杜園園，李偉鋒

（廣東省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展研究所/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部華南都市農(nóng)業(yè)重點實驗室，廣東 廣州 510640）

農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利與民主權(quán)利主要體現(xiàn)為土地的集體所有權(quán)與村民自治權(quán)（以下簡稱為“產(chǎn)權(quán)”與“治權(quán)”）。陳錫文在分析我國農(nóng)村改革的歷程中曾指出：“保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利就是要保障農(nóng)民作為集體經(jīng)濟主人在集體經(jīng)濟中的權(quán)益；尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，即要堅持黨組織為核心的村民自治”［1］。作為農(nóng)村和農(nóng)民最為基礎(chǔ)的經(jīng)濟和政治權(quán)利，政府可以通過調(diào)動農(nóng)民這兩項權(quán)利激活農(nóng)村治理資源，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。本文的問題意識為，村莊集體產(chǎn)權(quán)如何在實踐中影響基層治權(quán)，基層社會如何通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)和治權(quán)關(guān)系發(fā)揮村莊和村民在鄉(xiāng)村振興中的主體性，實現(xiàn)治理有效。治權(quán)是基層治理研究的重要主題。學者起初對影響村民治權(quán)行使的原因分析中，沒有將集體產(chǎn)權(quán)作為一個變量考慮進去，集中關(guān)注的是自治主體的原因。例如，農(nóng)民的政治素質(zhì)低、民主意識差、宗族意識強等讓村民自治運轉(zhuǎn)困難［2-3］。然而，有學者通過案例分析指出，不是農(nóng)民的政治無力感造成外界對農(nóng)民的盤剝，而是根本就沒有賦予農(nóng)民真正實現(xiàn)民主權(quán)利的途徑［4］。因此，將村民自治的實踐困難歸結(jié)于農(nóng)民自身的原因顯得過于簡單。隨著村民自治實踐不斷推進，學者們試圖尋找影響村民自治運作的關(guān)鍵因素。自此，集體產(chǎn)權(quán)開始被學者重視，并展開了關(guān)于村民自治與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)聯(lián)分析。

我國的村民自治建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上，土地集體所有制是村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)［5-7］。由于集體土地具有公共利益屬性，它成為激活村民自治運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，圍繞集體土地的利益分配產(chǎn)生的村級公共治理活動，形塑村莊政治基本格局［8］。陳錫文在分析關(guān)于我國農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的相關(guān)問題時指出：“村委會的民主制度建設(shè)和健全土地制度有著密切聯(lián)系，有沒有一個健全、明細的土地產(chǎn)權(quán)制度，對能不能建立一個比較民主的村民自治制度有著直接聯(lián)系”［9］?？梢?，在村民自治與集體所有制的關(guān)聯(lián)分析中，學者形成了集體所有制是村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)這一共識，但是在通過完善集體所有制改善村民自治的觀點上卻存在著明顯分歧，可以歸為以下兩類：一類主張通過加強個人產(chǎn)權(quán)的建設(shè)完善村民自治，促進基層的民主化進程。只有完全落實農(nóng)民的個人產(chǎn)權(quán)，村民自治的廣度、深度和合法性才可能大幅提高；另一類則強調(diào)增加農(nóng)村集體權(quán)利，充分發(fā)揮村委會的村級治理作用。“集體所有權(quán)是村級治理的主要資源和手段，集體所有權(quán)的弱化乃至虛置對村委會的治理造成了嚴重影響，應(yīng)該增強以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的‘農(nóng)村集體’權(quán)利”［10］。

綜上所述，集體產(chǎn)權(quán)是村莊治權(quán)的基礎(chǔ)，但目前關(guān)于產(chǎn)權(quán)改革的主要理論來源是經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論。本文主要采取治理視角，選擇經(jīng)濟最為發(fā)達、產(chǎn)權(quán)改革最早的珠三角農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革作為分析對象。這是因為珠三角的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革由于保持集體經(jīng)濟組織與村委會統(tǒng)一形態(tài)，集體土地管理與村民治理處于政經(jīng)合一狀態(tài)，被認為是引發(fā)集體利益流失、基層干部腐敗、干群關(guān)系緊張等治理問題的主要原因。在此基礎(chǔ)上，通過對比分析清遠市產(chǎn)權(quán)改革產(chǎn)生的治理影響，探討實現(xiàn)治理有效所需要的產(chǎn)權(quán)實踐。

