陳 璐 高 峰 張春玲 王 霞 張 筠

東北農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學院，黑龍江 哈爾濱 150010

我國糧食主產(chǎn)區(qū)承擔了糧食生產(chǎn)的重要任務，2010年以來，我國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量一直占全國糧食總產(chǎn)量75%以上，全國80%以上的商品糧由糧食主產(chǎn)區(qū)提供，糧食主產(chǎn)區(qū)是我國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，承擔著保障國家糧食安全的重大責任，在穩(wěn)定全國糧食大局方面發(fā)揮主力作用，在保證糧食供給方面發(fā)揮主體作用。良種補貼是我國加入WTO后根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》出臺的第一個農(nóng)業(yè)補貼措施，該補貼于2003年在全國全面推行。此后，國家不斷出臺新的糧食利益補償政策，從對產(chǎn)糧的微觀主體即農(nóng)民的補貼政策包括糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼、糧食最低收購價政策，到宏觀主體即對糧食主產(chǎn)區(qū)政府而言，補貼政策只有產(chǎn)糧大縣獎勵政策，這些政策散見在國家和各地方相關法律、法規(guī)及政策文件中，構建了我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)恼唧w系。而黑龍江省作為國家13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一的省份，比較早地落實了糧食補貼政策與產(chǎn)量大縣獎勵政策，2004年為落實中央一號文件糧食間接補貼變?yōu)橹苯友a貼的政策，黑龍江省政府印發(fā)了《黑龍江省糧食補貼方式改革實施方案（試行）的通知》，至此黑龍江省開始實施對種糧農(nóng)民的直接補貼，黑龍江省陸續(xù)出臺了相關落實國家糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的配套的法規(guī)和政策，在省內(nèi)建立了比較完善的糧食補償機制。這些政策在調(diào)動農(nóng)民產(chǎn)糧積極性，增加農(nóng)民收入以及緩解糧食主產(chǎn)區(qū)政府財政壓力上都起到了積極的作用，但是仍有不足。

一、糧食補貼標準較低

據(jù)資料顯示，2015年國家對農(nóng)民的糧食直接補貼140.5億元、良種補貼203.5億元、農(nóng)資補貼1071億元，共計1415億元，總體的數(shù)字是龐大的，但是按照全國20.25億耕地面積計算，每畝地平均補貼卻只有不到70元。此外，近些年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格呈普遍增長的態(tài)勢，糧食補貼的額度明顯不能彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲以及物價上漲的指數(shù)。以黑龍江為例，黑龍江省糧食作物生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格以平均5.94%的增速在增長，畝綜合成本增長最高的年份為2011年，成本增長了10.2%。反觀糧食的平均利潤，僅以1.28%的速度增長，2013年和2015年不但沒有增加，反而下降了。如果長期處于這種情況，農(nóng)民往往會選擇棄農(nóng)務工。成本上漲不單是黑龍江糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)的問題，統(tǒng)計部門調(diào)查表明，2008年河南省小麥生產(chǎn)成本為6352.5元/公頃，收益為2301元/公頃，收益比上年減少7.8%。按當?shù)貞艟N植小麥5.25畝計算，每個種植戶的小麥收益不到千元，年收入不及在外打工工資收入，可見糧食主產(chǎn)區(qū)的補貼政策對糧食生產(chǎn)微觀主體農(nóng)民的積極性的提高的作用沒有預期大，其作用有限。

黑龍江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格指數(shù)對比①

二、糧食補貼政策宣傳力度不夠、運行程序復雜、補貼對象缺少針對性

在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對于關乎切身利益的糧食補貼政策了解不多，有的補貼部分農(nóng)戶竟毫不知情，公眾對于糧食補貼政策參與的積極性并不高，糧食補貼制度完全是政府主導推進的，而糧食補貼的利益主體對于政策的制定缺乏必要的參與，勢必阻礙糧食補貼政策的完善。

