趙 隆

[內(nèi)容提要] 2020年是俄羅斯構(gòu)建“北極2035”戰(zhàn)略體系的重要節(jié)點。美俄沖突“新常態(tài)”導(dǎo)致的北極大國競爭升級、軍事化對北極安全格局的重構(gòu)、北極開發(fā)的收益預(yù)期變化等因素，共同催生了俄羅斯從“權(quán)利宣誓”“開發(fā)優(yōu)先”轉(zhuǎn)入“安全型發(fā)展”的戰(zhàn)略調(diào)整。俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略以加強內(nèi)部利益協(xié)調(diào)、謀求國際合作主導(dǎo)權(quán)和開發(fā)的“本地效應(yīng)”為主軸，強調(diào)綜合安全觀及維護北極超級大國地位，重視戰(zhàn)略體系化和執(zhí)行力。展望未來，該戰(zhàn)略可能打破北極域內(nèi)“競合平衡”狀態(tài)，引發(fā)國際合作的“泛安全化”，加速“藍色圈地”運動和“綠色規(guī)制”進程，給中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。

在外部環(huán)境和內(nèi)部需求變化的背景下，俄羅斯已進入以2035年為節(jié)點的北極戰(zhàn)略規(guī)劃新階段。2019年12月，俄公布《2035年前北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》(下稱《2035規(guī)劃》)，制定了11個重點發(fā)展方向和84項具體措施，強化北方海航道在北極開發(fā)戰(zhàn)略中的特殊意義。(1)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)2020年3月，俄總統(tǒng)普京簽署《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家基本政策》(下稱《2035政策》)，對于俄北極國家安全和利益進行再界定，制定了詳細的發(fā)展目標(biāo)和績效評估指標(biāo)，(2)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)還將在近期出臺包括《俄屬北極地區(qū)特殊經(jīng)濟地位聯(lián)邦法案》等有關(guān)綱要文件。俄總統(tǒng)普京提出，俄將打造囊括政府宏觀規(guī)劃、地區(qū)和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃，及企業(yè)投資指南的綜合性“北極2035”戰(zhàn)略體系。(3)“Путин: новая стратегия развития российской Арктики до 2035 года будет принята в этом году”, ТАСС, 9 апреля 2019,https://tass.ru/ekonomika/6312429.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)本文擬對俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系進行梳理，以期厘清俄未來15年北極安全、經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃的動因和目標(biāo)，剖析其對北極地區(qū)格局和中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作的影響。

一

俄羅斯是北極地區(qū)人口最多和面積最大的國家，其北極地區(qū)擁有近200萬土著人,為俄羅斯貢獻了超過20%的GDP增長和22%的出口比重。(4)Rowe Elana, “Policy Aims and Political Realities in the Russian North,” in Rowe Elana ed., Russia and the North, Ottawa: University of Ottawa Press, 2009, p.2.北極對俄羅斯的戰(zhàn)略意義超過其他國家。近年來，國際格局演變對北極事務(wù)的影響增大，北極能源、通道、安全等戰(zhàn)略價值凸顯，俄在多種因素驅(qū)動下開啟“北極2035”戰(zhàn)略體系建構(gòu)。

第一，謀劃中長期戰(zhàn)略新節(jié)點的需求。近30年來，俄北極戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)歷了三個主要階段。首先是“規(guī)劃重啟期”，俄聚焦于恢復(fù)北極事務(wù)管理機構(gòu)，嘗試重啟發(fā)展戰(zhàn)略。例如，在聯(lián)邦委員會(議會上院)設(shè)立北方和土著人事務(wù)委員會，推動北方地區(qū)國家扶持系統(tǒng)改革，出臺《北方地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國家扶持基本政策》等。其次是“權(quán)利宣誓期”，以實質(zhì)性存在和鞏固法律主張為依托探索利用北極。在此期間，俄以在北冰洋海底“插旗”的特殊形式宣誓主權(quán)，出臺《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)國家基本政策》，提出將北極作為社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地，使北冰洋海上通道成為國家交通運輸干線等目標(biāo)。最后是“開發(fā)優(yōu)先期”，自2012年起全方位推動北極開發(fā)，公布新版《北方海航道水域航行規(guī)則》簡化航行申請程序；出臺《2020年前俄北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展國家綱要》等文件，提出建設(shè)北極發(fā)展“支柱區(qū)”，發(fā)展北方海航道和保障北極航運，發(fā)展北極油氣和礦產(chǎn)資源開采的技術(shù)裝備制造業(yè)，強調(diào)確定北極地區(qū)的權(quán)利歸屬，期待通過經(jīng)濟開發(fā)鞏固俄羅斯在北極的實質(zhì)性存在。(5)Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Правительство Российской Федерации, 20 февраля 2013 года. http://government.ru/info/18360/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)由于前述戰(zhàn)略和相關(guān)執(zhí)行細則多以2020年為截止期，政府各部門、企業(yè)和社會在實踐層面期待確立中長期戰(zhàn)略節(jié)點和任務(wù)。