1 治理之下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革

項繼權(quán)在研究我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律主體與實踐主體變遷時指出，“從法律、歷史以及實踐看，村委會作為村民自治組織本身并不是集體經(jīng)濟及集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，絕大多數(shù)地區(qū)村民小組以及集體單位是集體土地產(chǎn)權(quán)的真正主體和載體”［11］。但有些村莊出現(xiàn)了由集體之外的主體（地方政府）或集體成員的代理人（村干部）來支配成員集體擁有資產(chǎn)的局面［12］。農(nóng)村治權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象十分嚴重。在經(jīng)濟欠發(fā)達、治理資源缺乏地區(qū)的村莊，村委會干部為了讓村民配合完成上級布置的行政任務(wù)，將集體資源控制在手并將其發(fā)展成治理資源；而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，由于集體土地等資源的增值效益明顯，村委會干部越權(quán)干涉集體資源的利益分配，甚至將其發(fā)展成為自身謀取利益的工具。這不僅影響了基層政治民主，也極大地損害了農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利。學者認為，這種現(xiàn)象難以遏制的根本原因在于當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)所有權(quán)界定不清以及剩余索取權(quán)模糊等，解決問題的關(guān)鍵是進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以集體產(chǎn)權(quán)改革推動村莊經(jīng)濟和治理的良性運轉(zhuǎn)。在這個背景下，廣東省佛山市南海區(qū)在1992年開啟了集體產(chǎn)權(quán)的股份制改革，以防止治權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)。

1.1 以產(chǎn)權(quán)改革解決治理問題

20世紀90年代，珠三角地區(qū)抓住改革開放后港澳加工產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移的好時機，政府采取“四個輪子一起轉(zhuǎn)”的發(fā)展模式，即鼓勵行政村和村民小組一起招商引資，發(fā)展集體經(jīng)濟。土地過于細碎的利用現(xiàn)狀無法滿足工業(yè)及商業(yè)連片用地要求，于是在1992年，南海區(qū)以行政村和村民小組為單位，建立農(nóng)村股份合作經(jīng)濟聯(lián)社，采取土地連片開發(fā)，發(fā)展集體經(jīng)濟，當時南海區(qū)共建立農(nóng)村股份合作組織1 870個。然而，因村兩委干部受到上級下派招商引資任務(wù)等系列原因，股份合作組織成立后的很長一段時間內(nèi)，主要由村兩委代為管理和經(jīng)營集體資產(chǎn)。隨著工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值，一是逐利性直接導致村莊人口的非正常增長，股權(quán)糾紛突出；二是由于村莊利益密集，資產(chǎn)監(jiān)管不到位，農(nóng)村集體資產(chǎn)被私人占有的情況時有發(fā)生，村干部賄選嚴重［13］，基層干群信任關(guān)系崩塌，治理失序，陷入治理困境。

為走出集體經(jīng)濟發(fā)展的治理困境，1996年，南海區(qū)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，在維持生產(chǎn)資料集體所有前提下，以股份配置、股權(quán)界定、股權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口，開展了以“生不增、死不減，嫁入不增、嫁出不減”為主要內(nèi)容的股權(quán)改革試驗，將股權(quán)徹底固化到人。股權(quán)固化后，獲得原始股份的村民不愿意村莊新增股份而稀釋自己的股權(quán)，導致股權(quán)固化，無法滿足村莊人口變動對股權(quán)的需求。村委會干部難以解決股權(quán)利益分配中的村規(guī)民約和相關(guān)法律制度的張力所帶來的治理難題。例如，不給外嫁女配置股份雖然符合村民對集體成員的傳統(tǒng)認識，但違背了婦女土地權(quán)益相關(guān)法律。根據(jù)戶口政策，外嫁女所生小孩的戶口可以隨母落戶到村莊［14］，真正落戶到村后，村民卻不承認外嫁女小孩的成員身份，以村規(guī)民約的方式拒絕分配股份。最終，股權(quán)固化后因各種原因沒有分到股份的少數(shù)村民陸續(xù)上訪，成為村莊治理頑疾。

為解決股權(quán)固化帶來的村莊治理問題，南海區(qū)在2003年股權(quán)固化基礎(chǔ)上，推行了新增人口出資購股、合理流動股份的產(chǎn)權(quán)深化改革，制定了無償配股、出資購股、優(yōu)惠出資購股等股權(quán)分配保障措施。可見，以南海為代表的珠三角產(chǎn)權(quán)改革，也是為了解決因產(chǎn)權(quán)運作中不斷出現(xiàn)的治理問題，即產(chǎn)權(quán)改革是手段，目標是解決治理問題。

