當(dāng)前，在持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、深化審批制度改革的大背景下，為了執(zhí)行好《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號），落實好《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號）和《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見》（國辦函[2019]92號），在減少審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時間方面出臺了一系列改革舉措，多數(shù)措施切實改善了營商環(huán)境、減少了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但個別措施，特別是對所謂“簡易低風(fēng)險”項目的安全監(jiān)管一放再放，在“放”后的安全風(fēng)險急劇加大的同時，針對安全“管”的職能在不斷弱化，造成了巨大的質(zhì)量安全隱患。

近年來，在全國范圍內(nèi)發(fā)生的多起工程質(zhì)量安全事故也說明這一問題的嚴(yán)重程度，如北京石景山地下車庫垮塌案、上海長寧改建廠房坍塌、廣西南寧舞臺垮塌和新冠肺炎疫情期間福建泉州欣佳快捷酒店坍塌等，其主要原因包括建設(shè)單位未按規(guī)定履行有關(guān)審查手續(xù)，設(shè)計單位對設(shè)計文件或設(shè)計變更未報送審查、未按工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計、未按《危大工程安全管理規(guī)定》明確涉及危險性較大分部分項工程的重點部位等。特別是在誠信體系和信用機制沒有建立起來以前，如何落實設(shè)計質(zhì)量承諾機制或注冊建筑師終身負(fù)責(zé)機制，如何解決加快審批進(jìn)度與提升審批質(zhì)量的矛盾，如何兼顧減少審批程序與加強安全監(jiān)管的矛盾，已成為政府亟待解決的重要課題之一。

本文結(jié)合優(yōu)化營商環(huán)境審批制度改革、建設(shè)工程質(zhì)量事故及新冠肺炎疫情期間的實際案例，對施工圖審查的性質(zhì)職能、行業(yè)近況、政府購買及存在問題等進(jìn)行分析思考，從優(yōu)化審查方式、構(gòu)建誠信機制、完善考評機制、探索改革模式、發(fā)展大數(shù)據(jù)和人工智能審圖等方面，提出合理化建議。

施工圖審查的性質(zhì)及職能

從《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》規(guī)定的“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)不得使用”可以看出，施工圖審查屬于政府“行政許可”的性質(zhì)，兩個管理條例又明確了“施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”，說明施工圖審查應(yīng)該屬于政府保障公共利益、公眾安全的“行政審批”職能。在《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》釋義中對于施工圖審查制度的定義是“既能對設(shè)計單位的成果進(jìn)行質(zhì)量控制，也能糾正建設(shè)活動各方不規(guī)范行為，而且審查的時間是在施工圖設(shè)計文件完成后，現(xiàn)場施工前進(jìn)行，這樣可以有效地避免損失，保證建設(shè)工程質(zhì)量”，可以看出在立法之初，施工圖審查制度不是市場行為，而是政府機構(gòu)加強對工程“質(zhì)量監(jiān)管”的措施。

2019年《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)住建部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見》（國辦函[2019]92號）中把工程建設(shè)中的責(zé)任劃分為四個責(zé)任主體（不再提五方責(zé)任主體），即建設(shè)單位首要責(zé)任、施工單位主體責(zé)任、使用安全主體責(zé)任和政府質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，施工圖審查的主要職責(zé)是政府對勘察設(shè)計文件的質(zhì)量安全監(jiān)管。

但2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號）在“精簡審批環(huán)節(jié)”中提出“加快探索取消施工圖設(shè)計文件審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負(fù)責(zé)制等”，同時又提出“實行聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗收，將消防、人防、技防等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計文件審查”。對施工圖審查工作的定位非常不清晰，直接導(dǎo)致部分省市在上位法未做調(diào)整的基礎(chǔ)上，取消或者部分取消施工圖審查。

2019年修訂的《中華人民共和國消防法》強調(diào)“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負(fù)責(zé)”，施工圖審查又具有“行政許可”性質(zhì)。

2020年1月1日實行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）第四十二條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)化工程建設(shè)項目審批流程，推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審、聯(lián)合竣工驗收等”，施工圖審查又強調(diào)“多圖聯(lián)審”。

