燕廷淼（教授）（河南工程學(xué)院 河南新鄭451191）

進(jìn)入本世紀(jì)之來(lái)，我國(guó)高校陸續(xù)曝光出一系列科研經(jīng)費(fèi)舞弊案，同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中所存在的效率不高等也廣受病垢。為此，2012—2013年間，高校普遍加強(qiáng)了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理力度。然而，2014年以來(lái)，隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的強(qiáng)力推進(jìn)，國(guó)家又相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)科研創(chuàng)新的政策與措施。前后比較，有人將這些政策與措施稱之為“松綁+激勵(lì)”［1］。借此，一些高校的內(nèi)部審計(jì)人員片面地認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)不用審計(jì)了。對(duì)此，筆者持不同的看法：對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)是必須的，因?yàn)槿魏问ケO(jiān)督的活動(dòng)，都可能會(huì)偏離其本來(lái)應(yīng)有的目標(biāo)，科研活動(dòng)亦如此。

高校內(nèi)部審計(jì)部門，作為高校履行法人責(zé)任重要的職能部門之一，在國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，為了更好地服務(wù)科研，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效果，同時(shí)又必須降低高校管理科研經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，如何開展科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)工作，應(yīng)當(dāng)引起高度重視并認(rèn)真加以思考。

一、應(yīng)具備宏觀的大局意識(shí)

在新的戰(zhàn)略背景下，高校內(nèi)部審計(jì)必須具有宏觀的大局意識(shí)，圍繞我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)“放管服”意識(shí)，把脈內(nèi)部審計(jì)工作的側(cè)重點(diǎn)，才能明確目標(biāo)，把準(zhǔn)審計(jì)方向，才能做創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的助力者。

（一）認(rèn)清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，就是市場(chǎng)配置資源、經(jīng)濟(jì)行為主體權(quán)責(zé)利分明、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)以及國(guó)家實(shí)行必要的調(diào)控等。高校科研經(jīng)費(fèi)的收支活動(dòng)作為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組成部分，不因其發(fā)生在教育科研等事業(yè)單位而脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，更不因其非經(jīng)營(yíng)性而忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用。因此，高校職能部門在對(duì)科研業(yè)務(wù)及其經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理時(shí)，必須摒棄過(guò)分關(guān)注“支出過(guò)程”的慣性思維，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況與科研業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，制訂出相適應(yīng)的科研業(yè)務(wù)及其經(jīng)費(fèi)管理制度與措施。否則，管理很難達(dá)到預(yù)期效果，管理制度或措施很難落地執(zhí)行。

（二）切實(shí)關(guān)注學(xué)校內(nèi)部的“放管服”

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50號(hào)），高校在科研經(jīng)費(fèi)管理方面也要實(shí)施“放管服”改革，也就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依據(jù)科研活動(dòng)規(guī)律辦事，轉(zhuǎn)變觀念，不該管的方面，松綁放開；該管的方面，更新和完善管理制度，管住管好；創(chuàng)新服務(wù)方式，寓管理于服務(wù)之中，行為高效，便利科研。為此，高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)從關(guān)心科研經(jīng)費(fèi)使用效果角度，關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用的行政環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)科研人員投身科研的積極性。

二、梳理既有的相關(guān)政策與制度

“當(dāng)前的高校科研經(jīng)費(fèi)管理常常受到來(lái)自有關(guān)法律和文件的羈絆，法律與文件之間相互‘打架’的現(xiàn)象并不鮮見，嚴(yán)重影響了高?？蒲泄ぷ鞯姆€(wěn)定有序開展，消減了高?？蒲腥藛T承擔(dān)科研任務(wù)的積極性”［2］。因此，作為審計(jì)工作的依據(jù)，需要對(duì)既往（2014年之前）的相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理制度或政策進(jìn)行必須的梳理，以便整體把握，甄別應(yīng)用。既往的相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理制度或政策具有以下特點(diǎn)：

（一）多頭管理 政出多門［3］

在我國(guó)，科研經(jīng)費(fèi)管理制度與政策的頒布部門主要有財(cái)政部、科技部（原國(guó)家科委）、教育部、自然科學(xué)基金委員會(huì)、社會(huì)科學(xué)基金委員會(huì)、國(guó)防科工委、總裝備部、發(fā)改委以及其他相關(guān)部委等。同時(shí)，這些制度或政策，往往與某項(xiàng)科技發(fā)展計(jì)劃相配套。如《863計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》（［93］財(cái)文字第822號(hào)）配套于《高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（“863”計(jì)劃）綱要》等。

（二）套用行政事業(yè)費(fèi)方法來(lái)管理科研經(jīng)費(fèi)

