楊 慧,趙 潔,劉雯雯,廖若昕,耿安靜,錢 波,陳 巖,王富華
(廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品公共監(jiān)測(cè)中心/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)與評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/廣東省農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)/廣東省種植業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì),廣東 廣州 510640)
粵港澳大灣區(qū)包括香港、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶市,是我國(guó)開(kāi)放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一,在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。建設(shè)粵港澳大灣區(qū),既是新時(shí)代推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的新嘗試,也是推動(dòng)“一國(guó)兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐(中共中央國(guó)務(wù)院《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,2019),隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快和農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化,食品安全問(wèn)題已成為各國(guó)政府促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定、福利民生的重大課題[1],優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是灣區(qū)人民優(yōu)質(zhì)生活的保障。在前期研究工作中,郭濱輝等[2]從經(jīng)濟(jì)稅收方面表述了大灣區(qū)一體化發(fā)展的必要性,劉陽(yáng)等[3]研究了人才合作交流對(duì)大灣區(qū)發(fā)展的重要性,周璐瑤[4]從科技創(chuàng)新方面闡述了粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力,柯靜嘉[5]立足于法律機(jī)制介紹了構(gòu)建灣區(qū)合作機(jī)制,李曉莉等[6]研究了對(duì)外開(kāi)放背景下粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略,廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳[7]從工程建設(shè)方面探討了標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)對(duì)灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的成效,李林等[8]比對(duì)分析了灣區(qū)西紅柿和芥藍(lán)的農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)??傮w而言,目前在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體梳理方面研究相對(duì)較少。本文通過(guò)對(duì)大灣區(qū)種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展歷程的梳理及具體指標(biāo)的比對(duì)分析,就如何實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)銜接提出設(shè)想和建議,從而進(jìn)一步推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、保障粵港澳大灣區(qū)食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、做好內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品對(duì)港澳安全穩(wěn)定供應(yīng)工作。
內(nèi)地食品安全標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中國(guó)相關(guān)法律及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,香港和澳門執(zhí)行地方特區(qū)法律規(guī)定,由于澳門轄區(qū)內(nèi)充分認(rèn)可香港標(biāo)準(zhǔn)體系,因此本文的比對(duì)分析主要使用內(nèi)地和香港的數(shù)據(jù)信息。大灣區(qū)的種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品涉及的種類眾多,主要包括蔬菜、水果、糧油作物等,本文所涉及指標(biāo)數(shù)量是我們按主要種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品類別統(tǒng)計(jì),屬于不完全統(tǒng)計(jì),因統(tǒng)計(jì)方式不同,可能會(huì)產(chǎn)生差異。在大灣區(qū)種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作中,農(nóng)藥殘留和重金屬是最主要的風(fēng)險(xiǎn)因子,因此各類農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全指標(biāo)主要包含對(duì)農(nóng)藥殘留和重金屬的限量規(guī)定。