產(chǎn)權(quán)綁架治權(quán)，深層次原因在于廣東省當年為快速承接“三來一補”加工產(chǎn)業(yè)，減少產(chǎn)權(quán)改革阻力，政府以村兩委為主要力量推進產(chǎn)權(quán)改革。這帶來集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的高度重合，實踐中就出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)綁架治權(quán)、村莊治理陷入困境的現(xiàn)象。為讓村民自治保持正常運轉(zhuǎn)，廣東省在集體經(jīng)濟發(fā)達村莊進一步嘗試推行“政經(jīng)分離”改革，試圖從根本上解決產(chǎn)權(quán)綁架治權(quán)問題。

1.2 推行政經(jīng)“五分開”

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村莊自治組織互嵌已久，處于“政經(jīng)合一”狀態(tài)是普遍現(xiàn)象。廣東省政府為加強對集體經(jīng)濟聯(lián)合社的管理，起初推行了“政社合一”體制，即“兩塊牌子，一套人馬”，村委會代替股份合作經(jīng)濟聯(lián)社管理集體資產(chǎn)（表1）。表1顯示，在選民資格、干部任職、資產(chǎn)賬目以及社區(qū)公共事業(yè)開支承擔方面，股份合作經(jīng)濟聯(lián)社和村民自治組織高度統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為：一是村黨委書記、村委會干部兼任股份合作經(jīng)濟聯(lián)社董事長的“一肩挑”現(xiàn)象較普遍，集體經(jīng)濟聯(lián)合社沒有單獨的選舉條例，依照村委會選舉辦法選舉，選民資格重疊；二是集體經(jīng)濟聯(lián)合社和村委會的賬目存在未分開現(xiàn)象，股份合作經(jīng)濟聯(lián)社與村委會共享賬戶；三是村莊公共事業(yè)支出依賴股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社。除村（居）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱村莊的公共事業(yè)支出由財政全部或部分統(tǒng)籌外，多數(shù)村莊需要集體經(jīng)濟組織補貼。

“政經(jīng)合一”體制提高了基層治理能力，但也帶來了基層干部權(quán)力過大、過于集中和難以有效監(jiān)管等問題。村委會和集體經(jīng)濟組織賬目不分開，財政轉(zhuǎn)移支付資金、集體股股份收益混為一起，容易導致賬目不清，引發(fā)治理危機。例如，2014年廣東劃定了100條問題村，這些村莊均存在集體資產(chǎn)管理不合理、賬目不清晰、村干部貪污或陷于貪污的村莊輿論中等問題。村莊形成派系，村委會選舉需要武警維持秩序。

綜上所述，村集體經(jīng)濟組織在實踐中由村兩委代為經(jīng)營管理，容易出現(xiàn)集體經(jīng)濟管理綁架基層治理的現(xiàn)象。2011年，南海區(qū)推行將村（居）基層的自治職能與集體經(jīng)濟的管理職能分離，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營，在選民資格、干部管理、組織功能、議事決策、賬目資產(chǎn)等5個方面實行政經(jīng)“五分開”，以此明確農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織的職責，實現(xiàn)管理體制創(chuàng)新?！拔宸珠_”改革初衷是防止集體經(jīng)濟問題綁架基層治理。

表1 2016年廣東省部分市縣“政經(jīng)分開”改革基礎(chǔ)工作統(tǒng)計Table 1 Statistics on the basic work of the “separation of politics and economy” reform in some cities and counties of Guangdong Province in 2016

集體產(chǎn)權(quán)的股份制改革和政經(jīng)分離改革的重點是，在城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村等存有大量集體經(jīng)營性資產(chǎn)的地方，其治理面臨的問題是土地增值后如何合理分配利益。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟薄弱，鄉(xiāng)村治理面臨的問題是資源和人才的缺乏。目前國家主要通過自上而下輸入資源來解決治理問題，然而，從國家資源下鄉(xiāng)的實際運作看，很多資源下鄉(xiāng)后出現(xiàn)“資源消解自治”或因剛性的國家政策而出現(xiàn)“行政消解自治”現(xiàn)象［15-16］。在此大背景下，廣東省清遠市為了讓治理有效且持續(xù)，將治權(quán)下沉到村民小組，實現(xiàn)治權(quán)和產(chǎn)權(quán)單位的合一。