在既往的制度與政策中，尤其是一些普適性的政策，往往把高校的科研經(jīng)費(fèi)被視作行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理。從2005年《教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見》（教財(cái)［2005］11號(hào)）、2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部科技部關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理若干意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［2006］56號(hào)），一直到2012年12月教育部等密集出臺(tái)的“三個(gè)意見”，即《加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》（教技［2012］14號(hào)）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校科研行為的意見》（教監(jiān)［2012］6號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理的意見》（教財(cái)［2012］7號(hào)）等。其中，有些規(guī)定與要求，如支付方式、預(yù)算管理等，過(guò)于具體、過(guò)于細(xì)致，將科研經(jīng)費(fèi)視同一般行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理，與科研業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)律不相符合。這些看似枝節(jié)方面，但卻是貫穿經(jīng)費(fèi)管理中的日常工作，直接關(guān)系到科研人員的積極性。

（三）科研人員權(quán)益未能充分體現(xiàn)［3］

在既往的制度和政策中，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)支出限制過(guò)多，不重視項(xiàng)目主持人和主要參與人員的勞動(dòng)付出等忽視科研人員權(quán)益的規(guī)定較多，導(dǎo)致科研人員缺少必要的“獲得感”。再加上我國(guó)職務(wù)發(fā)明制度尚不完善，使得科研人員在研究過(guò)程中的創(chuàng)造性勞動(dòng)沒有得到應(yīng)有的報(bào)償，在成果收益階段也未得到該有的分享。這無(wú)疑也會(huì)影響科研人員的積極性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)缺失

在既往的制度和政策中，較少有關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的管理規(guī)定。盡管也有“逐步建立科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核制度”（教財(cái)［2005］11號(hào)）和“健全管理機(jī)制，完善績(jī)效管理辦法”（教財(cái)［2012］7號(hào)）等政策要求，但是由于多種因素的影響，在基層組織中，績(jī)效管理也只是停留在“申請(qǐng)”與“成果”兩端較淺層次的績(jī)效量化方面，并以“科研工作量”的方式予以體現(xiàn)，忽視了對(duì)科研業(yè)務(wù)過(guò)程的績(jī)效考評(píng)，缺少了對(duì)過(guò)程的引導(dǎo)與必要的信息反饋，妨礙了管理效果的提升。

通過(guò)對(duì)既有相關(guān)政策與制度的梳理，有利于在審計(jì)工作中，甄別相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)章制度的規(guī)定，并能精準(zhǔn)地加以應(yīng)用，科學(xué)地把握審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)應(yīng)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)

對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，在遵從一般審計(jì)程序的基礎(chǔ)上，從科研績(jī)效管理的視角，要特別關(guān)注以下幾方面。

（一）制度建設(shè)

有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的管理，涉及到科研業(yè)務(wù)的各個(gè)方面，而且科研經(jīng)費(fèi)管理不同于一般的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，順應(yīng)新形勢(shì)需要，健全完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，勢(shì)所必然。對(duì)本單位有關(guān)科研制度進(jìn)行審計(jì)，旨在推動(dòng)高校更新完善學(xué)校有關(guān)科研的一系列管理規(guī)范，科學(xué)地實(shí)施必要的內(nèi)部控制，旨在審檢制度的合理性、規(guī)范性和合法性，發(fā)現(xiàn)制度的漏洞，降低相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。制定科研方面相關(guān)制度的目的之一就是快出成果出好成果。國(guó)家支持與鼓勵(lì)科研活動(dòng)，但決不是放縱與科研相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，制度審計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞這一宗旨來(lái)評(píng)價(jià)制度的質(zhì)量。其中，合理性主要是指制度與科研業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)律符合程度；規(guī)范性主要是指科研業(yè)務(wù)及其實(shí)務(wù)操作的規(guī)矩與標(biāo)準(zhǔn)；合法性主要是指國(guó)家法律法規(guī)和最新出臺(tái)的科研管理政策與制度。

（二）預(yù)算管理

財(cái)政預(yù)算管理是預(yù)算管理在政府財(cái)政管理中的應(yīng)用，是國(guó)家財(cái)政管理的重要內(nèi)容。單就高?？v向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而言，作為財(cái)政資金的一部分，亦屬財(cái)政預(yù)算管理之列，這是法定的基本要求。一般情況下，預(yù)算管理的基本內(nèi)容主要是指預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算等。依據(jù)科研業(yè)務(wù)特點(diǎn)，高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)在于預(yù)算編制及其執(zhí)行。