2019年，中設(shè)協(xié)施工圖審查分會以筆名石敢當(dāng)分別在《中國建設(shè)報》《中國勘察設(shè)計》等報刊、雜志發(fā)表了題為《在適應(yīng)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境需要的同時必須堅守安全底線——對強化工程設(shè)計安全監(jiān)管相關(guān)工作的思考和建議》《優(yōu)化營商環(huán)境 堅守安全底線——對強化工程設(shè)計安全監(jiān)管相關(guān)工作的思考和建議》的文章，文章站在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記國家生命財產(chǎn)安全觀、堅持底線思維和問題導(dǎo)向的高度，對施工圖審查制度設(shè)置的初衷和使命進(jìn)行了分析，闡述了施工圖審查對優(yōu)化營商環(huán)境的影響因素、存在問題及其形成原因，提出了必須處理好優(yōu)化營商環(huán)境與防范安全風(fēng)險的關(guān)系，必須堅持統(tǒng)籌兼顧和守住底線的原則，既不要以犧牲安全為代價換取改革，更不要以保障安全為借口阻擾改革，依法辦事才是最好的營商環(huán)境。

在我國誠信機制不健全和處罰力度不大的大環(huán)境下，在個體利益的驅(qū)動下而發(fā)生的失信行為層出不窮，特別是在此次新冠肺炎疫情期間，多起瞞報健康狀況、違反隔離規(guī)定的案例中不乏海歸、白領(lǐng)等所謂精英人士。只有加大對責(zé)任主體監(jiān)管和懲戒力度，提高失信成本，褒揚和懲治兩手抓，才能讓誠信成為共同的價值追求和行為準(zhǔn)則。

施工圖審查制度設(shè)立的目的是以行政和技術(shù)手段將事后的質(zhì)量管理變?yōu)槭虑暗谋O(jiān)督管理，是為政府守好設(shè)計質(zhì)量安全底線的重要抓手。建議逐步將“施工圖審查”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱辈煸O(shè)計文件審查”或“設(shè)計文件安全審查”，通過各種監(jiān)管手段，真實反映勘察設(shè)計行業(yè)技術(shù)水平和誠信執(zhí)行情況，成為行業(yè)誠信監(jiān)管機制的重要抓手。

施工圖審查存在的主要問題

自施工圖審查制度實施以來，一些長期存在的問題一直影響著行業(yè)的健康發(fā)展：一是上位法對施工圖審查工作的定位不清晰，審查發(fā)揮的質(zhì)量安全保障作用被忽視，以致審查的必要性屢遭質(zhì)疑；二是部分地區(qū)審查市場化運行呈現(xiàn)無序競爭態(tài)勢，審查機構(gòu)生存過分依賴建設(shè)、設(shè)計單位，審查逐漸流于形式；三是一些地區(qū)實施的審查政府購買財政資金不足或不能及時到位，審查機構(gòu)維持出現(xiàn)困難；四是審查屬地化造成審查質(zhì)量良莠不齊，審查標(biāo)準(zhǔn)掌握不一，個別審查機構(gòu)或人員對問題定性過嚴(yán)，固執(zhí)己見，不容溝通，存在“強條沾邊就算”“水平不高架子高”等現(xiàn)象，更有甚者，一些機構(gòu)或人員“利益尋租”“吃拿卡要”，影響極其惡劣；五是少數(shù)審查機構(gòu)內(nèi)部管理不到位，人員力量不足，買證充人數(shù)、湊資質(zhì)，以營利為目的，喪失了責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。這些問題的存在背離了施工圖審查制度設(shè)立的初心。

所以，審查機構(gòu)必須完善保障體系建設(shè)和管理制度建設(shè)，建立人才培訓(xùn)機制，強化執(zhí)業(yè)繼續(xù)教育，不斷提高從業(yè)人員素質(zhì)、推動建立從業(yè)人員準(zhǔn)入和退出機制、強化服務(wù)意識，服務(wù)好政府、行業(yè)和社會，打造良好的社會形象，從更高層面認(rèn)清實施圖審制度，守住工程設(shè)計安全底線的重要性和必要性。

施工圖審查政府購買服務(wù)