第二，美俄對抗“新常態(tài)”導(dǎo)致的北極“新冷戰(zhàn)”憂慮。2014年烏克蘭事件后，美俄關(guān)系進入以“應(yīng)激式制裁”與反制為特征的對抗“新常態(tài)”。在俄看來，俄美關(guān)系已被美國內(nèi)事務(wù)“綁架”，決定了美俄關(guān)系的對抗性。美國歷屆政府雖然通過政策文件確定了美國在北極地區(qū)的基本利益，但在新的地緣政治和經(jīng)濟格局中未能明確維護主權(quán)、提升適應(yīng)力、構(gòu)建國際機制、確定北極經(jīng)濟的發(fā)展方向，導(dǎo)致北極政策陷于停滯，需要從國家安全層面重新界定利益范疇。美希望通過激化大國競爭態(tài)勢，彌補自身戰(zhàn)略和實踐短板，阻礙俄北極開發(fā)進程。例如，美國國務(wù)卿蓬佩奧在2019年的北極理事會部長級會議上稱，“莫斯科非法要求他國提交北方海航道航行申請，強迫外國船舶使用俄籍領(lǐng)航員的行為，屬于俄北極侵略性模式的一部分”。(6)“Secretary Pompeo Travels to Finland To Attend the Arctic Council Ministerial and Reinforce the U.S. Commitment to the Arctic, ” https://www.state.gov/secretary-pompeo-travels-to-finland-to-attend-the-arctic-council-ministerial-and-reinforce-the-u-s-commitment-to-the-arctic/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)美國防部和海岸警衛(wèi)隊在同年分別發(fā)布《北極戰(zhàn)略報告》與《北極戰(zhàn)略展望》，將中俄定位為美國北極安全的長期威脅，是北極秩序的挑戰(zhàn)者和破壞者。美戰(zhàn)略界認為，俄加強北極軍事化部署迫使美等其他北冰洋沿岸國重新進行戰(zhàn)略資源調(diào)配，中俄的北極活動是引發(fā)大國競爭的“敵對存在”，俄通過軍事部署威脅美國的北歐盟友，而中國通過“冰上絲綢之路”倡議等謀求控制北極。(7)Holie McKay, “Trump Team Vows to Hit back against Russia and China’s ‘Polar Silk Road’ With Arctic Defense Strategy,” https://www.foxnews.com/world/trump-team-set-to-hit-back-against-russia-and-chinas-polar-silk-road-with-new-arctic-defense-strategy.print.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)美主動升級地緣政治對抗并嘗試重奪北極事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致各國在面對俄北極開發(fā)合作邀約時，被迫陷入“選邊站”的冷戰(zhàn)式安全禁錮，俄需要從戰(zhàn)略層面予以回應(yīng)。

第三，北極軍事化加速地區(qū)安全格局重構(gòu)。目前，競爭和沖突正成為北極事務(wù)的關(guān)鍵詞，安全維度也成為北極國家的重要考量。例如，北約于2019年在挪威北部舉行冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大規(guī)模的“三叉戟接點”聯(lián)合軍演，美杜魯門號航母在蘇聯(lián)解體后首次進入北極海域。美國強化北美聯(lián)合防空司令部對北極的海空監(jiān)視職能；根據(jù)《美國海軍北極路線圖2014—2030》，組建使用電燃氣混合動力和生物合成燃料“大綠箭隊”；美空軍計劃于2022年前在阿拉斯加基地引入“F-35”戰(zhàn)機并部署升級反導(dǎo)系統(tǒng)和遠程警戒雷達；國會撥款5.55億美元資金用于海岸警衛(wèi)隊建造第二艘破冰船。加拿大加強北極部隊的機動性和投射范圍，擴大防空識別區(qū)并開展聯(lián)合演習(xí)，計劃設(shè)立“北部預(yù)警系統(tǒng)”雷達監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，投入“CP-140”預(yù)警機開展北極巡航任務(wù)。丹麥將格陵蘭島和法羅群島司令部合并為北極聯(lián)合司令部，提出組建模塊化北極快速反應(yīng)部隊和軍事巡邏隊。挪威和北約每兩年在北部舉行“寒冷挑戰(zhàn)”演習(xí)，應(yīng)對北極的潛在軍事威脅。丹麥、挪威和瑞典計劃組建聯(lián)合快速反應(yīng)部隊，監(jiān)視和威懾各國在北極的活動。有觀點認為，俄與西方的政治對峙是北極軍事化的新動力，此種緊張局勢蔓延至北極的可能性加大。(8)Coffey, L., “Russian Military Activity in the Arctic: A Cause for Concern, ” https://www.heritage.org/europe/report/russian-military-activity-the-arctic-cause-concern.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄在北極地區(qū)擁有重要軍事利益，強化北極安全也成為其鞏固“超級大國”地位的關(guān)鍵。

