張 建

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

自2020年年初以來，突如其來的新冠病毒肺炎肆虐全球，對(duì)中國(guó)乃至世界產(chǎn)生深刻影響。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)疫情雖已得到基本控制，但境外疫情增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)仍在持續(xù)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020年9月1日，全球范圍內(nèi)累計(jì)確診病例達(dá)2 605萬(wàn)人次，死亡病例達(dá)86萬(wàn)人次，且這一數(shù)字仍在繼續(xù)增長(zhǎng)[1]。作為受到國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情一度蔓延至全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，絕大多數(shù)國(guó)家為此采取了封鎖、隔離、防控舉措，客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化造成斷崖式?jīng)_擊。特別是，有關(guān)封閉式貿(mào)易管制措施給中國(guó)大量外貿(mào)企業(yè)的生存環(huán)境帶來挑戰(zhàn)，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義的不良影響被放大，全球價(jià)值鏈正面臨重構(gòu)[2]。世界各國(guó)輾轉(zhuǎn)于維護(hù)公共衛(wèi)生安全與促進(jìn)貿(mào)易自由化之間。鑒于此，如何進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)有限的資金合理配置給相應(yīng)的市場(chǎng)主體，以期實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、重振經(jīng)濟(jì)活力、穩(wěn)定勞工就業(yè)等預(yù)期目標(biāo)，成為疫情后期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要問題。對(duì)此，在歐美國(guó)家興起的貿(mào)易調(diào)整援助(trade adjustment assistance，TAA)提供了方案，研究TAA機(jī)制在中國(guó)可能遇到的重難點(diǎn)問題，并從國(guó)際貿(mào)易法治的專業(yè)視角提出相應(yīng)對(duì)策，將對(duì)改善市場(chǎng)狀況起到積極作用。

一、貿(mào)易調(diào)整援助的合理性分析

(一)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的“成本-收益”分析

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角思考，論證TAA在自由貿(mào)易理論中的合理性，歸根結(jié)底需要回歸制度的“成本-收益”分析，而這一分析可在比較優(yōu)勢(shì)理論的框架內(nèi)獲得回應(yīng)。由于貿(mào)易自由化會(huì)引發(fā)資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在短期內(nèi)進(jìn)行流動(dòng)，從不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門向具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而生產(chǎn)轉(zhuǎn)移必將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。理論上，對(duì)于貿(mào)易自由化以短期成本換取長(zhǎng)期利益的模式是否符合理性人假設(shè)的問題，存在兩類截然不同的意見。第一類觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)民經(jīng)濟(jì)從自由貿(mào)易中得到的長(zhǎng)期利益無法對(duì)短期付出的巨額成本提供填補(bǔ)，即當(dāng)生產(chǎn)要素成本較高且處于剛需狀態(tài)時(shí)，如果要素?zé)o法跨越不同產(chǎn)業(yè)部門實(shí)現(xiàn)自由移動(dòng)，則貿(mào)易自由化將比貿(mào)易保護(hù)主義產(chǎn)生更高的成本，且無法對(duì)保護(hù)狀態(tài)下進(jìn)口替代企業(yè)的過剩要素進(jìn)行快速吸收，從而引發(fā)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象。第二類觀點(diǎn)則認(rèn)為，自由貿(mào)易必然與私人調(diào)整成本相伴，但是此類成本只是在自由貿(mào)易的“贏家”與“輸家”之間轉(zhuǎn)移，并非資源的整體消耗，且“輸家”的損失遠(yuǎn)小于“贏家”的收益[3]。無論采取上述哪一類觀點(diǎn)，自由貿(mào)易現(xiàn)已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，問題的關(guān)鍵在于，是否可以創(chuàng)設(shè)一種可行的方案，從自由貿(mào)易的“贏家”處提取適當(dāng)收益用以補(bǔ)償“輸家”遭受的損失成本？TAA機(jī)制的經(jīng)濟(jì)合理性恰在于此。