目前，全國部分省市已經(jīng)或正在開展施工圖審查政府購買試點，如北京、上海、天津、浙江、山東、湖南、湖北等，其核心就是通過政府購買服務(wù)將房建、人防、消防技術(shù)審查工作集中到一個綜合性審查機構(gòu)，努力構(gòu)建一個“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中服務(wù)、結(jié)果互認(rèn)、依法監(jiān)管”的多審合一或聯(lián)合審查體制。從實施效果來看，審查機構(gòu)基本不受建設(shè)或設(shè)計單位制約，可以公開、公正地進(jìn)行審查，達(dá)到了去市場化的目的，但仍然存在一些不容忽視的問題：一是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)實際撥付費用難以保障；二是價格差異較大，不利于審查市場的穩(wěn)定發(fā)展；三是購買支付審查費用滯后，不利于審查機構(gòu)的正常運營；四是重復(fù)審圖或復(fù)審工作量大，購買費用支出主體難以確定。在當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境、減免稅費的背景下，工程設(shè)計文件審查政府收費或存在一定的障礙，也不太容易實現(xiàn)。

針對施工圖審查政府購買服務(wù)存在的問題，結(jié)合我國的實際情況，并參照歐美發(fā)達(dá)國家“誰受益誰付費”的原則，建議采用按政府收費方式或政府分配任務(wù)模式下的機構(gòu)收費方式。

政府收費方式主要是使用者付費（User Charges）。按世界銀行有關(guān)文件，使用者付費是指為交換公共部門所提供特殊商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付。政府通過收取建設(shè)單位費用委托社會機構(gòu)進(jìn)行工程設(shè)計文件審查，則也是政府購買服務(wù)，只是審查費用來自建設(shè)單位，如美國加州就是采取該種審查收費方式。

由政府通過系統(tǒng)進(jìn)行任務(wù)分配，建設(shè)單位按照相應(yīng)政府收費標(biāo)準(zhǔn)與審查機構(gòu)簽訂合同、付費是最為合理的模式。按使用者付費的原則，將政府收費轉(zhuǎn)移至由建設(shè)單位直接向?qū)彶闄C構(gòu)支付，費用性質(zhì)也等同于模擬私人物品的定價方式收取的公共物品的價格。

2016年，財政部、民政部印發(fā)的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財綜[2016]54號）中要求“購買主體要綜合考慮社會組織參與承接政府購買服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價格水平等因素，結(jié)合政府向社會組織購買服務(wù)項目特點和相關(guān)經(jīng)費預(yù)算，綜合物價、工資、稅費等因素，合理測算安排項目所需支出?！睘榇?，中設(shè)協(xié)施工圖審查分會聯(lián)合北京施工圖審查協(xié)會開展了《施工圖審查成本要素信息分析研究》課題，并已完成了《關(guān)于施工圖審查成本要素信息統(tǒng)計分析情況的通報（報批稿）》 供審查行業(yè)參考。

施工圖審查的監(jiān)管方式

以堅持底線思維和問題導(dǎo)向的原則，以把控地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、消防安全、人防防護(hù)、生態(tài)環(huán)境、生命財產(chǎn)安全底線為目標(biāo)，盡快精簡審查范圍，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，避免過度審查，推動以“聚焦安全、保證底線”為目標(biāo)的設(shè)計文件安全監(jiān)管體系建設(shè)。

同時建議簡化審查程序，采取分類管理或節(jié)點圖審的方式出具審查通過文件，依次頒發(fā)土方、基礎(chǔ)、地下或地上節(jié)點工程的施工許可，大幅度提前或加快項目開工和建設(shè)時間。

如北京市《關(guān)于加強我市勘察設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理優(yōu)化完善施工圖審查管理方式的通知》（京規(guī)自發(fā)[2019]161號），調(diào)整了部分項目的審查管理方式（實施分類管理），加強事中事后監(jiān)管和勘察設(shè)計單位信用管理，值得借鑒或推廣。其具體措施主要包括：

一是縮小審查范圍。將小型、簡易低風(fēng)險項目調(diào)整為設(shè)計質(zhì)量安全檢查和按比例抽查。

二是縮小審查內(nèi)容。明確審查的主要內(nèi)容為嚴(yán)重影響地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、消防安全、人防防護(hù)安全和危大工程（危險性較大的分部分項工程）的安全監(jiān)管。

三是實施數(shù)字化聯(lián)合審圖。北京市數(shù)字化聯(lián)審大幅加快了審查速度，項目平均審查周期提速3倍以上（從之前的30多個工作日提升至9個工作日）。數(shù)字化審查實現(xiàn)了全過程留痕，成為政府對勘察設(shè)計單位及從業(yè)人員實施監(jiān)管的重要依據(jù)。同時，更因聯(lián)審系統(tǒng)無紙化、零跑腿、不見面等特點，在此次新冠肺炎疫情防控期間，保證了北京市施工圖審查業(yè)務(wù)正常、有序運行，做到了“只隔離病毒，不隔離服務(wù)”。

