邊會(huì)格

（延邊大學(xué)，吉林延吉 133002）

1 導(dǎo)言

1.1 調(diào)解制度的概述

我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度是指，在訴訟程序中，爭(zhēng)議的各方（原告、被告、第三人）在人民法院的主持下，最后達(dá)成一致意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)在行政法上權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，在得到法院的正式確認(rèn)后，最終終止訴訟程序。

在行政訴訟法中對(duì)調(diào)解制度的規(guī)定運(yùn)行情況如下：最早做出有關(guān)行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的是在1985 年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》上；其次就是在1987 年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用《民事訴訟法（試行）》的若干問(wèn)題的解答》中；再次就是1989 年頒布的《行政訴訟法》第50 條則更加明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！弊龀龃隧?xiàng)規(guī)定的原因在于，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力發(fā)揮作用的主要媒介，甚至可以說(shuō)是唯一途徑，絲毫未有緩和的余地，所以，針對(duì)行政案件的審理，只有“撤銷”和“維持”兩種裁定結(jié)果，調(diào)解的可能性微乎其微[1]。

2014 年，我國(guó)對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了修訂，其中對(duì)調(diào)解的適用范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，這也是新行政訴訟法的一大亮點(diǎn)之一。其內(nèi)容是：凡屬于民法第六十條所審理的行政案件，不適用調(diào)解。但行政賠償、民事補(bǔ)償及行政機(jī)關(guān)可進(jìn)行自由裁量權(quán)的案件，可允許進(jìn)行調(diào)解。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在調(diào)解過(guò)程中，務(wù)必遵循合法，且自愿的原則，嚴(yán)禁對(duì)他人、社會(huì)及國(guó)家利益等造成損害。

1.2 提出問(wèn)題

根據(jù)新《行政訴訟法》將調(diào)解的對(duì)象分為了三類：行政賠償、行政補(bǔ)償、行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)。在此次研究中，將會(huì)重點(diǎn)剖析行政機(jī)關(guān)在行使法律法規(guī)過(guò)程中的自由裁量權(quán)。就調(diào)解制度而言，其是一種十分有效地解決行政爭(zhēng)議的制度，其類屬于行政訴訟程序范疇，在自由裁量案件中，調(diào)解制度存在著深厚理論基礎(chǔ)與制度背景。但相較于行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)明確，自由裁量權(quán)存在著更大的爭(zhēng)議，實(shí)施過(guò)程中也有著諸多問(wèn)題，值得進(jìn)一步的探究?；谡{(diào)解制度適用的對(duì)象行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)中，本文將提出兩個(gè)問(wèn)題并進(jìn)行分析：（1）調(diào)解制度與自由裁量權(quán)的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)司法為什么會(huì)介入。（2）將自由裁量權(quán)納入可適用調(diào)解的范圍后具體的實(shí)施情況[2]。

2 為什么行政自由裁量權(quán)適用調(diào)解

就行政自由裁量權(quán)而言，其具體含義為行政主體基于法律、法規(guī)所賦予的職責(zé)權(quán)限，針對(duì)具體的行政法律關(guān)系，所采取的自由選擇，最終作出合理恰當(dāng)?shù)男姓Q策。

行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)本就是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)授予的權(quán)力從而做出合法性的行為，為什么要將此類行為進(jìn)行調(diào)解，對(duì)于這一爭(zhēng)議，學(xué)術(shù)界劃分為了兩種說(shuō)法：肯定說(shuō)和否定說(shuō)。

2.1 肯定說(shuō)

（1）行政機(jī)關(guān)在行政行為實(shí)施過(guò)程中，實(shí)際上普遍存在行使自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，且即便是普通的行政處罰行為，不當(dāng)之處也十分常見(jiàn)，這其中也可能會(huì)涉及到自由裁量的合理性問(wèn)題，因此非常有必要明確調(diào)解范圍與適用條件。