在農(nóng)藥殘留方面,內(nèi)地主要依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)為GB 2763-2019《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中農(nóng)藥殘留限量》(以下簡(jiǎn)稱GB 2763-2019,代替GB 2763-2016和GB 2763.1-2018,2020年2月15日起實(shí)施),香港主要依據(jù)的法例為《食物內(nèi)除害劑殘余規(guī)例》(《公眾衛(wèi)生及市政條例》第132章,附屬法例CM,2012年第73號(hào)法律公告,2014年8月1日起實(shí)施),澳門主要依據(jù)的法規(guī)為《食品中農(nóng)藥最高殘留限量》(2020年第11號(hào)行政法規(guī))。在重金屬方面,內(nèi)地主要依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)為GB 2762-2017《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中污染物限量》(以下簡(jiǎn)稱GB 2762-2017,代替GB 2762-2012,2017年9月17日起實(shí)施),香港主要依據(jù)的法例為《食物攙雜(金屬雜質(zhì)含量)規(guī)例》(2018年第113號(hào)法律公告,2019年11月1日起實(shí)施),澳門主要依據(jù)的法規(guī)為《食品中重金屬污染物最高限量》(2018年第23號(hào)行政法規(guī))。
目前內(nèi)地關(guān)于農(nóng)藥殘留現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)是GB 2763-2019,該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了483種農(nóng)藥在356種(類)食品中7 107項(xiàng)殘留限量,農(nóng)藥品種和限量數(shù)量均超過(guò)國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量。相對(duì)于農(nóng)藥殘留,農(nóng)產(chǎn)品中重金屬污染物種類較少,內(nèi)地現(xiàn)行有效的重金屬限量標(biāo)準(zhǔn)是GB 2762-2017,規(guī)定了鉛、鎘、汞、砷、錫、鎳、鉻等7種重金屬的限量,其中對(duì)種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品有要求的包括鉛、鎘、汞、砷、鉻5種。
香港的食物環(huán)境衛(wèi)生署轄下的食物安全中心負(fù)責(zé)監(jiān)管所有轄區(qū)內(nèi)食物的安全,為了加強(qiáng)進(jìn)口食品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,保障民眾身體健康,主要參照日本、歐盟及國(guó)際食品法典委員會(huì)的趨緊做法,涉及標(biāo)準(zhǔn)堪稱嚴(yán)苛。在香港種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限量規(guī)定《食物內(nèi)除害劑殘余規(guī)例》中,對(duì)584種(類)食品及農(nóng)產(chǎn)品中的360種農(nóng)藥制定了7 083項(xiàng)限量指標(biāo),基本涵蓋了香港所有產(chǎn)品與農(nóng)藥種類。在種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品重金屬限量規(guī)定《食物攙雜(金屬雜質(zhì)含量)規(guī)例》中,對(duì)鉛、鎘、汞、砷、錫、鎳、鉻、銻、鋇、硼、銅、錳、硒、鈾等14種金屬雜質(zhì)制定了限量指標(biāo),其中針對(duì)種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的包括鉛、鎘、汞、砷、鉻、銻6種。
澳門的食品體系主要由三部分組成,即生鮮食品(如種植業(yè)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品等)、預(yù)包裝食品及餐飲業(yè)相關(guān)產(chǎn)品,其中涉及種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)主要為以行政法規(guī)形式頒布的《食品中農(nóng)藥最高殘留限量》、《食品中重金屬污染物最高限量》。由于澳門針對(duì)種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的污染物限量指標(biāo)較少,且其轄區(qū)內(nèi)充分認(rèn)可香港標(biāo)準(zhǔn)體系,因此本文的比對(duì)分析主要采用內(nèi)地和香港的數(shù)據(jù)信息。
通過(guò)對(duì)農(nóng)藥殘留相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定的對(duì)比分析,內(nèi)地GB 2763-2019中規(guī)定了443種農(nóng)藥在種植業(yè)產(chǎn)品中的6 147項(xiàng)限量,香港《食物內(nèi)除害劑殘余規(guī)例》中規(guī)定了340種農(nóng)藥在種植業(yè)產(chǎn)品中的5 957項(xiàng)限量,兩者合計(jì)規(guī)定了510種農(nóng)藥、12 104項(xiàng)殘留限量(統(tǒng)計(jì)的最大殘留限量均包含具有相同殘留物的同類高效組分化合物和其他形態(tài)化合物的限量,如甲拌磷包括甲拌磷及其氧類似物亞砜、砜之和,氯氰菊酯包括Z-氯氰菊酯、高效反式氯氰菊酯、高效氯氰菊酯、順氏氯氰菊酯,氰戊菊酯包括高效氰戊菊酯、順式氰戊菊酯等)。內(nèi)地獨(dú)有農(nóng)藥170種、涉及973項(xiàng)限量;香港獨(dú)有農(nóng)藥67種、涉及475項(xiàng)限量;兩地共有農(nóng)藥273種、涉及10 656項(xiàng)限量,其中涉及內(nèi)地限量5 174項(xiàng)、香港限量5 482項(xiàng)。兩地共有農(nóng)藥涉及的限量中內(nèi)地獨(dú)有1 705項(xiàng)、香港獨(dú)有2 013項(xiàng)、兩地共有3 469項(xiàng)。共有限量中內(nèi)地與香港一致的2 463項(xiàng),內(nèi)地比香港嚴(yán)格的723項(xiàng)、比香港寬松的283項(xiàng)(表1)。
表1 內(nèi)地與香港農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限量比對(duì)Table 1 Comparison of pesticide residue limits in agricultural products between China’s interior and Hong Kong