四是開展設(shè)計質(zhì)量綜合評價。從強制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、審查配合整改情況、設(shè)計深度符合性、圖紙表達(dá)完整性、設(shè)計技術(shù)合理性和簽字蓋章合規(guī)性等方面進(jìn)行綜合評分，引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)選擇設(shè)計單位，促進(jìn)設(shè)計質(zhì)量不斷提高。

五是強化設(shè)計單位信用管理。對信用較差的單位及個人進(jìn)行設(shè)計質(zhì)量不良記錄、責(zé)令限期整改、強制繼續(xù)教育、加強質(zhì)量檢查等，對質(zhì)量優(yōu)秀的設(shè)計單位、項目負(fù)責(zé)人予以表揚、建立少檢或免檢機制。

完善審查機構(gòu)考評機制

結(jié)合多審合一改革、政府購買服務(wù)和數(shù)字化審圖等，進(jìn)一步完善審查合同履行情況、受益主體滿意度、服務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)度等指標(biāo)，對審查機構(gòu)的基本條件、審查行為、審查質(zhì)量及行業(yè)貢獻(xiàn)等進(jìn)行綜合考核和評價。建立嚴(yán)格的施工圖審查政府購買服務(wù)信用體系，建立由購買主體、服務(wù)對象及行業(yè)協(xié)會的評價機制，評價結(jié)果向社會公布并作為后續(xù)年度編制政府購買服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要依據(jù)。

探索審批制度改革模式

建議繼續(xù)探索工程建設(shè)項目行政審批制度改革的新模式，如將工程建設(shè)項目行政審批（立項、規(guī)劃、驗收等）的技術(shù)部分，通過政府購買方式委托專業(yè)的技術(shù)機構(gòu)，開展有關(guān)行政許可事項的規(guī)劃評審、設(shè)計審查、技術(shù)咨詢、消防驗收等服務(wù)。還可建立建設(shè)工程“前策劃、后評估”制度，對重點、大型或復(fù)雜項目探索全審批周期的技術(shù)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、咨詢及跟蹤服務(wù)，實現(xiàn)全流程、全覆蓋服務(wù)。同時，還可對設(shè)計文件的功能性、經(jīng)濟(jì)性、合理性等提出專業(yè)化意見和優(yōu)化設(shè)計建議，為行政審批部門及項目建設(shè)方提供更多的增值服務(wù)。

打造大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系

一是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。建議采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字化審圖大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進(jìn)行維度建模，實現(xiàn)全過程、全信息、全維度的數(shù)據(jù)分析，助力構(gòu)建施工圖審查的互聯(lián)網(wǎng)+新型監(jiān)管模式以及勘察設(shè)計、審查機構(gòu)的誠信體系，實現(xiàn)真正意義上的數(shù)字化監(jiān)管。

二是審圖系統(tǒng)信息共享。在數(shù)字化審圖系統(tǒng)搭建時必須按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，滿足后續(xù)進(jìn)行數(shù)據(jù)可插拔時對接。系統(tǒng)需具備對外集成能力，實現(xiàn)數(shù)字化審圖系統(tǒng)與各級監(jiān)管平臺、工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)等平臺的信息共享共用，最大程度提升數(shù)字化審圖數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。

發(fā)展人工智能審圖

在傳統(tǒng)的施工圖審查過程中，存在很多諸如“數(shù)個數(shù)、查尺寸”的工作，這部分工作技術(shù)含量低、耗時多，直接影響審查效率。利用人工智能、BIM和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，將影響地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、消防安全和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)律性問題，通過算法智能判斷圖紙是否符合規(guī)范，用計算機智能化識別更加快速、準(zhǔn)確地查找圖紙問題，提高審圖精度和審圖效率。將審查人員的精力放在技術(shù)含量更高的審查工作中，以減少審查成本，提升審查質(zhì)量。近期，北京、深圳已開始AI智能審圖試點相關(guān)工作，并冀此提高勘察設(shè)計質(zhì)量，推動勘察設(shè)計行業(yè)的智能化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。