糧食補貼政策的實施涉及到財政部門、農(nóng)業(yè)部門、糧食部門等多個部門之間協(xié)調(diào)和配合，但是現(xiàn)實情況是各部門之間缺少必要的溝通信息平臺，使得糧食補貼政策落實效率偏低。同時糧食補貼種類較多，補貼的標準也不統(tǒng)一，有的是按種植面積發(fā)放，有的按計稅面積發(fā)放，因此糧食補貼發(fā)放歷時長、政策的執(zhí)行成本也較高。同時，現(xiàn)行的糧食補貼政策是按照地區(qū)來進行的，同一地區(qū)補貼的標準基本相同，沒有考慮到地區(qū)的差異性和農(nóng)戶之間的差異性。如何保證糧食政策在公平的前提下兼顧各地區(qū)間農(nóng)戶間的差異，實施更加合理的差異化補貼標準，簡化補貼手續(xù)，降低政策執(zhí)行成本，是今后完善糧食補貼政策體系的關鍵所在。

三、產(chǎn)糧大縣獎勵政策財政支持幅度偏小

產(chǎn)糧大縣獎勵政策使糧食主產(chǎn)縣（市）財政壓力得到有效緩解，同時政策的實施也調(diào)動了地方政府抓糧的積極性，近些年，中央財政也不斷加大糧食產(chǎn)糧大縣獎勵資金支持力度，但是與實際需要相比，獎勵資金額度仍偏低。以2013年為例，中央財政投入糧食生產(chǎn)共計1700.55億元，主要用于糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼四個方面，當年國家產(chǎn)糧大縣的獎勵資金只有319億元，補貼是獎勵資金的5.3倍，這些獎勵資金分攤到各縣及按糧食產(chǎn)量分攤就更少了。

以黑龍江省為分析對象，據(jù)2012年統(tǒng)計資料顯示，黑龍江省的70個糧食產(chǎn)糧大縣（包括國有農(nóng)場）中有61%財政收入不足億元，30%沒有脫貧，這70個糧食產(chǎn)糧大縣的80%自主經(jīng)濟發(fā)展緩慢，完全憑借財政轉移支付維持政府運轉。糧食主產(chǎn)縣由于常年從事糧食生產(chǎn)，導致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，工業(yè)根本沒有反哺農(nóng)業(yè)的能力，這也造成糧食主產(chǎn)縣糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。因糧食的特殊性，糧食不能像一般商品一樣完全由市場決定價格，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食通常會被銷售地區(qū)以低價獲取，糧食主產(chǎn)區(qū)獲得不了應有的收益，只能靠財政吃飯，沒有能力擴大再生產(chǎn)或者支持地方基本建設，形成了惡性循環(huán)，使得糧食主產(chǎn)區(qū)多扣上貧困的帽子。

通過以上分析可以看出現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策仍存在一定的局限性，應針對存在的問題提出相應的完善對策，如應加大糧食補貼力度，根據(jù)測算，糧農(nóng)的成本率如果達到40%左右，是一種比較理想的狀況。為此，根據(jù)這一比例，同時結合物價上漲情況和農(nóng)資價格上漲情況，不斷動態(tài)調(diào)整補貼標準；簡化糧食補貼操作程序，實行差異補貼，各地方政府應加強糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策的宣傳推廣，定期組織農(nóng)民學習糧食利益補償相關知識，使之成為農(nóng)民廣泛知曉的內(nèi)容，為政府制定糧食補償政策建言獻策；加大糧食產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，每年獲得產(chǎn)糧大縣獎勵資金雖然在不斷增加，但是與糧食產(chǎn)量掛鉤，折合到每斤糧食所獲得的獎勵還不足1分錢，可見產(chǎn)糧大縣獎勵幅度偏小，支持力度不大，并未完全實現(xiàn)財政獎勵的初衷，因此應不斷加大產(chǎn)糧大縣獎勵的資金力度。對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策的不斷完善，可調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧的積極性，彌補糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)產(chǎn)生的利益流失，平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，為維護國家糧食作出更大貢獻。

注釋：

①圖表中上年指數(shù)為100.