第四，北極開發(fā)的預(yù)期收益發(fā)生變化。能源開發(fā)是俄應(yīng)對北極變化，搶抓發(fā)展機遇的重要選項。數(shù)據(jù)顯示，俄美北極地區(qū)合計探明原油儲量占北極總探明儲量的94.63%，而天然氣更由俄所獨占，其儲量占北極已探明天然氣儲量的94.76%。(9)國家海洋局極地專項辦公室編：《北極地區(qū)環(huán)境與資源潛力綜合評估》，海洋出版社，2018年版，第490頁。俄北極地區(qū)石油儲量約73億噸，天然氣儲量達到55萬億立方米。(10)“В Минприроды оценили нефтяные запасы Арктики в 7,3 млрд тонн”, Нефть капитал, 13 ноября 2019, https://oilcapital.ru/news/markets/13-11-2019/v-minprirody-otsenili-neftyanye-zapasy-arktiki-v-7-3-mlrd-tonn.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄學(xué)者認為，石油和天然氣產(chǎn)業(yè)可對俄經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛的乘數(shù)效應(yīng)，(11)Меламед И. И. и Павленко В. И., Правовые основы и методические особенности разработки проекта государственной программы ?Социально-экономическое развитие Арктической? зоны РоссийскойФедерации до 2020 года?, Арктика: экология и экономика, № 2, 2014, c. 31.需要通過北極開發(fā)維護其國家利益。但是，國際能源市場格局正發(fā)生趨勢性變化。俄錯過了國際能源的“頁巖革命”，西方對俄制裁更限制其通過技術(shù)引進提升能源政治話語權(quán)。在此背景下，能源儲備以何種速度和程度轉(zhuǎn)化為“開發(fā)紅利”存在較大不確定性，這在客觀上加強了俄北極能源開發(fā)提速的決心。

同時，北極航運在能源運輸產(chǎn)業(yè)的帶動下發(fā)展迅速。2019年，北方海航道總貨運量達到3150萬噸，三年內(nèi)增幅高達430%。2020年一季度，貨運量實現(xiàn)了7.7%的同比增長。(12)“Грузоперевозки по Севморпути за 3 месяца 2020 года выросли на 7,7% - до 7,83 млн тонн”, PortNews, 3 апреля 2020, https://portnews.ru/news/293933/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)但是，冰情的不穩(wěn)定和水文氣象、導(dǎo)航通信設(shè)施缺乏，導(dǎo)致連接歐亞兩大市場的過境航次持續(xù)低迷，航道的商業(yè)前景備受質(zhì)疑。例如，耐克公司以環(huán)境保護和經(jīng)濟性為由，提出將避開北方海航道開展運輸。(13)“Nike и Ocean Conservancy призвали отказаться от использования судоходных маршрутов в Арктике”, PortNews, 24 октября 2019, http://portnews.ru/news/285822/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)瑞士地中海航運公司(MSC)、法國達飛海運集團(CMA-CGM)、德國赫伯羅特股份公司(Hapag Lloyd)等也聲明，因經(jīng)濟原因不使用北方海航道進行集裝箱運輸。(14)“Two More Shipping Companies Say They Won’t Use Arctic Routes,” https://www.arctictoday.com/two-more-shipping-companies-say-they-wont-use-arctic-routes/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄希望通過戰(zhàn)略規(guī)劃加快航道商業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)2024年將北方海航道的年貨運量提升至8000萬噸的目標(biāo)，(15)“Сообщение Дмитрия Рогозина о работе Государственной комиссии по вопросам развития Арктики на совещании с вице-премьерами”, Правительство РФ, 8 июня 2015, http://government.ru/news/18411/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)并加強他國對于俄航道控制權(quán)的認可。