對(duì)于種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)藥殘留限量,以香港標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計(jì),與內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)限量一致的占41%,比內(nèi)地嚴(yán)格的占5%,比內(nèi)地寬松的占12%,香港獨(dú)有的占42%;以內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計(jì),與香港標(biāo)準(zhǔn)限量一致的占40%,比香港嚴(yán)的占12%,比香港寬的占5%,內(nèi)地獨(dú)有的占43%。
香港獨(dú)有農(nóng)藥及其限量主要是少數(shù)殺蟲(chóng)劑(如螺甲螨酯、二溴磷、速滅磷)和除草劑(如氟草敏、吡氟甲禾靈、利谷?。┰谑卟思八系囊?guī)定。這些農(nóng)藥基本未在內(nèi)地登記獲準(zhǔn)銷售,不會(huì)對(duì)內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品在大灣區(qū)的流通造成阻礙。
內(nèi)地需要重點(diǎn)關(guān)注和對(duì)接比香港寬松的限量,如葉菜類蔬菜(34項(xiàng))、蕓薹屬類蔬菜(27項(xiàng))、果類蔬菜(25項(xiàng))、瓜類蔬菜(17項(xiàng))、柑橘類水果(19項(xiàng))和谷類(10項(xiàng))等產(chǎn)品共283項(xiàng)較寬松的限量指標(biāo),農(nóng)藥主要包括氰戊菊酯、咯菌腈、除蟲(chóng)菊素、氯氟氰菊酯、代森錳鋅、啶蟲(chóng)脒、噻蟲(chóng)嗪、敵百蟲(chóng)、代森鋅、阿維菌素、草銨膦和氟吡菌酰胺等低毒農(nóng)藥97項(xiàng)。
從標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化指標(biāo)看,香港食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要采納CAC標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)以內(nèi)地和向香港出口食物的其他主要地區(qū)(歐盟、美國(guó)、日本等)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充,因此與內(nèi)地在限量指標(biāo)和限量值上均難于統(tǒng)一。還有部分香港限量標(biāo)準(zhǔn)無(wú)轉(zhuǎn)化依據(jù)或來(lái)源,卻嚴(yán)于國(guó)際上所有標(biāo)準(zhǔn)限量值。
針對(duì)蔬菜、水果、糧油等種植業(yè)產(chǎn)品,內(nèi)地GB 2762-2017和香港《食物攙雜(金屬雜質(zhì)含量)規(guī)例》中共規(guī)定了鉛、鎘、汞、砷、鉻、銻6種重金屬涉及104個(gè)限量項(xiàng)目,其中兩地共有5種重金屬涉及101項(xiàng)限量,香港獨(dú)有1種(銻)涉及2項(xiàng)限量。兩地同有的限量46項(xiàng),其中一致的33項(xiàng),內(nèi)地比香港嚴(yán)格的3項(xiàng),比香港寬松的10項(xiàng)。
對(duì)于種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品中的重金屬限量,以內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計(jì),與香港標(biāo)準(zhǔn)限量一致的占45%,比香港標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的占7%,比香港標(biāo)準(zhǔn)寬松的占22%。
從表2可以看出,內(nèi)地和香港兩地的重金屬限量標(biāo)準(zhǔn)中,除香港獨(dú)有規(guī)定的銻元素外,其余5種重金屬均能對(duì)接相應(yīng)的項(xiàng)目,但由于香港消費(fèi)習(xí)慣、產(chǎn)品名稱不同,相對(duì)劃分了更細(xì)的分類,例如蕓薹類蔬菜細(xì)分為蕓薹屬葉菜類蔬菜和非葉菜類,漿果和其他小粒水果細(xì)分為接骨木果等。
表2 內(nèi)地與香港農(nóng)產(chǎn)品重金屬殘留限量比對(duì)Table 2 Comparison of residue limits for heavy metals in agricultural products between China’s interior and Hong Kong
粵港澳大灣區(qū)“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”的格局,使得大灣區(qū)發(fā)展存在著較大的制度、文化等差異,從而使農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等存在差異。另外,目前粵港澳大灣區(qū)的合作基本局限在粵港或粵澳雙方,粵港澳三方協(xié)調(diào)力度小。因此在3個(gè)法律體系下,怎樣能構(gòu)建深度融合的法律基礎(chǔ)是大灣區(qū)面臨的制度性挑戰(zhàn)。
大灣區(qū)幾地在法律法規(guī)制定、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面均存在很大差異,導(dǎo)致相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)也不同。一是我國(guó)內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了最初簡(jiǎn)單從國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)吸收轉(zhuǎn)化向當(dāng)前經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等研究制定的過(guò)程,建立了較完備的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系,目前在農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制修訂數(shù)量等方面已經(jīng)超過(guò)了CAC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),整體達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。