(二)自由貿(mào)易與公平貿(mào)易的博弈

當(dāng)下并沒有充分證據(jù)證實(shí)國(guó)際貿(mào)易是導(dǎo)致新冠病毒國(guó)際傳播的原因,因此各國(guó)不應(yīng)將限制國(guó)際貿(mào)易作為疫情防控的主要手段[4]。事實(shí)上，一些國(guó)家以預(yù)防新冠病毒境外輸入為由限制國(guó)際運(yùn)輸和貿(mào)易的措施，尚不具備國(guó)際貿(mào)易法上的依據(jù)。就其內(nèi)在機(jī)理而言，TAA制度是公平貿(mào)易與自由貿(mào)易相互博弈之下所探索的折中方案，追求對(duì)外開放與社會(huì)公平之間的總體平衡，從而協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的利益。具體而言，以世界貿(mào)易組織為代表的多邊貿(mào)易體制雖然以自由貿(mào)易為總基調(diào)，要求各成員國(guó)消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)商品、服務(wù)、技術(shù)等跨國(guó)自由流動(dòng)，但多邊貿(mào)易體制并未一概排斥貿(mào)易保護(hù)[5]。貿(mào)易自由化所引起的“優(yōu)勝劣汰”現(xiàn)象固然符合“適者生存”的競(jìng)爭(zhēng)原理，但對(duì)于因?qū)ν忾_放而被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)停業(yè)的企業(yè)和下崗失業(yè)的工人而言卻異常艱難，無益于保障外貿(mào)秩序的穩(wěn)定。故此，借助于TAA制度的構(gòu)建及運(yùn)行，對(duì)自由貿(mào)易推進(jìn)過程當(dāng)中嚴(yán)重受損甚至難以生存的市場(chǎng)主體予以適時(shí)、適度的援助，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)升級(jí)、調(diào)整結(jié)構(gòu)，保障勞工尋求提升技能、再就業(yè)，是制度設(shè)計(jì)者的重要使命。從表面來看，貿(mào)易保護(hù)的元素或是以貿(mào)易救濟(jì)的方式發(fā)揮“安全閥”功能，或是借助于公平貿(mào)易的“盾牌”發(fā)揮產(chǎn)業(yè)權(quán)益保護(hù)機(jī)能，而TAA恰恰在這種彈性的靈活空間內(nèi)具備了生存空間。但嚴(yán)格來講，TAA雖然客觀上具備產(chǎn)業(yè)保護(hù)的效果，但并非貿(mào)易保護(hù)主義的內(nèi)核。

二、貿(mào)易調(diào)整援助的立法演進(jìn)

(一)貿(mào)易調(diào)整援助在歐洲的萌芽

科恩(Cohen，1968)認(rèn)為，貿(mào)易政策是一國(guó)整體外交政策的組成部分，政府試圖通過貿(mào)易政策影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，或者據(jù)此調(diào)整本國(guó)經(jīng)濟(jì)以適應(yīng)外部環(huán)境，故貿(mào)易政策亦稱為“對(duì)外貿(mào)易政策”，其天然具有政治屬性[6]。對(duì)于TAA而言，其制度起源和立法演進(jìn)的背后動(dòng)力，來自國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)際貿(mào)易方式和貿(mào)易自由化程度的內(nèi)在轉(zhuǎn)變。

從歷史視角審視，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，在關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(GATT)的推動(dòng)下，全球范圍內(nèi)的雙邊、區(qū)域、多邊自由貿(mào)易逐步興起，自由貿(mào)易在增進(jìn)財(cái)富、為企業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)遇的同時(shí)，也導(dǎo)致部分民族產(chǎn)業(yè)的萎縮衰落及部分手工業(yè)工人失業(yè)下崗等現(xiàn)象。貿(mào)易自由化充分打開了各國(guó)市場(chǎng)，由此也引發(fā)了市場(chǎng)失靈的難題，但傳統(tǒng)的社會(huì)救助體系和國(guó)家福利政策并不能有針對(duì)性地解決此類困境。采取舉措對(duì)受進(jìn)口損害的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)者進(jìn)行救濟(jì)和調(diào)整，成為貿(mào)易政策的重要議題。

在國(guó)際貿(mào)易政策層面，GATT的解決思路是允許締約方適時(shí)啟動(dòng)“安全閥”，在符合特定條件的前提下可動(dòng)用保障措施，臨時(shí)性終止本國(guó)的關(guān)稅減讓義務(wù)。在國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策層面，歐洲煤鋼共同體在1951年4月簽訂的《巴黎條約》中最早提出了TAA制度，通過提供資金支持來幫助落后地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[7]；隨后，又于1957年3月簽訂了旨在組建歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐盟原子能共同體的《羅馬條約》，根據(jù)第二章的規(guī)定設(shè)立歐洲社會(huì)基金，對(duì)在企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)過程中失業(yè)的工人給予援助和重新安置。歐洲經(jīng)濟(jì)共同體早期的TAA計(jì)劃雖然起步比較早，但是由于成員間不同產(chǎn)業(yè)的利益沖突，該計(jì)劃長(zhǎng)期停留在字面上，未能得到有效的實(shí)施，直至2006年才由歐盟委員會(huì)重啟，并正式形成歐洲全球化調(diào)整基金(European Globalization Adjustment Fund，EGAF)。