1.3 產(chǎn)權(quán)與治權(quán)單位合一

村小組（自然村）一級是農(nóng)村最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)單元，區(qū)別于珠三角產(chǎn)權(quán)改革后產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的分離，作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的清遠市通過將治權(quán)下沉到村民小組，讓產(chǎn)權(quán)與治權(quán)單位實現(xiàn)合一以激活基層治理。

清遠市屬于粵北傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，由于山多，農(nóng)民居住分散，自然村相隔較遠。1998年以來，清遠市一直以行政村為自治單元，但由于居住過于分散、管轄范圍大，村兩委很難將相隔甚遠的村民調(diào)動起來參與村莊治理?；诙喾娇剂?，清遠市政府早在2012年就開展了以“三個重心下移”和“三個整合”為內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，將農(nóng)村基層黨組織、村民自治和公共服務(wù)下移，將黨支部建在村小組（自然村）一級，將農(nóng)村基層黨組織設(shè)置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—行政村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—行政村黨總支—村民小組（自然村）黨支部”。村民自治下移則是在村民小組（自然村）一級引導村民創(chuàng)建村民理事會。村民理事會在黨組織和村委會的指導下，對村中事務(wù)進行民主協(xié)商、監(jiān)督與評議?！叭齻€重心下移”的重點是引導村民自主開展農(nóng)村土地整合、財政涉農(nóng)資產(chǎn)整合、涉農(nóng)服務(wù)平臺整合（簡稱“三個整合”），把國家涉農(nóng)資源均衡地分配到村民小組，實現(xiàn)以村民小組為單位的資源整合，促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村莊發(fā)展。總之，清遠市的農(nóng)村綜合改革是經(jīng)濟上的集體產(chǎn)權(quán)改革與政治上的村民自治改革的結(jié)合，屬于通過集體產(chǎn)權(quán)改革改善村民自治。

2 集體產(chǎn)權(quán)改革后的鄉(xiāng)村治理困境與突破

珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)清產(chǎn)核資、折股量化、配股到人、固化到戶、政經(jīng)“五分開”等系列改革，消除了部分因集體經(jīng)濟經(jīng)營管理帶來的治理困境，但并沒有將村莊治理帶進一種預(yù)期的理想狀態(tài)，基層長期陷入公共治理困境，具體表現(xiàn)在宅基地管理失控、基層亂收費和“三舊”改造困難，其突破的關(guān)鍵在于借助產(chǎn)權(quán)改革建立村莊和村民的治理主體性。

2.1 宅基地管理失控

用民房充當工人宿舍，珠三角農(nóng)村的宅基地價值顯現(xiàn)，農(nóng)民大肆違章違規(guī)建房，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要阻礙。以南海區(qū)為例，全區(qū)農(nóng)戶21.33萬戶，宅基地共計54.84萬宗，戶均宗數(shù)達2.57宗，單宗宅基地平均用地面積約87 m2，建筑面積達500～600 m2，一戶多宅、超面積建房現(xiàn)象極其普遍。珠三角地區(qū)的農(nóng)村宅基地管理面臨失控風險，體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、超面積建房、非法占用農(nóng)地等情況沒有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，雖然大部分農(nóng)村停止分配宅基地，但農(nóng)民并沒有停止建房，違法用地、違章建房的情況仍舊存在。對于拆除違規(guī)建房，農(nóng)民以投放煤氣瓶或汽油玻璃瓶、組織老人出面等方式加以阻攔，違建難拆，拆遷成本極其高昂。例如，廣州市增城區(qū)一個城中村，下轄兩個村民小組，人口892人，為改善農(nóng)村人居環(huán)境，政府自費對出租屋外掛的防盜網(wǎng)進行拆除內(nèi)置安裝，僅此一項就花費1 000萬元。政府要拆除違建“握手樓”，由于大型機械進不去，人工拆除一棟的成本高達100萬～200萬元。