二

為了加快推動北極戰(zhàn)略體系從“權(quán)利宣誓”“開發(fā)優(yōu)先”向“安全型發(fā)展”為導(dǎo)向的調(diào)整轉(zhuǎn)型，俄通過較為明確的目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)規(guī)劃，試圖以先發(fā)優(yōu)勢繼續(xù)拓展北極安全與經(jīng)濟存在，鞏固航道與北冰洋外大陸架界限的法律主張，增加開發(fā)的普惠和外溢效應(yīng)，打造由俄主導(dǎo)的北極國際合作架構(gòu)。

第一，強化北極綜合安全觀。推動“北極復(fù)興”是俄應(yīng)對北極地緣政治、經(jīng)濟和安全格局變化的依托。在“北極2035”戰(zhàn)略體系中，俄將北極開發(fā)的意義上升至安全層面，強調(diào)北極發(fā)展的國家安全、經(jīng)濟安全、社會安全和生態(tài)安全意義?！?035政策》列舉了俄北極活動面臨的內(nèi)外障礙。外部威脅包括：部分國家試圖改變涉北極經(jīng)濟和其他活動的國際條約；忽略地區(qū)合作模式和國際條約并建立新的法規(guī)體系；國際海洋空間的法律劃界不充分；他國或國際組織針對俄開展北極經(jīng)濟和其他活動的阻礙等。內(nèi)部挑戰(zhàn)包括：交通、通信和社會基礎(chǔ)設(shè)施水平低下；對資源儲備的地質(zhì)調(diào)查進度緩慢，缺乏能降低經(jīng)濟項目風(fēng)險的系統(tǒng)性國家保障；北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施、破冰船和搜救輔助船舶的建造工期拖延；冰區(qū)作業(yè)的地面交通與航空設(shè)施缺乏；生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)準(zhǔn)備不充分等。(16)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике,” Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)這些威脅凸顯北極開發(fā)的內(nèi)外聯(lián)動性和緊迫性。

在俄看來，各國頻繁的政治經(jīng)濟互動和軍事部署將改變北極和平與穩(wěn)定態(tài)勢。為強化“安全型發(fā)展”理念，俄開展了前所未有的大規(guī)模軍事建設(shè)，完成59%的現(xiàn)代化武器部署，在柯捷里內(nèi)島、亞歷山大地島、弗蘭格里島等地新建475處軍事設(shè)施，總面積超過71萬平方米，(17)Елизавета Фролова, “В Арктике построили уже 475 российских военных объектов,” https://newsland.com/community/5234/content/v-arktike-postroili-uzhe-475-rossiiskikh-voennykh-obektov/6678032.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)還在新地島、雅庫特共和國的季克西等地部署“道爾—M2DT”防空導(dǎo)彈和“S-400”反導(dǎo)系統(tǒng)等。為加強對北方海航道的安全管控，俄羅斯要求外國軍艦至少提前45天提交航行申請并配備俄籍領(lǐng)航員，限制外國軍艦進入北方海航道及其鄰近海域。北極“2035戰(zhàn)略”體系以應(yīng)對內(nèi)外威脅挑戰(zhàn)為出發(fā)點，加快能源和航道開發(fā)等全領(lǐng)域基建，提升應(yīng)對自然和政治安全變化的適應(yīng)力。

第二，尋求北極“超級大國”歸屬感。繼承蘇聯(lián)的“身份遺產(chǎn)”全面參與全球政治、安全和經(jīng)濟體系構(gòu)建，是俄作為全球大國的基本戰(zhàn)略，而通過能力建設(shè)加強在北極活動和影響力，是俄應(yīng)對美西方蠶食其傳統(tǒng)地緣政治空間，找回并維護“超級大國”歸屬感的重要路徑。為此，俄不僅把“解決與北極國家的海洋劃界問題，確定俄北極地區(qū)外部界限”作為重要任務(wù)之一，強調(diào)“建立區(qū)域搜救系統(tǒng)，預(yù)防技術(shù)事故并消除其后果”，“在俄管轄框架內(nèi)促進北方海航道的國際化”(18)О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014, № 366, Правительство Российской Федерации, Постановление от 31 августа 2017, № 1064.，而且試圖通過擴大實際存在拉開與他國的能力差距。《2035規(guī)劃》提出，俄將建造9艘Ice3級和4艘Arc7級水文測量船，對現(xiàn)有水文測量船進行現(xiàn)代化改造，最終在北極地區(qū)將擁有至少13艘重型破冰船，其中9艘為核動力破冰船，為北方海航道的國家管轄、北冰洋外大陸架區(qū)域的勘探和法律主張?zhí)峁﹫詫嵄Ｕ?。?guī)劃還提出，在2025年前發(fā)射10顆高軌道通信衛(wèi)星和地球遙感衛(wèi)星，為北方海航道提供衛(wèi)星通訊、水文氣象和冰情預(yù)報服務(wù)；在佩韋克港、薩貝塔港、迪克森港和季克西港建設(shè)緊急情況管理中心；建造16艘多功能搜救和消防船，新建和升級部分Arc5級破冰搜救船和搜救飛機等。(19)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄希望通過北極資源開發(fā)的經(jīng)濟收益完善航道導(dǎo)航與搜救機制，鞏固在北極活動能力優(yōu)勢，以此作為大國競爭的籌碼。

