗(yàn)收。對合同付款進(jìn)度嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度支付，首付款不得超過30%。

3.4 主管部門加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收工作

項(xiàng)目驗(yàn)收工作是整個項(xiàng)目最終結(jié)束的標(biāo)志，是對項(xiàng)目實(shí)施的全方位總結(jié)?？⒐を?yàn)收工作形成的主要報(bào)告性文件包括項(xiàng)目建設(shè)情況報(bào)告、技術(shù)測試報(bào)告、用戶使用情況報(bào)告、項(xiàng)目投資使用情況報(bào)告、財(cái)務(wù)決算報(bào)告、竣工結(jié)算審核報(bào)告、財(cái)務(wù)決算審計(jì)報(bào)告和竣工驗(yàn)收鑒定書。前7個文件是項(xiàng)目驗(yàn)收的基礎(chǔ)性文件，由業(yè)務(wù)項(xiàng)目實(shí)施單位提供。而最關(guān)鍵的竣工驗(yàn)收鑒定書則是由項(xiàng)目驗(yàn)收委員會 (或驗(yàn)收組)集體作出對項(xiàng)目的評價性、結(jié)論性文件?？⒐を?yàn)收鑒定書需要就整個業(yè)務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)情況、技術(shù)性能、財(cái)務(wù)情況、檔案資料、經(jīng)濟(jì)效益等給出綜合性鑒定意見，對存在問題應(yīng)如實(shí)反映并提出處理意見。項(xiàng)目主管部門應(yīng)要求業(yè)務(wù)項(xiàng)目實(shí)施單位及時提交項(xiàng)目竣工驗(yàn)收申請，不能按期完成項(xiàng)目的應(yīng)要求限期完成，能夠組織驗(yàn)收的業(yè)務(wù)項(xiàng)目要及時出具項(xiàng)目竣工驗(yàn)收鑒定書。業(yè)務(wù)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收通過后，所有文件資料按檔案分級管理的規(guī)定，向有關(guān)檔案管理部門移交，嚴(yán)格履行檔案交接手續(xù)。

4 結(jié)語

總體來講，要切實(shí)做好氣象部門業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理內(nèi)部控制工作，主要是省級要進(jìn)一步完善制度、明確各內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、中期實(shí)施到竣工驗(yàn)收強(qiáng)化全流程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。氣象業(yè)務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行單位，要加強(qiáng)合同的執(zhí)行，保證實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量，以竣工驗(yàn)收規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)做好業(yè)務(wù)項(xiàng)目資料的收集整理，并按規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收。