由于宅基地積累的問題越來越多、利益盤根錯節(jié)，政府管理部門對宅基地的管理長期主動或被動缺位。有的干部直言：“農(nóng)村宅基地事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民數(shù)量眾多，牽涉到的歷史遺留問題時間跨度大、利益復雜，這是一個核彈，引爆傷人傷己?！笨梢哉f，珠三角地區(qū)的農(nóng)村宅基地管理已經(jīng)積重難返。農(nóng)民違法抗拆，直接原因在于房屋的出租收入可觀，且已經(jīng)成為農(nóng)民的主要收入來源，農(nóng)民長年過著“包租婆”的日子，對自己的房屋有拆遷致富的想象，根本原因在于集體經(jīng)濟組織和地方政府相關(guān)部門治理能力不足，長期治理缺位。

按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織有義務(wù)向上級反映村民的建房情況和管理農(nóng)村宅基地。然而，一方面由于集體產(chǎn)權(quán)在改革過程中不斷強調(diào)維護農(nóng)民的個體權(quán)利，而沒有夯實產(chǎn)權(quán)的集體性，擁有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織逐漸失去了調(diào)配宅基地的能力；另一方面股份合作經(jīng)濟聯(lián)社采取現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，職業(yè)經(jīng)理人受股民委托經(jīng)營、管理股份合作社資產(chǎn)，只對股民負責，以實現(xiàn)股民利益最大化為目標，職業(yè)經(jīng)理人與股民形成一個利益團體。

土地的集體所有制是我國城鎮(zhèn)化能快速推進的制度紅利。折股量化、股份到人以及固化到戶的產(chǎn)權(quán)改革和政經(jīng)分離改革，保護了土地的個人利益，強調(diào)了農(nóng)民土地的承包經(jīng)營收益權(quán)，但忽視了土地的集體利益，弱化了土地的集體所有制屬性，握有土地集體所有權(quán)的村級治理組織無法通過所有權(quán)夯實治權(quán)。失去了強有力的村級治理組織，地方政府對基層社會的領(lǐng)導與控制遭到弱化。地方政府失去了領(lǐng)導與制衡股份合作經(jīng)濟聯(lián)社職業(yè)經(jīng)理人的權(quán)利與合法性，同時還需要面對高度組織化起來的農(nóng)民群體的利益抗爭［17］。目前，廣東省地方政府在推行農(nóng)村舊村改造項目和集體經(jīng)濟騰籠換鳥產(chǎn)業(yè)升級項目時步履艱難，則是事實證明。

2.2 基層亂收費

珠三角地區(qū)的農(nóng)村主要依靠“三來一補”加工產(chǎn)業(yè)完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。很多加工企業(yè)通過租賃村集體經(jīng)濟組織的廠房和土地進行生產(chǎn)加工。企業(yè)在村莊從事生產(chǎn)活動，考慮日常生產(chǎn)中需要村兩委幫助協(xié)調(diào)一些事宜，一般企業(yè)和村兩委會保持比較融洽的互動關(guān)系。但從實際調(diào)研看，很多駐村企業(yè)長期處于村莊“盤剝”環(huán)境下，村莊向駐村企業(yè)亂收費現(xiàn)象嚴重。2018年的一封地方舉報信揭露了這種現(xiàn)象。

2018年，廣州市人民政府辦公廳收到國務(wù)院辦公廳督查室轉(zhuǎn)來的一封群眾投訴案件，反映廣州市某區(qū)部分鎮(zhèn)街及村委向企業(yè)收取費用的事情。投訴人反映，自2016年租賃村合作經(jīng)濟社的土地并自建廠房進行生產(chǎn)經(jīng)營后，村委會要求企業(yè)每年向其繳納兩筆費用：一是企業(yè)管理費，按照村委會的標準，每年要繳納9萬元；二是企業(yè)環(huán)衛(wèi)費，每月5 250元。村委會以逾期不繳納則停水停電處理威脅企業(yè)。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，向企業(yè)收取管理費和環(huán)衛(wèi)費在基層司空見慣。涉事區(qū)從2012年開始按照企業(yè)廠房建筑面積以0.5元/m2·月的標準向企業(yè)收取企業(yè)管理費、以0.35元/m2·月的標準收取企業(yè)環(huán)衛(wèi)費。到了村一級，收費名目演變出治安費、綜合服務(wù)費、綜合管理費、保安服務(wù)費等。涉事區(qū)一個鎮(zhèn)有21條村，其中17條村以村兩委會議和村民代表會議集體表決通過的形式向企業(yè)收取各種名目的費用。村委會單方面強制企業(yè)繳納費用不合規(guī)、不合法，損害了駐村企業(yè)利益，擾亂了基層治理秩序。村委會是自治單位，不是收費單位，不具有收費的權(quán)力。作為自治組織，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村委會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決。珠三角地區(qū)的村莊，由于企業(yè)租賃集體經(jīng)營性土地或者廠房從事生產(chǎn)，村里外來人口多，導致村社公共事務(wù)開支大，但是駐村企業(yè)同時也繁榮了物業(yè)租賃經(jīng)濟，集體經(jīng)濟組織出租廠房收取租金，農(nóng)民出租民房獲取租金收入，超出財政支付不足部分的公共事務(wù)經(jīng)費應(yīng)該通過集體資產(chǎn)收益或村民籌資籌勞解決。稅費改革之前，村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)所需經(jīng)費，基本上是由村委會通過向村民籌資籌勞解決。