（2）在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，行政主體存在多種處理方式，盡管行政主體所選擇的每種方式均是合法的，然而相較而言，存在一種最佳的方式。此種方式不但能夠使行政過(guò)程更為合理、科學(xué)，同時(shí)，也更將有利于解決行政爭(zhēng)議這一立法宗旨和目的的實(shí)現(xiàn)。

（3）基于服務(wù)行政理念發(fā)展，為自由裁量案件調(diào)解制度的適用奠定基礎(chǔ)，政府的權(quán)力來(lái)自于民眾的信任與授權(quán)，與之而來(lái)，便對(duì)政府的職能有了新定位，服務(wù)社會(huì)才是政府行政的首要目的。政府存在的價(jià)值就是服務(wù)社會(huì)、造福大眾，而調(diào)解是為了更好的契合行政服務(wù)觀[3]。

2.2 否定說(shuō)

（1）對(duì)于行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的案件不應(yīng)調(diào)解，給出的論據(jù)如下：如果此類案件采取調(diào)解的方式進(jìn)行處理，那么極易降低行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，甚至法律的權(quán)威性，進(jìn)而不利于社會(huì)管理與穩(wěn)定。

（2）認(rèn)為對(duì)行政自由裁量權(quán)的調(diào)解違反了公權(quán)不可處分原則以及公共利益不可侵犯原則。行政權(quán)本質(zhì)上為國(guó)家公權(quán)力，行政機(jī)關(guān)本身并不具備行使權(quán)，而是法律所賦予的權(quán)利，因此不可隨意處分，如果給予行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中的自由，那么就意味著是對(duì)國(guó)家權(quán)力的交易與出讓，必然導(dǎo)致國(guó)家利益、公共利益的損害，造成較高的風(fēng)險(xiǎn)[4]。

3 行政自由裁量案件中調(diào)解的條件

在2020 年11 月25 日，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上發(fā)布了這樣一則案件。

在一審中，被告廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局檢查出原告佳旺公司臭氣排放超標(biāo)后，佳旺公司2018 年6 月已停工，并最終選擇結(jié)業(yè)。廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局對(duì)佳旺公司處以52 萬(wàn)元的罰款。處罰依據(jù)是我國(guó)《大氣污染防治法》第十八條條例，其中明確規(guī)定：“企事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)活動(dòng)行為，若對(duì)大氣環(huán)境造成影響，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后將結(jié)果對(duì)外公布；若無(wú)可避免地向大氣排放，務(wù)必滿足污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！钡诰攀艞l規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：……（二）超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；……”。僅僅根據(jù)處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，就界定為是行政自由裁量權(quán)的案件。

由此可以看出，自由裁量權(quán)的覆蓋范圍十分廣泛，且形式多樣，未有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，我國(guó)也尚未對(duì)自由裁量的案件做具體的判斷規(guī)定。在很多時(shí)候都會(huì)把自由裁量當(dāng)作一個(gè)兜底性條款來(lái)理解，只要不涉及行政補(bǔ)償，行政賠償，都會(huì)按照是自由裁量權(quán)來(lái)濫用調(diào)解。如果盲目擴(kuò)大“自由裁量權(quán)”的含義，這樣基層法院會(huì)接收很多案件并進(jìn)行調(diào)解，將不可避免的導(dǎo)致公共利益和公權(quán)力大打折扣，如此一來(lái)，將會(huì)給部分行為不端的行政機(jī)關(guān)以可乘之機(jī)，進(jìn)而會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成侵害，甚至無(wú)視法律，在自己的行為準(zhǔn)則下我行我素，進(jìn)而造成嚴(yán)重不良影響[5]。

當(dāng)下，將行政自由裁量案件的界定條件清晰化是至關(guān)重要的，對(duì)行政自由裁量案件的準(zhǔn)入門檻予以明確，才能讓公權(quán)力不會(huì)隨意處分、轉(zhuǎn)讓，有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

4 行政自由裁量案件中調(diào)解的基準(zhǔn)