(二)貿(mào)易調(diào)整援助在美國(guó)的奠立

從制度演進(jìn)的形成進(jìn)程來看，TAA雖然萌芽于歐洲，但真正落地于實(shí)踐則歸功于美國(guó)貿(mào)易政策制定者的努力。在世界貿(mào)易組織的所有締約方之中，美國(guó)的貿(mào)易政策最為復(fù)雜，催生了三類重要的理論研究范式，即國(guó)際體系、政治精英及利益集團(tuán)[8]。為了推動(dòng)貿(mào)易自由化，美國(guó)構(gòu)建了“四位一體”的制度架構(gòu)，分別是：第一，貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)“快車道”制度，作為貿(mào)易自由化的拓展及促進(jìn)機(jī)制；第二，反補(bǔ)貼稅法和反傾銷法，作為貿(mào)易自由化公平保障機(jī)制；第三，“201條款”，作為貿(mào)易自由化的緊急保護(hù)機(jī)制和例外條款；第四，貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，作為貿(mào)易自由化的補(bǔ)償機(jī)制[9]。

具體而言，美國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)理念可追溯至《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》所開啟的大幅度關(guān)稅減讓。這一舉措引發(fā)美國(guó)工會(huì)組織和勞工領(lǐng)袖的重視，在勞工團(tuán)體的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)在1954—1960年收到多項(xiàng)設(shè)立調(diào)整援助計(jì)劃的議案。1960年，肯尼迪為了兌現(xiàn)其在競(jìng)選時(shí)作出的承諾，積極促成美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1962年貿(mào)易拓展法》，正式回應(yīng)了美國(guó)勞工團(tuán)體提出的議案，對(duì)《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》的例外條款進(jìn)行改革，引入了TAA機(jī)制。不過，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在1962—1974年，美國(guó)的TAA制度并沒有得到有效利用，極少有企業(yè)成功申請(qǐng)并獲得援助。鑒此，《1974年貿(mào)易法》放寬了TAA的準(zhǔn)入“門檻”，將審批權(quán)限從關(guān)稅委員會(huì)轉(zhuǎn)移至勞工部[10]。

《1962年貿(mào)易拓展法》中貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃的主要目的在于補(bǔ)償那些因肯尼迪回合關(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)和工人[11]。此后，《1974年貿(mào)易法》《1981年綜合預(yù)算平衡法》《1993年北美自由貿(mào)易協(xié)定執(zhí)行法》《2002年貿(mào)易法》《2009年貿(mào)易與全球化調(diào)整援助法》不斷對(duì)美國(guó)TAA機(jī)制進(jìn)行完善。2015年，因美國(guó)眾議院未能通過TAA議案，導(dǎo)致原本已進(jìn)入“快車道”的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)談判陷入困局，反映了美國(guó)貿(mào)易政策中支持自由貿(mào)易者與支持貿(mào)易保護(hù)主義者彼此間博弈和制衡的狀態(tài)[12]。

作為貿(mào)易救濟(jì)措施的一環(huán)，相較于“兩反一?！?，TAA更具針對(duì)性，且具有更為獨(dú)特的補(bǔ)償與恢復(fù)效果。前者主要作為防范貿(mào)易損失進(jìn)一步擴(kuò)大的暫時(shí)性進(jìn)口限制工具，而TAA則旨在從事后補(bǔ)償角度對(duì)遭遇損害的產(chǎn)業(yè)及工人提供救濟(jì)。從效果上看，TAA在促使受助對(duì)象進(jìn)行自我恢復(fù)和生產(chǎn)調(diào)整的同時(shí)，還為獲批援助利益的申請(qǐng)者制定及執(zhí)行經(jīng)營(yíng)計(jì)劃提供支持，有益于市場(chǎng)的穩(wěn)健恢復(fù)及企業(yè)的自我修復(fù)。