第三，推動頂層設(shè)計，加強利益協(xié)調(diào)。北極開發(fā)是增強俄體制、文化、經(jīng)濟吸引力和創(chuàng)造力的重要依托，但該過程需要各方共建新的內(nèi)部介入方式和發(fā)展模式。由于利益訴求的差異性，聯(lián)邦和地方政府、大型企業(yè)和本地居民對于開發(fā)原則、模式和優(yōu)先方向存在不同理解。因此，俄通過機構(gòu)改革加強政府對北極的垂直掌控。首先，俄對北極發(fā)展國家委員會進行架構(gòu)調(diào)整，將成員數(shù)量由首屆的79人縮減至36人，大幅削減企業(yè)和學(xué)術(shù)界代表，并吸納所有北極地方政府首腦。其次，將俄聯(lián)邦遠東發(fā)展部更名為俄聯(lián)邦遠東和北極發(fā)展部，將北極開發(fā)政策規(guī)劃和管理職能納入“大遠東”范疇，由副總理尤里·特魯特涅夫兼任北極發(fā)展國家委員會主席，為監(jiān)督總統(tǒng)決策有效落地提供制度保障。最后，通過法律修訂重組航道管理架構(gòu)，改變原有北方海航道管理局的行政管理模式，賦予國家原子能公司(РОСАТОМ)“雙向歸口、單一主體”的管理模式。例如，該公司可與俄交通部協(xié)商發(fā)放航行許可證和引航服務(wù)許可證，制定船舶航行路線和破冰服務(wù)、引航服務(wù)規(guī)則，協(xié)助組織航道水域的搜救行動等。公司還成為聯(lián)邦預(yù)算的間接制定方和直接執(zhí)行方，有權(quán)以政府名義就港口建設(shè)與國內(nèi)外企業(yè)簽訂協(xié)議。通過上述舉措，俄力求改善航道管理局、地方政府和企業(yè)等多主體間利益訴求差異導(dǎo)致的制度障礙，在管理和商業(yè)化運行層面強化北極開發(fā)的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

第四，增強北極開發(fā)的“本地效應(yīng)”。能源產(chǎn)業(yè)為俄貢獻了約50%的財政稅收。(20)Гулиев А. Игбал и Рузакова И. Валерия, Значение углеводородных ресурсов Арктики для энергетической безопасности России, Государственное Управление, № 49, Апрель 2015, с. 77.但是，由于政府和企業(yè)是能源開發(fā)的主要受益者，收益的本地化不足備受詬病，本地居民對于交通、居住、醫(yī)療和教育服務(wù)等方面的基建升級需求強烈。根據(jù)估算，未來15年北極地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投資需求達到萬億美元級別。(21)“Guggenheim Partners Endorses World Economic Forum’s Arctic Investment Protocol,” https://www.guggenheimpartners.com/firm/news/guggenheim-partners-endorses-world-economic-forums.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)地廣人稀造成投資成本過高，在此背景下，企業(yè)對于域外技術(shù)和人才具有強依賴性，本地社區(qū)難以直接獲取能源開發(fā)項目的經(jīng)濟利益。因此，俄重點關(guān)注北極綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出建設(shè)薩別塔港地區(qū)和摩爾曼斯克運輸樞紐，形成摩爾曼斯克州采礦業(yè)、化學(xué)和冶金業(yè)產(chǎn)業(yè)集群,將薩別塔港打造為俄“北極之門”等。在《2035規(guī)劃》中，俄提出全方位提升運輸網(wǎng)絡(luò)化水平，將“鄂畢—薩貝塔”鐵路運輸走廊建設(shè)納入“2024年前俄交通干線綜合性改造計劃”，改建涅涅茨自治區(qū)、楚科奇自治區(qū)、薩哈雅庫特共和國機場，啟動貝爾卡姆爾鐵路綜合項目中的“阿爾漢格爾斯克—彼爾姆”鐵路建設(shè)，促使北方海航道嵌入現(xiàn)有交通干線網(wǎng)絡(luò)等措施。(22)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)目前，俄已實施或計劃實施超過3000億美元的北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。俄希望以能源項目的綜合基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和周邊服務(wù)配套，回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用裨V求。