在一審中，廣州鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局判決處罰明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。法院認(rèn)為廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出涉案處罰決定書前沒(méi)有到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查核實(shí)該情況，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。且在下達(dá)處罰決定之前佳旺公司一直保持停工狀態(tài)，并最終選擇結(jié)業(yè)，即佳旺公司已經(jīng)積極整改且停止超標(biāo)排放大氣污染物的違法行為。因此，廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局沒(méi)有審查佳旺公司上述情節(jié)酌情從輕或減輕裁量幅度，顯失公正，故其對(duì)佳旺公司處以罰款五十二萬(wàn)元明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。

在二審中，廣州市生態(tài)環(huán)境局（原審被告廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局已整合劃入廣州市生態(tài)環(huán)境局）不服廣州鐵路運(yùn)輸法院的行政判決，向廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。廣州市生態(tài)環(huán)境局稱：本案是中央環(huán)保督查“回頭看”交辦案件及省市上級(jí)環(huán)保部門督查案件，佳旺公司大氣污染物排放超標(biāo)的違法行為造成較大社會(huì)影響，所以，對(duì)佳旺公司處以罰款五十二萬(wàn)元適當(dāng)，而且，對(duì)佳旺公司處以罰款五十二萬(wàn)元在自由裁量權(quán)范圍之內(nèi)。如佳旺公司確實(shí)在處罰決定作出前已停工，也非法定應(yīng)當(dāng)從輕或減輕情節(jié)。佳旺公司遂辯稱：廣州市生態(tài)環(huán)境局的行政處罰依據(jù)事實(shí)不清，程序違法，加之公司的營(yíng)業(yè)額一年不到一百萬(wàn)元，一次對(duì)其罰款五十二萬(wàn)元，明顯不合理。最后，依據(jù)《行政訴訟法》第六十條規(guī)定，本案在審理過(guò)程中，為妥善解決行政爭(zhēng)議，遵循自愿、合法原則，本院組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)解。雙方當(dāng)事人經(jīng)充分協(xié)調(diào)，就罰款的幅度達(dá)成了一致協(xié)調(diào)：廣州市生態(tài)環(huán)境局將罰款變更為十萬(wàn)元。本院認(rèn)為，雙方當(dāng)事人就行政處罰自由裁量幅度自愿協(xié)商，達(dá)成了將罰款數(shù)額變更為十萬(wàn)元的調(diào)解協(xié)議，還約定了繳納期限，符合法律規(guī)定，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，本院予以確認(rèn)。

此案在結(jié)果上偏向于相對(duì)人的，但與此同時(shí)，在此類案件中法官是依據(jù)什么基準(zhǔn)做出調(diào)解的也是值得關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)家在行政自由裁量案件中，應(yīng)站在法律的角度，給予法官一定的處理空間，使法官可以結(jié)平、公正，在保證國(guó)家利益不受損害時(shí)，也應(yīng)保障行政相對(duì)人的合理訴求。

5 結(jié)語(yǔ)

在西方法律界，一直流傳這么一句諺語(yǔ)，“即便是最差的和解，也不差于任何完美的訴訟”，這一點(diǎn)在我國(guó)的行政訴訟中，也得到了真正體現(xiàn)。但是在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，針對(duì)調(diào)解條件，不能一味的擴(kuò)大，降低準(zhǔn)入門檻，這會(huì)導(dǎo)致什么案件都可以進(jìn)行調(diào)解，應(yīng)該使其清晰化，否則會(huì)讓公權(quán)力的嚴(yán)謹(jǐn)性喪失。此外，在行政自由裁量權(quán)案件中，法院調(diào)解的角色極其重要，對(duì)法官而言, 成功調(diào)解一起案件，其難度并不亞于審理一起案件,因?yàn)樵谡{(diào)解過(guò)程中，不但要求法官具備足夠的耐心，同時(shí)也要求法官對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行徹底把握，這關(guān)系到調(diào)解能否合法合理達(dá)成，為了有效達(dá)成調(diào)解協(xié)議，法官必須全面把握行政訴訟的價(jià)值追求，切實(shí)落實(shí)行政訴訟調(diào)解的各項(xiàng)制度，也要在調(diào)解中公平公正，做到同時(shí)兼顧雙方利益，最終將更有利于我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。