(三)貿(mào)易調(diào)整援助在世界的推廣

隨著美國(guó)對(duì)外貿(mào)易的不斷擴(kuò)展，其在推行貿(mào)易自由化的同時(shí)，也通過締結(jié)貿(mào)易協(xié)定的方式將TAA措施對(duì)其貿(mào)易伙伴進(jìn)行推廣，加拿大即為典型例證。1965年簽署的《美國(guó)與加拿大汽車貿(mào)易協(xié)定》向受影響的汽車企業(yè)及其勞工提供了多種調(diào)整援助途徑。由此，加拿大在其貿(mào)易政策中引入TAA機(jī)制，并于1968年實(shí)施了總體調(diào)整援助項(xiàng)目。就制度的實(shí)際運(yùn)行效果而言，貿(mào)易政策層面的各種TAA計(jì)劃充分平衡了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和勞工在貿(mào)易自由化進(jìn)程中的調(diào)整壓力和政治意愿，但早期的TAA計(jì)劃并未得到廣泛地適用，其主要原因在于20世紀(jì)50年代發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長(zhǎng)期，進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)及上下游產(chǎn)業(yè)的沖擊并不嚴(yán)重。20世紀(jì)70年代，上述狀況出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變：石油危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)形成重創(chuàng)，日本及新興工業(yè)國(guó)家則從中獲益；GATT東京回合談判就削減關(guān)稅和取消非關(guān)稅壁壘取得突破性進(jìn)展，自由貿(mào)易的影響力再度擴(kuò)大。在多重因素的共同作用下，歐盟國(guó)家開始跳出自由貿(mào)易的框架，試圖借助于單邊主義、保護(hù)主義貿(mào)易政策庇護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，也正因此，TAA機(jī)制的適用范圍不斷擴(kuò)張、啟動(dòng)門檻得以優(yōu)化調(diào)整。

自20世紀(jì)90年代以來，烏拉圭回合談判推進(jìn)的多邊貿(mào)易自由化進(jìn)程、資本市場(chǎng)的全球化整合、東歐和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革使得世界各國(guó)仍然面臨著持續(xù)的、嚴(yán)重的貿(mào)易調(diào)整壓力，如何采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)整措施來緩解這些壓力仍舊是各國(guó)貿(mào)易政策中的主要議題。截至目前，美國(guó)、歐盟、加拿大、日本、韓國(guó)都建立了適應(yīng)本國(guó)(地區(qū))情況的TAA制度，而墨西哥、印度、阿根廷、南非等也相繼建立了類似的制度，其中以美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)最為豐富，該制度對(duì)于扶植美國(guó)企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)美國(guó)社會(huì)利益發(fā)揮了重要作用。

(四)貿(mào)易調(diào)整援助在中國(guó)的試點(diǎn)

中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，帶著對(duì)自由貿(mào)易的憧憬，大幅降低關(guān)稅并削減非關(guān)稅壁壘，期待與其他成員方共享自由貿(mào)易的成果。然而，接踵而至的“兩反一?！闭{(diào)查卻令中國(guó)意識(shí)到，世界貿(mào)易組織體制下的貿(mào)易自由化并不必然帶來自由貿(mào)易，因?yàn)橐粐?guó)制定貿(mào)易政策時(shí)主要以本國(guó)福利作為出發(fā)點(diǎn)，其貿(mào)易政策的選擇受到本國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體與發(fā)展?jié)摿Φ闹萍s。在世界貿(mào)易組織成員方中，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降時(shí)也會(huì)采取TAA；發(fā)展中國(guó)家則更不例外，為了維護(hù)自身的市場(chǎng)公平與商業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)調(diào)整，締約方政府不可避免地對(duì)自由貿(mào)易加以適當(dāng)?shù)母深A(yù)，貿(mào)易調(diào)整援助應(yīng)運(yùn)而生。