第五，鞏固國際合作中的主導(dǎo)地位。從主觀意愿、客觀環(huán)境、軟硬件設(shè)施等條件來看，俄都是北極開發(fā)國際合作的先行者。除了傳統(tǒng)的歐洲國家以外，俄還積極吸引亞洲國家參與北極開發(fā)合作。例如，由俄、中、法三國企業(yè)投資建設(shè)的“亞馬爾液化天然氣”項目(ЯМАЛ СПГ)，俄、中、法、日四國企業(yè)投資建設(shè)的“北極液化天然氣2號”項目(Арктик СПГ 2)，韓國企業(yè)參與的破冰船建設(shè)項目等。但是，俄近期以維護自身主導(dǎo)地位為目標(biāo)制定“特別條款”，希望在資源開發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈中確保優(yōu)先權(quán)。例如，俄對《海商法典》進行修訂，規(guī)定自俄大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)開采的能源運輸，包括在俄海港間從事上述運輸?shù)拇氨仨殤覓於砹_斯旗，限制其他船旗國的北極能源運輸活動。俄還提出，本國制造的船舶在北極能源運輸中享有優(yōu)先權(quán)，規(guī)定“北極液化天然氣2號”項目使用的運輸船必須在俄“紅星造船廠”建造，(23)ССК 《Звезда》 заключила с 《Совкомфлотом》 контракт на строительство арктического газовоза для проекта 《Арктик СПГ-2》, 10 апреля 2019, PortNews, http://portnews.ru/news/275339/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)規(guī)劃中北極能源項目強制使用俄技術(shù)建造等措施，強化俄企、技術(shù)和人員在國際合作中的主導(dǎo)地位。

第六，提升戰(zhàn)略體系化程度和執(zhí)行力。缺乏有效執(zhí)行監(jiān)督機制和基層官僚主義是困擾俄北極規(guī)劃實施的主要障礙。例如，打造“摩爾曼斯克綜合運輸樞紐”計劃早已于2001年提出，至今未取得明顯進展。在《2035政策》中，俄規(guī)定了執(zhí)行績效評價方式，通過人均可預(yù)期壽命、人口遷徙增長系數(shù)、新增就業(yè)崗位和就業(yè)率、平均收入水平、地區(qū)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資的全國占比、高科技和知識密集型經(jīng)濟部門的產(chǎn)業(yè)增加值、吸引外資規(guī)模、資源類經(jīng)濟占比、航道貨運總量和過境運輸量等多種量化指標(biāo)，嘗試彌補北極政策執(zhí)行層面長期存在的短板。(24)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)在時間節(jié)點上，將2035年作為各類發(fā)展戰(zhàn)略實施和績效評估的節(jié)點，針對各項任務(wù)制定了嚴格的時間要求。在責(zé)任方劃分上，囊括財政部、交通部、國防部、工貿(mào)部等部委，薩哈(雅庫特)共和國、亞馬爾涅涅茨自治區(qū)等8個北極地區(qū)聯(lián)邦主體，以及國家原子能公司、航天集團等數(shù)家企業(yè)，基本形成以全政府、全行業(yè)參與的綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃。

三

隨著“北極2035”戰(zhàn)略體系的構(gòu)建與完善，俄將調(diào)整北極安全、科學(xué)、發(fā)展和治理四個維度的實踐。這種調(diào)整將對各國在北極地區(qū)的政治、安全和法律博弈，以及中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作產(chǎn)生局部或整體性影響。

一是打破北極域內(nèi)“競合平衡”的狀態(tài)。一直以來，北極國家之間的互動形式呈現(xiàn)出兩面性特征，即合作與競爭共存。以俄美為例，在對抗常態(tài)化背景下，兩國曾進行過有限的北極合作。2013年，美俄兩國簽署聯(lián)合聲明，提出合作打擊包括白令海峽地區(qū)在內(nèi)的非法捕魚行為，并隨后與其他國家共同簽署《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》，此協(xié)定成為北極漁業(yè)多邊合作的重要里程碑。阿拉斯加州和楚科奇自治區(qū)輪流舉行“白令路橋日”(Beringia Days)公眾論壇，探討合作保護白令海峽事宜。俄美還向國際海事組織(IMO)聯(lián)合提交了關(guān)于白令海峽航線的通行方案，劃出6條推薦航線和6個航行危險區(qū)，并得到國際海事組織的批準(zhǔn)正式實行。兩國共同推動北極理事會框架下的《加強北極國際科學(xué)合作協(xié)定》出臺，以消除各國間的北極科研合作障礙。