任何治理都需要成本。集體產(chǎn)權(quán)股份制改革后的珠三角村莊，集體資產(chǎn)收益的絕大部分以股份分紅的方式分到個人。股民所關(guān)心的是集體能為其帶來多少股份分紅、村莊公共事務(wù)以及上級政府下達要協(xié)助完成的行政任務(wù)等，股民不愿意從集體資產(chǎn)收益中分攤，村兩委更無法通過向村民籌資籌勞解決，導致村兩委假借各種名義將村莊公共事務(wù)經(jīng)費強制攤派給駐村企業(yè)，增加了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，惡化了營商環(huán)境。

村民“只進不出”的集體收益分配觀念，與長期強調(diào)私人收益權(quán)的集體產(chǎn)權(quán)改革分不開。珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展了集體經(jīng)濟，但是并沒有發(fā)展出基于集體土地權(quán)力進行分配形成的權(quán)責利平衡機制，村民沒有介入到村莊事務(wù)中成為村莊治理的主體。雖然村集體經(jīng)濟發(fā)達，但村兩委失去了治理能力，無法將村民組織起來完成公共治理。

2.3 “三舊”改造困難

陳明在在研究公共權(quán)力失范與農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)時指出，“農(nóng)村土地沖突的過程盡管表現(xiàn)為權(quán)力之爭，但核心是利益之爭，權(quán)力之爭的根本目的在于落實利益”［18］。在長期權(quán)責利失衡狀態(tài)下，珠三角地區(qū)的農(nóng)民早已將股份分紅看成是一項剛性福利，股民對股份分紅持有一種“能增不能減”的態(tài)度。部分村干部反映，自廣東省對村社股份分紅進行數(shù)額限定后，村干部只能通過在上一年分紅數(shù)額的基礎(chǔ)上實現(xiàn)小幅增加來維持自己的村莊政治生涯。村民對股份分紅的剛性需求綁架了基層自治組織，給基層公共治理帶來了巨大壓力。凡是影響到村民短期分紅的事項均難以推行。廣東省的“三舊”改造項目一直難以全面鋪開。

建立在“三來一補”加工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的工業(yè)化，經(jīng)過將近40年的發(fā)展，土地制度和勞動力紅利已經(jīng)消耗殆盡，增長乏力。在新一輪的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的舊廠房、設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要進行改造以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的需求，帶動集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。珠三角地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地早已透支，在嚴格限制農(nóng)用地非農(nóng)使用、建設(shè)用地指標緊缺的大環(huán)境下，各地政府希望通過盤活集體建設(shè)用地來解決經(jīng)濟發(fā)展中的用地緊缺和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題。2012年，廣東省發(fā)布《加快推進“三舊”改造促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干意見》，希望通過執(zhí)行“三舊”改造項目整合農(nóng)村土地，解決用地需求問題。然而，地租經(jīng)濟早已讓村莊和村民產(chǎn)生了利益依賴和惰性，廠房改造的高投入以及短期內(nèi)會影響股民分紅收益，村干部和村民對廠房升級改造積極性不高，集體經(jīng)濟無法獲得轉(zhuǎn)型升級的機會。

為規(guī)避集結(jié)起來的股民與政府漫天要價，廣東省政府試圖以集體經(jīng)濟組織為主體自行改造臟亂差、社會治安隱患叢生的舊村莊。但除了幾個試點村莊，其他村莊并沒有取得任何進展，原因如下：一是雖然本村村民早已不居住在舊村，但舊村房屋可以低價租給外來打工者，每年能獲得租金收入；二是本村村民對改造舊村有著高補償預(yù)期。例如，東莞市某村原本規(guī)劃拆除舊村的舊房以騰出宅基地為村民興建農(nóng)民公寓，將農(nóng)民公寓免費補償給拆遷戶以及解決新增村民的住房需求，但舊房拆遷戶要求村解決農(nóng)民公寓的產(chǎn)權(quán)問題。村無法滿足拆遷戶的要求，舊村改造項目最終停留在規(guī)劃中?？梢姡词瓜虢柚寮w經(jīng)濟組織為單位改造舊村，但是在村民的利益訴求面前同樣難以推行。