2009年，中國(guó)商務(wù)部委托科研機(jī)構(gòu)與高等院校針對(duì)TAA立法的必要性與可行性展開了前期調(diào)研，并形成《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法(草案)》。國(guó)務(wù)院在2015年頒布的《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中，重點(diǎn)提出了構(gòu)建符合世界貿(mào)易組織規(guī)則并適應(yīng)本土國(guó)情的TAA制度，應(yīng)以減少政策扭曲、規(guī)范產(chǎn)業(yè)支持為基調(diào)。2017年，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》正式施行。2019年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的云南、廣西、河北自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案中，再次指明TAA的試點(diǎn)任務(wù)。截至2020年9月，除上海市商務(wù)委員會(huì)以外，廣東省商務(wù)廳、河北省商務(wù)廳、浙江省商務(wù)廳也正式啟動(dòng)了TAA招標(biāo)。自2018年3月起，美國(guó)總統(tǒng)特朗普不顧中方勸阻，執(zhí)意挑起了一輪又一輪的貿(mào)易摩擦，使中國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易受到?jīng)_擊。為此，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界再次將目光聚焦于TAA機(jī)制，積極探索利用TAA援助和支持中國(guó)受損產(chǎn)業(yè)的可行方案。2019年8月，中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)開啟了TAA試點(diǎn)項(xiàng)目，取得顯著效果。2020年1月15日，中美雙方簽署《中華人民共和國(guó)政府和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》。雙方均認(rèn)可擴(kuò)大中美貿(mào)易合作有利于兩國(guó)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這一共識(shí)對(duì)改善雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系大有裨益，也為兩國(guó)間的進(jìn)出口貿(mào)易關(guān)系提供了良好的環(huán)境。然而，突如其來的全球新冠肺炎疫情再次使中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系充滿不確定性，國(guó)際貿(mào)易秩序受到挑戰(zhàn)。為緩和中國(guó)外貿(mào)企業(yè)和工人所受的沖擊，刺激內(nèi)需、激活市場(chǎng)，TAA制度的價(jià)值再次凸顯。因此，建立中國(guó)特色的TAA制度，不僅有利于發(fā)揮中國(guó)在構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)作用，而且可以在全球性新冠肺炎疫情背景下針對(duì)穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)就業(yè)等多重目標(biāo)綜合施策，促使中國(guó)在世界主要經(jīng)濟(jì)體中率先走出危機(jī)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)常態(tài)[13]。

三、新冠肺炎疫情沖擊下貿(mào)易調(diào)整援助的資金來源

實(shí)施TAA援助計(jì)劃，不容回避的現(xiàn)實(shí)問題是有關(guān)的資金從何而來。以往中國(guó)各類產(chǎn)業(yè)支持計(jì)劃主要是通過財(cái)政直接撥款的方式，總體上符合有關(guān)的財(cái)政管理體系。但與此同時(shí)，由政府自上而下推行TAA計(jì)劃的實(shí)施，往往忽視調(diào)動(dòng)各類行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體的積極性。因此，在籌措援助資金時(shí)，可參考?xì)W盟、韓國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，采取基金模式注入社會(huì)資本，亦可拓寬資金來源并接受審計(jì)監(jiān)督。在新冠肺炎疫情全球暴發(fā)的特殊背景下，多數(shù)國(guó)家(地區(qū))相繼推出危機(jī)應(yīng)對(duì)方案和經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃(表1)，釋放巨額援助資金，寄望于以資金投入換取市場(chǎng)復(fù)蘇，無疑為TAA計(jì)劃的貫徹執(zhí)行奠定了人力、物力、財(cái)力基礎(chǔ)。對(duì)中國(guó)而言，除應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情專項(xiàng)資金外，還可充分引入其他資金來源。特別是，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦之際，雙方相互啟動(dòng)加征關(guān)稅的反制措施，TAA的援助金可考慮從加征關(guān)稅所得的資本轉(zhuǎn)移中進(jìn)行配置，以財(cái)政部專項(xiàng)撥款的方式予以實(shí)現(xiàn)，并且可以考慮采取建立中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償基金的方式實(shí)現(xiàn)。

表1 各國(guó)(地區(qū))為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情推出經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃

在新冠病毒全球傳播背景下，為了刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，穩(wěn)住國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)基本秩序，各國(guó)(地區(qū))政府相繼采取穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，或是直接向受損者提供資金援助，或是下調(diào)利率以緩解中小企業(yè)資金壓力，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力，防范失業(yè)率持續(xù)攀升。作為宏觀調(diào)整的重要方式，政府將“撒錢”作為對(duì)抗經(jīng)濟(jì)下行的緩釋劑，的確可以起到刺激經(jīng)濟(jì)、拉動(dòng)消費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、扶助弱勢(shì)群體等積極效果。在此前提下，TAA為政府資本進(jìn)入市場(chǎng)提供了有效渠道。根據(jù)中國(guó)財(cái)政部的公開報(bào)道，截至2020年6月底，各級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)投入疫情防控資金1 756億元[14]。然而，當(dāng)前也暴露出有部分援助申請(qǐng)者騙取援助資金，濫用TAA機(jī)制實(shí)施欺詐的現(xiàn)象[15]。如何使TAA實(shí)現(xiàn)制度初衷？哪些主體可以申請(qǐng)獲得援助？援助的具體措施應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？援助的申請(qǐng)與審批程序應(yīng)重點(diǎn)考慮哪些因素？怎樣對(duì)TAA進(jìn)行有效的監(jiān)督從而防范資金濫用？這些問題無疑都需要結(jié)合國(guó)情予以深入思考。