但是，這種競合平衡很可能因俄推動“對北極的控制”而被打破。俄“北極2035”戰(zhàn)略希望通過發(fā)展經(jīng)濟和政治力量，將北極作為國家整體安全的延伸部分。如果俄把安全因素按照合理比例納入資源開發(fā)、環(huán)境保護和科技發(fā)展等領(lǐng)域，可確保自身安全并促進北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。但是，如果以安全為由一味追求權(quán)力的無邊界擴張，特別是借北極開發(fā)重構(gòu)地區(qū)安全格局，增強有關(guān)航道問題的法律主張等，可能導(dǎo)致北極競爭與合作互動的失衡，最終使北極地區(qū)進入以管轄權(quán)沖突、自然資源爭奪沖突為特征的新一輪競爭時代。(25)Paul Arthur Berkman and Oran R. Young, “Governance and Environmental Change in the Arctic Ocean,” Science, Vol. 324, 17 April 2009, pp.399-340.

二是導(dǎo)致北極開發(fā)國際合作的“泛安全化”。總體而言，對于北極國家來說，“維護北極主權(quán)和主權(quán)權(quán)利”的需求大于經(jīng)濟開發(fā)的需求，但俄“北極綜合安全觀”強化了北極國家的這一觀念。在政治安全方面，相關(guān)國家對北冰洋大陸架外部界限、航道的法律地位等問題可能采取更加積極的立場，包括增強海上搜救與開展準(zhǔn)軍事化活動。在經(jīng)濟開發(fā)方面，各國政府將從國內(nèi)和國際兩個層面強化對北極開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，甚至可能以軍事力量為基礎(chǔ)實現(xiàn)地緣政治和經(jīng)濟目標(biāo)。雖然未來北極傳統(tǒng)安全領(lǐng)域爆發(fā)沖突的風(fēng)險低于冷戰(zhàn)時期，但俄戰(zhàn)略引領(lǐng)下的北極安全議題優(yōu)先化趨勢，將進一步增加北極地緣政治對抗的烈度，引發(fā)北極國家對域外利益攸關(guān)方的防范與警惕，導(dǎo)致北極開發(fā)國際合作從“弱安全”轉(zhuǎn)向“強安全”。

三是加速北極“藍色圈地”運動。劃界問題是北極地區(qū)主要法律爭議，其中包括俄美之間的白令海問題，美加之間的波弗特海爭議，加拿大與丹麥之間的戴維斯海峽和漢斯島主權(quán)爭議，以及北極外大陸架劃界問題。2019年7月，聯(lián)合國大陸架界限委員會第50屆會議部分通過了俄北冰洋大陸架劃界案。俄采取積極姿態(tài)承認和化解與其他國家的爭議，但堅持將門捷列也夫海嶺、羅蒙諾索夫海嶺作為俄大陸邊緣的自然組成部分，依據(jù)“海底高地”原則擴展大陸架。《2035政策》提出，“北極地區(qū)國際海洋空間法律劃界的不充分”是俄維護北極國家安全的主要挑戰(zhàn)之一。(26)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄北冰洋劃界案的順利通過，可能加速沿岸國劃界案的提出和相應(yīng)的法律爭奪。

此外，各國不認可俄將北方海航道的“內(nèi)水(海)化”法律主張，美國提出所謂北極航道“國際水域”概念。俄試圖通過航道的國際化開發(fā)，以國內(nèi)法和規(guī)章為依據(jù)引導(dǎo)項目建設(shè)進程，間接達到“主權(quán)宣示”目的。例如，《2035規(guī)劃》強調(diào)從國家層面扶植并提升航道國際競爭力，提出包括完成摩爾曼斯克和堪察加彼得羅巴甫洛夫斯克兩大轉(zhuǎn)運港建設(shè)的可行性研究等。(27)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)在實踐層面，俄北方艦隊測量船“地平線”號于2019年完成了為期65天長達1.3萬公里的勘測任務(wù)，在巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海和東西伯利亞海等共計4200平方公里范圍的勘測。俄提出根據(jù)勘探的結(jié)果針對巴倫支海和喀拉海進行繪圖，確定相關(guān)島嶼的海岸線和領(lǐng)海界限。(28)“Гидрографическое судно Северного флота 《Горизонт》 прибыло в базу из двухмесячной экспедиции в Арктику,” https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12256621@egNews.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)俄為擴大實際存在加強海洋邊界勘探，強化有關(guān)北方海航道的法律主張，可能導(dǎo)致北極“藍色圈地”運動提速并加劇其復(fù)雜性。