二是從標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化的指標(biāo)來(lái)看,香港、澳門農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)主要采納CAC制定的標(biāo)準(zhǔn)體系,同時(shí)以其他主要地區(qū)進(jìn)口到當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充,其標(biāo)準(zhǔn)限量制修訂過(guò)程更多為吸收借鑒國(guó)際組織或發(fā)達(dá)國(guó)家(如CAC、歐盟、美國(guó)、日本等)標(biāo)準(zhǔn),因此港澳地區(qū)與內(nèi)地在限量指標(biāo)和限量值上很難達(dá)到統(tǒng)一。三是有部分的港澳地區(qū)限量標(biāo)準(zhǔn),其指標(biāo)嚴(yán)于國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)限量值,是根據(jù)當(dāng)?shù)厥秤孟M(fèi)習(xí)慣等制定,難以與內(nèi)地達(dá)到統(tǒng)一。
內(nèi)地與港澳地區(qū)由于地理資源、發(fā)展模式等差異較大,在市場(chǎng)定位方面完全相反。內(nèi)地以初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主,向港澳地區(qū)提供初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品供給,在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂方面,除了保障消費(fèi)者安全外,還需要考慮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)種植實(shí)際情況。港澳地區(qū)基本不出口甚至不生產(chǎn)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品,主要依靠農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。港澳地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)基本以保護(hù)消費(fèi)者安全為唯一目的,一般采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),甚至?xí)鶕?jù)本地區(qū)消費(fèi)習(xí)慣規(guī)定獨(dú)有的項(xiàng)目限量。因此,內(nèi)地制修訂的安全指標(biāo)及限量值有部分與港澳地區(qū)存在較大差異,增加了內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入港澳地區(qū)市場(chǎng)的檢測(cè)成本與流通時(shí)間成本。
將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)納入港灣地區(qū)食品安全建設(shè)總體布局,深入開(kāi)展粵港澳三地農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢驗(yàn)檢測(cè)方法等方面的比對(duì)研究,廣泛聽(tīng)取有關(guān)專家學(xué)者及相關(guān)部門意見(jiàn),圍繞怎樣開(kāi)展粵港澳大灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)研究進(jìn)行深入調(diào)研,推動(dòng)內(nèi)地與港澳農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系有效銜接統(tǒng)一。
以粵港澳大灣區(qū)發(fā)展綱要為目標(biāo),以遵循保障人類安全健康營(yíng)養(yǎng)為基本理念,促進(jìn)大灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)一體化,相互協(xié)調(diào)、有機(jī)對(duì)接。對(duì)粵港澳農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)存在指標(biāo)數(shù)量、限量值、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、監(jiān)管執(zhí)行等方面差異進(jìn)行銜接。特別是對(duì)香港比內(nèi)地嚴(yán)的(如農(nóng)藥殘留比內(nèi)地嚴(yán)占5%)、香港獨(dú)有的(如農(nóng)藥殘留獨(dú)有的占42%)標(biāo)準(zhǔn)而內(nèi)地缺失的項(xiàng)目等,從質(zhì)量安全、消費(fèi)需求、產(chǎn)業(yè)角度等方面開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)估,強(qiáng)化對(duì)接。積極爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部門支持,探索制定粵港澳大灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn),支持廣州等地供港農(nóng)業(yè)企業(yè)、生產(chǎn)基地先行先試,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法,適時(shí)向?yàn)硡^(qū)其他城市推廣。
深化粵港澳食用農(nóng)產(chǎn)品安全交流合作,完善食用農(nóng)產(chǎn)品安全信息通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)交流、合作培訓(xùn)、應(yīng)急處置等合作交流機(jī)制,定期開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)研究、風(fēng)險(xiǎn)管控等會(huì)商,逐步提升內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)與港澳安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、一致性,積極爭(zhēng)取國(guó)家和有關(guān)部門立法與政策支持。