四、構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助立法的未決問題及對(duì)策

(一)立法體例論證

如前文所述，商務(wù)部早在2009年就已經(jīng)制定了TAA立法草案，盡管該計(jì)劃后來被擱置，且草案條款并未對(duì)外披露，但這對(duì)構(gòu)建TAA立法的體例設(shè)置提供了可供借鑒的方案。就立法體例的論證而言，首先需解決上位法依據(jù)。鑒于TAA總體上屬于在進(jìn)出口貿(mào)易當(dāng)中所提供的特殊救濟(jì)，新冠肺炎疫情的暴發(fā)僅僅是判定企業(yè)是否遭受貿(mào)易損害的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，故應(yīng)當(dāng)肯定《對(duì)外貿(mào)易法》第40條及第44條、《農(nóng)業(yè)法》第16條構(gòu)成上位法依據(jù)。TAA立法的適用范圍應(yīng)涵蓋全國(guó)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)者及其勞工，故可以考慮以行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式推進(jìn)立法工作。其次，鑒于目前針對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施的專門立法均以行政法規(guī)的方式呈現(xiàn)，如《反傾銷條例》《反補(bǔ)貼條例》《保障措施條例》，既然TAA亦作為一類貿(mào)易救濟(jì)措施，其法律效力層級(jí)應(yīng)與“兩反一?！北３忠恢?，以便促進(jìn)法律之間的銜接，故從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，最佳的立法選擇是制定TAA的行政法規(guī)。再次，就具體適用范圍而言，域外有關(guān)立法例包括了企業(yè)TAA、工人TAA、農(nóng)業(yè)TAA、社區(qū)TAA等多種類型，有些國(guó)家針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)進(jìn)行單獨(dú)立法，或是采取綜合式立法的方式將不同類型納入其中，并視情況分專章詳加規(guī)范。就中國(guó)而言，農(nóng)業(yè)援助、工人援助雖然具有產(chǎn)業(yè)政策屬性，但其歸根結(jié)底是從貿(mào)易角度出發(fā)對(duì)有關(guān)問題提出的對(duì)策，故不能脫離TAA制度的總體框架。但是，在具體針對(duì)不同的援助對(duì)象進(jìn)行審批并實(shí)施援助措施時(shí)，可考慮不同部委之間的信息聯(lián)動(dòng)，就產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查和援助方案審批交由更了解行業(yè)狀況的機(jī)關(guān)進(jìn)行把關(guān)。

(二)援助對(duì)象界定

在新冠肺炎疫情的沖擊下，相當(dāng)數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)遭受重創(chuàng)，其中部分企業(yè)被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)關(guān)停乃至破產(chǎn)，另一部分企業(yè)通過裁員或降薪方式壓縮生產(chǎn)規(guī)模、降低經(jīng)營(yíng)成本以謀求存續(xù)。其中，外貿(mào)依存度較高的出口導(dǎo)向型中小企業(yè)首當(dāng)其沖。對(duì)此，要想精準(zhǔn)施策，必須首先以法律手段劃定貿(mào)易調(diào)整援助的目標(biāo)群體。簡(jiǎn)言之，旨在促進(jìn)疫情后期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)為目標(biāo)的貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，需要側(cè)重于為受損中小外貿(mào)企業(yè)及其勞工提供補(bǔ)償。一方面，中國(guó)現(xiàn)有4 200多萬(wàn)家中小企業(yè)，占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99%，這類市場(chǎng)主體不僅是國(guó)家稅收的來源，更是解決就業(yè)的關(guān)鍵平臺(tái)，可謂支撐整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱(1)根據(jù)中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《2020年關(guān)于新冠肺炎疫情對(duì)中小企業(yè)影響及對(duì)策建議的調(diào)研報(bào)告》顯示，在參與調(diào)研的6 422家企業(yè)中86.46%的企業(yè)受到疫情影響較大。而截至2月14日，已復(fù)工的企業(yè)進(jìn)展59.29%，38.9%的企業(yè)經(jīng)營(yíng)暫時(shí)處于停頓狀態(tài)，39.13%的企業(yè)還需要更長(zhǎng)時(shí)間復(fù)工。另外有20.43%的企業(yè)反映受疫情影響，遭遇嚴(yán)重虧損。。另一方面，相較于大型國(guó)有企業(yè)，中小企業(yè)在融資方面更為困難，更容易受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的市場(chǎng)波動(dòng)。通過對(duì)此類主體適時(shí)提供必要的援助，有望在關(guān)鍵時(shí)刻助其渡過難關(guān)，并通過調(diào)整企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向，為外貿(mào)企業(yè)職工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)提供有效的法治保障[16]。就其可行性而言，商務(wù)部曾設(shè)有外貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)資金(中小)，且在提供出口信用保險(xiǎn)方面具有豐富的經(jīng)營(yíng)，引入中小企業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，可以與貿(mào)易壁壘調(diào)查機(jī)制、對(duì)外貿(mào)易談判機(jī)制形成有序互補(bǔ)，有益于多措并舉地實(shí)現(xiàn)制度初衷。