四是推動北極“綠色規(guī)制”進程。北極開發(fā)進程必然引起更多的人類活動，導(dǎo)致北極生態(tài)環(huán)境的惡化。自然資源的開采和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成的土壤、水源污染、制造業(yè)發(fā)展帶來的有害物質(zhì)排放、航運增加造成的海上事故、油類及危險貨物的泄漏風(fēng)險等問題，對北極自然環(huán)境產(chǎn)生負面影響，并損害土著人的健康安全和社區(qū)發(fā)展。環(huán)境保護問題已經(jīng)受到國際組織的重視，“綠色和平”等非政府組織擔(dān)心經(jīng)濟開發(fā)會嚴重破壞北極生態(tài)環(huán)境，積極向國際社會表達保護北極生態(tài)環(huán)境的訴求，甚至以抗議行動試圖阻礙開發(fā)活動?！氨睒O2035”戰(zhàn)略體系所謀劃的北極綜合性和規(guī)模性開發(fā)藍圖，可能成為國際社會、本地社區(qū)和土著人組織設(shè)置北極環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強化北極綠色開發(fā)制度約束的重要推動力。2021年，俄羅斯將擔(dān)任北極理事會輪值主席國，可能將“設(shè)立北極綠色開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)”作為理事會重點議題，甚至針對域外國家參與航道或能源開發(fā)，推動形成具有法律約束力的投資和開發(fā)規(guī)范手冊。

五是中俄在北極合作的機遇與挑戰(zhàn)并存?？傮w來看，中俄在北極開發(fā)問題上利益訴求一致，發(fā)展方式互補，可實現(xiàn)全方位對接，及探索進一步的務(wù)實合作?！凹訌娭卸肀睒O可持續(xù)發(fā)展合作，包括支持雙方有關(guān)部門、機構(gòu)和企業(yè)在科研、聯(lián)合實施交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源項目、開發(fā)和利用北方海航道潛力、旅游、生態(tài)等方面開展合作”(29)“中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合聲明(全文)”，http://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/t1567243.shtml.(上網(wǎng)時間：2020年5月1日)成為基本共識。中國企業(yè)在俄北極能源和航道開發(fā)建設(shè)中的重要性逐漸上升，不但參與持股“亞馬爾液化天然氣”和“北極液化天然氣2號”項目，還是能源運輸?shù)闹饕\營方和投資方，及北方海航道過境航行的主要使用方。

“北極2035”戰(zhàn)略為中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。從積極層面看，在西方制裁短期內(nèi)不會取消的背景下，中方資金是俄北極開發(fā)的重要來源，而俄將北極能源開發(fā)和綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“北極2035”戰(zhàn)略的重點，有利于中國企業(yè)進一步參與相關(guān)油氣資源、港口機場和道路建設(shè)項目。但在消極方面，“安全型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向可能導(dǎo)致中俄北極合作被曲解為間接助推俄北極軍事化，從而使輿論質(zhì)疑中國參與北極事務(wù)的安全訴求。如美俄在北極的對抗進一步升級，美國可能以國家安全為由，將參與俄北極開發(fā)的相關(guān)中企列入制裁名單。同時，俄希望鞏固國際合作中的主導(dǎo)地位，特別是在能源開采、運輸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將借助法律和行政手段強化俄企業(yè)、技術(shù)和人員在合作中的優(yōu)先地位。這些措施會導(dǎo)致中國企業(yè)的商業(yè)和制度成本上升，并降低相關(guān)項目的商業(yè)吸引力。俄所追求的北極開發(fā)“本地效應(yīng)”，也可能增加中國企業(yè)在合作中承擔(dān)的社會責(zé)任。

綜上所述，在北極地緣政治、安全環(huán)境和收益預(yù)期變化的綜合影響下，俄北極戰(zhàn)略步入“安全+發(fā)展”的雙輪驅(qū)動時期。在某種程度上，俄安全關(guān)切逐步超越發(fā)展需求，并以發(fā)展紅利進一步強化在北極的實際存在和控制力，將北極作為重塑大國地位的重要窗口。然而，“安全化”的戰(zhàn)略取向不但受到外部環(huán)境制約，還導(dǎo)致俄面臨推動對外合作和權(quán)力擴張、鞏固主導(dǎo)地位之間的矛盾心態(tài)，影響業(yè)已形成的“低政治化”合作格局，激化國家間地緣政治與安全博弈，成為自身吸納外資、技術(shù)推動北極開發(fā)的客觀障礙。因此，如何維持“求安全”和“促發(fā)展”之間的戰(zhàn)略平衡，將始終貫穿于俄“北極2035”戰(zhàn)略的實踐進程?！?/p>