1.科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制情況審計(jì)。該方面的審計(jì)，在制度審計(jì)的基礎(chǔ)上，與科研或是財(cái)務(wù)部門溝通，了解預(yù)算編制程序。其重點(diǎn)是，將預(yù)算編制的管轄權(quán)由原來(lái)的財(cái)務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲胁块T，突出科研部門對(duì)預(yù)算編制工作輔導(dǎo)作用的發(fā)揮。側(cè)重點(diǎn)在于預(yù)算的編制依據(jù)，充分的編制依據(jù)、扎實(shí)的測(cè)算基礎(chǔ)，是預(yù)算高質(zhì)量的前提。其審計(jì)內(nèi)容大致如下：（1）審核科研業(yè)務(wù)資料。協(xié)調(diào)科研管理部門，取得科研業(yè)務(wù)基本信息，尤其是項(xiàng)目研究工作方案、項(xiàng)目研究工作基本內(nèi)容及其目標(biāo)、項(xiàng)目研究進(jìn)度規(guī)劃等，突出編制依據(jù)的重要性。（2）審核測(cè)算基礎(chǔ)。根據(jù)研究?jī)?nèi)容及其目標(biāo)，結(jié)合科研業(yè)務(wù)部門的專業(yè)說(shuō)明和財(cái)務(wù)部門的編制要求，審核項(xiàng)目預(yù)算的測(cè)算基礎(chǔ)與方法。（3）審核風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，與科研管理部部門聯(lián)袂確定項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如外協(xié)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。

2.科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。該方面的審計(jì)，在制度審計(jì)基礎(chǔ)上，與科研部門溝通，了解預(yù)算變更及控制的依據(jù)；與財(cái)務(wù)部門溝通，了解預(yù)算支出核算程序，以及財(cái)務(wù)部門服務(wù)狀況等。側(cè)重點(diǎn)在于，實(shí)際支出的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性。審計(jì)工作主要內(nèi)容有：（1）審核預(yù)算變更依據(jù)。預(yù)算變更必須以科研業(yè)務(wù)及其研究子目標(biāo)的變化為前提，變更管理的重點(diǎn)在科研部門而非財(cái)務(wù)部門。特別是重大變更，必須審核其變更依據(jù)。（2）審核大額資金支付。對(duì)于大額資金支付，涉及外協(xié)單位者，按規(guī)定對(duì)關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行審核；涉及設(shè)備購(gòu)置者，對(duì)其程序進(jìn)行審核；等等。（3）審核支出中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。按照項(xiàng)目性質(zhì)和制度規(guī)定，審核管理費(fèi)或間接費(fèi)提取情況，以及勞務(wù)費(fèi)、助研費(fèi)、咨詢費(fèi)等執(zhí)行情況。涉及科研人員利益者應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)給予維護(hù)；涉及風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)者應(yīng)當(dāng)檢視相關(guān)職能服務(wù)。

總之，在新的科研政策與制度框架下，該環(huán)節(jié)審計(jì)的目的，旨在促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，突出預(yù)算編制為科研服務(wù)、預(yù)算執(zhí)行為科研人員服務(wù)的重點(diǎn)。同時(shí)，防范風(fēng)險(xiǎn)，最終為提高科研績(jī)效服務(wù)。

（三）過(guò)程管理

科研項(xiàng)目的研究過(guò)程，是產(chǎn)出科研成果的必由之路，同時(shí)，也是科研經(jīng)費(fèi)支出的基本依據(jù)。對(duì)科研過(guò)程的審計(jì)，也就是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出依據(jù)的審計(jì)。從績(jī)效評(píng)價(jià)角度看，對(duì)每一科研項(xiàng)目的研究過(guò)程，即從研究力量的組織、研究方案的規(guī)劃、研究工作的安排、中期管理，直到研究工作實(shí)施，進(jìn)行審計(jì)，促其規(guī)范，既必要又迫切。

1.項(xiàng)目研究規(guī)劃情況審計(jì)。項(xiàng)目研究規(guī)劃內(nèi)容涉及專業(yè)技術(shù)問題或保密問題，該方面的審計(jì)工作，重點(diǎn)在項(xiàng)目資料的完整性、規(guī)范性方面。（1）審核項(xiàng)目立項(xiàng)資料。立項(xiàng)資料包括項(xiàng)目發(fā)布機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的任務(wù)書或合同書，以及隨同任務(wù)書批復(fù)的項(xiàng)目預(yù)算等。（2）審核項(xiàng)目組研究工作規(guī)劃。包括項(xiàng)目組人員配置、研究實(shí)施方案、資源投入方案，以及研究進(jìn)程及其目標(biāo)等。

2.項(xiàng)目實(shí)施情況審計(jì)。該方面審計(jì)工作重點(diǎn)是，項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)狀況，也是科研人員履行業(yè)務(wù)誠(chéng)信承諾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在制度審計(jì)的基礎(chǔ)上，與科研管理部門溝通，聯(lián)袂實(shí)施，必要時(shí)也可以聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家參與。（1）審核項(xiàng)目進(jìn)度資料。核查反映項(xiàng)目進(jìn)度資料，包括階段性成果、階段性總結(jié)報(bào)告等。（2）審核項(xiàng)目研究方案實(shí)施的基本情況，針對(duì)重大的方案變更、任務(wù)變更，尤其是涉及大額資金的業(yè)務(wù)變更，應(yīng)審核其手續(xù)的完備性等。