2.4 激活村莊治理主體性

與珠三角農(nóng)村股份制改革后的村莊治理不同，清遠市通過農(nóng)村綜合改革，實現(xiàn)治權(quán)和產(chǎn)權(quán)單位的統(tǒng)一，重建了基層治理的組織體系，激活了村莊治理的主體性。例如，清遠英德市共設(shè)立片區(qū)黨支部282個、村民小組黨支部2 526個、村民理事會3 469個，全市建立了1個市級、24個鎮(zhèn)級、277個村級社會綜合服務(wù)中心。通過“三個重心下移”和“三個整合”，社會治理成效顯著：一是提高了治理效率。英德市西牛鎮(zhèn)溫屋片聯(lián)合黨支部建立后，以黨建引領(lǐng)基層治理，解決了多年以來文化室建設(shè)的資金與用地難題。二是調(diào)動了村民參與治理的積極性。自然村成立村民理事會后，在黨支部和村民理事會的組織動員下，留村村民和外出務(wù)工村民以各種方式積極參與村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，望埠鎮(zhèn)蓮塘村通過村民理事會籌集社會資金200多萬，興建了村文化室和飯?zhí)谩Ｈ歉纳屏舜迕窀鳝h(huán)境。清遠市將土地整合權(quán)下放到自然村，由小組成員協(xié)商整合。在村黨支部和理事會的帶領(lǐng)下，以自然村為單位將原來七零八碎的土地整合在一起，連片重新承包給小組村民，用土地承包費建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，改善耕種條件?？梢?，清遠市將村民自治權(quán)下移到村民小組，使村民自治單位與集體產(chǎn)權(quán)單位合二為一，整合村民小組內(nèi)部已有資源，解決居住分散、人口外流、土地零碎帶來的村莊治理難題，激活了自治，促進了發(fā)展。

3 結(jié)論與討論

農(nóng)村資源遵循一定的分配秩序，這種分配秩序形成村莊權(quán)力與政治［19］。作為農(nóng)村最為重要的土地資源，實行的是土地集體所有制，它是村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。建立在村莊熟人社會基礎(chǔ)上的村民自治［20］，讓村莊產(chǎn)權(quán)運作更加復雜。不同區(qū)域的產(chǎn)權(quán)改革面臨不同的社會基礎(chǔ)、不同的治理問題，珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革集中要解決的是利益分配問題及其演化出的治理問題。但由于珠三角的產(chǎn)權(quán)改革過于保護個人對集體產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)，雖然解決了產(chǎn)權(quán)運作中干部貪污腐化、資源流失問題，但由于產(chǎn)權(quán)實踐中忽視了夯實產(chǎn)權(quán)的集體屬性，弱化了集體經(jīng)濟組織和地方政府的統(tǒng)籌治理能力，造成公共治理無法推進的后果。經(jīng)濟欠發(fā)達的粵東、粵西和粵北地區(qū)，需要解決的主要是人口流失帶來的無人治理問題。廣東省清遠市這類經(jīng)濟欠發(fā)達、鄉(xiāng)村人口流失嚴重的普通村莊，治理資源缺乏，鄉(xiāng)村治理仍需要借助與發(fā)揮基層自治組織和地方政府的力量。清遠市通過將治權(quán)下放到集體產(chǎn)權(quán)最基本單位村民小組一級，以產(chǎn)權(quán)改革發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。

可見，產(chǎn)權(quán)作為村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)改革是解決基層治理問題的常用手段，而產(chǎn)權(quán)改革也會對基層治理造成影響?；诖?，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該立足于村莊治理面臨的問題與存在的困難，因地制宜，以促進基層治理、實現(xiàn)治理有效為長遠目標。為此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該在保障村民個體權(quán)益的同時側(cè)重落實產(chǎn)權(quán)的集體屬性，通過村莊和村民自主運作集體產(chǎn)權(quán)激活治理的主體性，實現(xiàn)基層治理有效。