(三)援助措施選取

究其本質(zhì)，TAA與“兩反一?！弊铒@著的差異在于前者兼具開放補(bǔ)償機(jī)制與社會(huì)福利屬性。通常認(rèn)為，TAA的援助措施包括財(cái)政援助與技術(shù)援助兩大類，前一類特指提供給中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、失業(yè)勞工等主體的資金或津貼，后一類則特指通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)受助對(duì)象提供的市場(chǎng)信息推廣、企業(yè)升級(jí)及農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、工人再就業(yè)指導(dǎo)等。從效果而言，“授人以魚不如授人以漁”，單純的財(cái)政援助措施固然是受助對(duì)象最希望獲取的援助措施，但僅依靠財(cái)政資助的補(bǔ)貼，反倒可能使接受援助對(duì)象形成依賴從而喪失自我調(diào)整的動(dòng)力，因此綜合采取財(cái)政援助與技術(shù)援助當(dāng)屬必要。在確定具體的援助措施時(shí)，商務(wù)部門作為審批機(jī)關(guān)，應(yīng)重點(diǎn)考察申請(qǐng)人受損的原因是否直接與新冠肺炎疫情引發(fā)的外貿(mào)沖擊相關(guān)，在兼顧比例性與有效性的前提下，秉持有限政府理念，以刺激中小企業(yè)自我恢復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主動(dòng)調(diào)整、勞動(dòng)者積極謀求再就業(yè)為抓手，全面提升中小企業(yè)的國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，最大化實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果[17]。

(四)援助申請(qǐng)與審批程序

在貿(mào)易調(diào)整援助的申請(qǐng)與審批程序設(shè)置上，鑒于新冠肺炎疫情的突發(fā)性和疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的迫切性，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的前提下，應(yīng)重點(diǎn)考慮中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的特殊情況。具體而言，可以采取“資格認(rèn)證—項(xiàng)目審批—利益授予”三步走的分階段審核模式。首先，在中小企業(yè)提出申請(qǐng)的前提下，商務(wù)主管部門需要針對(duì)生產(chǎn)者的代表性予以審查，使處于相同產(chǎn)業(yè)部門的企業(yè)在相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下進(jìn)行抽樣調(diào)研，在此基礎(chǔ)上對(duì)該類生產(chǎn)者整體進(jìn)行評(píng)估鑒定和資格認(rèn)證。在評(píng)估過程中，須著重就新冠肺炎疫情所致進(jìn)口增加或出口受阻的事實(shí)、申請(qǐng)人遭受的貿(mào)易損害及二者之間的因果關(guān)系進(jìn)行整合式分析，對(duì)損害的計(jì)算可參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，就受到新冠肺炎疫情影響當(dāng)年的數(shù)據(jù)與此前三年同期貿(mào)易數(shù)據(jù)的平均值進(jìn)行比較，兼顧產(chǎn)量、產(chǎn)值、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格、員工離職率等元素綜合估值[18]。為了使援助資金能夠切實(shí)發(fā)揮實(shí)效，可賦予主管機(jī)關(guān)在貿(mào)易救濟(jì)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查階段以合理的裁量權(quán)，避免因資格認(rèn)證門檻過高而產(chǎn)生無人申請(qǐng)或無人通過審核的情況。其次，作為例外，根據(jù)對(duì)外貿(mào)易監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)分析，商務(wù)主管部門可甄別出某一類產(chǎn)業(yè)是否遭受貿(mào)易損害，進(jìn)而決定是否有必要主動(dòng)開啟調(diào)查程序，較好地處理援助資格認(rèn)證與對(duì)外貿(mào)易預(yù)警體系的對(duì)接關(guān)系。再次，在已獲得資格認(rèn)證的基礎(chǔ)上，具備援助資格的申請(qǐng)者須擬定具體的經(jīng)營(yíng)調(diào)整計(jì)劃書，就如何開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)給出具有可操作性的方案，并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交核閱，以財(cái)政項(xiàng)目的方式接受審計(jì)監(jiān)督。如此，可使貿(mào)易調(diào)整援助資金最大化地分配至具有自我恢復(fù)能力的申請(qǐng)人手中，從而有效提供更具針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)支持，防止資源被浪費(fèi)或不當(dāng)配置，提升利用率以及援助成功比例。最后，在對(duì)已獲得資格認(rèn)證且項(xiàng)目計(jì)劃通過審核之后，尚需設(shè)定必要的監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)援助方案的實(shí)施進(jìn)度和調(diào)整效果進(jìn)行考察，以適時(shí)終止援助計(jì)劃。