（四）成果管理

獲取研究成果是科研經(jīng)費(fèi)支出的最終目的。成果管理，就是指對(duì)研究成果的管理。其主要內(nèi)容包括項(xiàng)目的結(jié)題、成果的登記與推廣等。對(duì)成果管理的審計(jì)，旨在確?？蒲谐晒|(zhì)量與科研人員應(yīng)有的科研勞動(dòng)“獲得感”。

1.審核項(xiàng)目結(jié)題資料。與科研部門溝通，核查項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)書、項(xiàng)目任務(wù)（合同）書、經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目調(diào)整方案、結(jié)題報(bào)告及其附屬資料，以及第三方科研評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或同行專家所給予的科研成果評(píng)價(jià)。重點(diǎn)是研究成果與任務(wù)（合同）書的要求是否相符，或高于要求。

2.審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余情況。與財(cái)務(wù)部門溝通，核查項(xiàng)目結(jié)題時(shí)的資金收支情況、項(xiàng)目決算情況，以及結(jié)余資金的處置情況等。從維護(hù)科研人員權(quán)益，激勵(lì)科研人員開展科研工作出發(fā)，尤其要核查結(jié)題時(shí)結(jié)余資金處置是否符合國(guó)家最新科研政策要求。

3.審核成果資料的完備情況?？蒲谐晒强蒲薪?jīng)費(fèi)的最終歸宿，也是科研活動(dòng)的價(jià)值體現(xiàn)。審核成果時(shí)，應(yīng)與科研管理部門溝通，對(duì)第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)價(jià)資料進(jìn)行審核，尤其是評(píng)價(jià)過(guò)程的規(guī)范性、先進(jìn)性等重點(diǎn)關(guān)注。此外，對(duì)由境外機(jī)構(gòu)出具的水平證明，要追溯查源，弄清真?zhèn)巍?/p>

4.審核項(xiàng)目成果登記與推廣情況?？蒲谐晒麘?yīng)當(dāng)?shù)怯浥c推廣，登記是對(duì)科研成果的確認(rèn)，推廣則是科研成果應(yīng)有的歸宿。與科研部門溝通，審核項(xiàng)目成果登記管理流程，了解科研成果的保護(hù)與保密，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬分配情況。同時(shí)，審核項(xiàng)目成果的轉(zhuǎn)化情況，了解項(xiàng)目成果的應(yīng)用狀況等。

（五）職能服務(wù)

在實(shí)施科研項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門還應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：（1）審核預(yù)算編制過(guò)程中職能部門，尤其是科研管理部門的管理服務(wù)情況。（2）審核財(cái)務(wù)部門的政策宣傳、便民措施等制定、執(zhí)行情況。（3）審核涉及科研人員權(quán)益的保障情況。根據(jù)項(xiàng)目來(lái)源與性質(zhì)，以及所對(duì)應(yīng)的上級(jí)制訂的經(jīng)費(fèi)管理制度，結(jié)合本單位內(nèi)部制度與管理措施，尤其是項(xiàng)目研究的實(shí)際情況，了解科研人員有關(guān)權(quán)益及鼓勵(lì)政策的落實(shí)情況。從關(guān)注科研人員權(quán)益角度，關(guān)注科研過(guò)程的質(zhì)量。（4）審核科研部門成果管理環(huán)節(jié)的服務(wù)情況。成果管理環(huán)節(jié)是學(xué)校科研成果發(fā)揮最終效益的關(guān)鍵。核查科研部門有關(guān)項(xiàng)目成果的轉(zhuǎn)化與推廣資料，了解學(xué)校成果推廣機(jī)制，以促進(jìn)項(xiàng)目成果質(zhì)量的提高和效益的發(fā)揮。

總之，在新形勢(shì)下，高校開展科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作，在指導(dǎo)思想上，要增強(qiáng)“放管服”意識(shí)，既要防范科研及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，又要有利于促進(jìn)科研工作的開展；在具體操作上，增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)，既要著眼科研活動(dòng)的最終成果，又要兼顧科研活動(dòng)的業(yè)務(wù)過(guò)程；在審計(jì)方式上，目前宜采取制度導(dǎo)向，不僅要關(guān)注本單位相關(guān)制度的規(guī)范性、合理性與可行性，而且要關(guān)注科研人員在業(yè)務(wù)活動(dòng)中誠(chéng)信履行情況。此外，在維護(hù)科研人員權(quán)益的同時(shí)，引導(dǎo)科研人員全身心地投入到科研活動(dòng)中，同時(shí)關(guān)注科研質(zhì)量，促進(jìn)科研水平的提高。