五、結(jié)語(yǔ)

從宏觀經(jīng)濟(jì)視角審視，新冠肺炎疫情的全球性暴發(fā)進(jìn)一步加劇了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不穩(wěn)定性，使國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序階段性地呈現(xiàn)出從自由主義向保護(hù)主義的偏離；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來世界經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)朝著多元化、多層化和復(fù)合化的格局演進(jìn)，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)不僅要積極應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦，為本國(guó)市場(chǎng)的可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)提供環(huán)境，還應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序作出頂層設(shè)計(jì)，貢獻(xiàn)中國(guó)方案[19]。作為一種相對(duì)柔性的貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制，貿(mào)易調(diào)整援助的試行，在一定程度上可達(dá)到進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放與維護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的雙贏效果。世界衛(wèi)生組織將此次疫情界定為“國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件”(PHEIC)，但并未將中國(guó)列入“疫區(qū)”，也未實(shí)施旅行和貿(mào)易限制。然而，由于新冠病毒在全球范圍的不斷傳播，中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易無疑受到?jīng)_擊。鑒于這種情況，借助于貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制對(duì)中國(guó)中小外貿(mào)企業(yè)提供必要的支持與協(xié)助，對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序具有重要作用。當(dāng)下，有關(guān)部門正在研究針對(duì)出口導(dǎo)向型企業(yè)的定向扶持，維持企業(yè)生機(jī)的同時(shí)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)刺激作用。對(duì)于眼前的難關(guān)，政府正在加大政策支持，以助其渡過資金斷鏈的危機(jī)，后續(xù)隨著國(guó)際疫情防控形勢(shì)的變化，有關(guān)部門還將進(jìn)一步加強(qiáng)儲(chǔ)備，實(shí)時(shí)推行扶持政策。從具體援助舉措來看，既要充分利用現(xiàn)有的出口信用保險(xiǎn)、稅收及租金減免等外貿(mào)政策工具，亦可探索市場(chǎng)推廣、就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)戶種植技術(shù)培訓(xùn)等手段，對(duì)進(jìn)出口企業(yè)疫后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級(jí)提供相關(guān)政策及金融支持[20]。

自2020年2月以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)加速?gòu)?fù)蘇，外貿(mào)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)呈現(xiàn)出有序推進(jìn)、積極向好態(tài)勢(shì)，上下游產(chǎn)業(yè)的復(fù)工實(shí)現(xiàn)了同步化，產(chǎn)業(yè)鏈整體運(yùn)轉(zhuǎn)效率也有所提升。值得肯定的是，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)并沒有因疫情的沖擊而裹足不前，不僅保持了產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、人才集群效應(yīng)、產(chǎn)融互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且對(duì)外貿(mào)易及投資伙伴國(guó)的投資預(yù)期相對(duì)穩(wěn)定[21]。隨著疫情得到有效控制，危機(jī)應(yīng)對(duì)能力顯著提升，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正逐步復(fù)蘇，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)步入正軌，這也表明有關(guān)的經(jīng)濟(jì)措施發(fā)揮了較好的效果，值得總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使其制度化、規(guī)范化運(yùn)行。