□省人大農業(yè)與農村委員會

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，不斷加大強農惠農富農政策力度，扎實推動鄉(xiāng)村振興，為決勝全面建成小康社會打下堅實基礎。去年下半年，省人大農業(yè)與農村委員會采取書面調研和實地調研相結合的形式，就我省落實強農惠農富農政策問題，聽取省農業(yè)農村廳等16個部門工作情況介紹，先后到棗莊、濟寧、聊城等市開展調研，走訪農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)、農業(yè)特色種植（養(yǎng)殖）示范基地、農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社，與市縣有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）和新型農業(yè)經營主體負責人等進行座談。通過調研，總的感到，強農惠農富農政策在我省落地效果是好的，但工作中也存在一些不容忽視的問題，應當用發(fā)展的眼光來看待，用改革的辦法去破解。

強農惠農富農政策支撐了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，推動了我省農業(yè)農村現(xiàn)代化

從調研情況看，近年來我省各級各部門認真學習貫徹習近平總書記“三農”思想，深入貫徹落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，堅持把農業(yè)農村發(fā)展擺在優(yōu)先位置，聚焦維護國家糧食安全首要責任和打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中心任務，扎實推動黨中央、國務院“三農”工作重大決策部署落實落地，不斷完善政策規(guī)劃體系，加大“三農”投入力度，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，激發(fā)了發(fā)展活力，全省農業(yè)向全面發(fā)展、多樣化發(fā)展和高質量發(fā)展邁進，整個“三農”工作向鄉(xiāng)村振興集中發(fā)力。

一是農業(yè)綜合生產能力穩(wěn)步提升。各級各部門充分發(fā)揮中央各項支農惠農補貼政策效應，大力推進耕地地力保護、糧食適度規(guī)模經營、農業(yè)資源保護利用、綠色高效技術推廣應用，進一步夯實農業(yè)生產基礎，確保了糧食安全和主要農產品有效供給。2018年，全省安排耕地地力保護補貼資金77.47億元、糧食適度規(guī)模經營補貼資金15.9億元、農技推廣補助資金1.81億元，全省農業(yè)總產值、增加值、出口總額等均居全國前列，農作物耕種收綜合機械化率達86%以上，畜禽糞污綜合利用率達86.75%，農作物秸稈利用率超90%。

二是農業(yè)農村新舊動能轉換步伐加快。以農業(yè)供給側結構性改革為主線，深化農村綜合改革、培育新型農業(yè)經營主體、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產業(yè)、促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展，田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游、農村電商等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)快速成長，農村經濟發(fā)展活力不斷增強。全省農村集體產權制度改革成效明顯，建立市、縣、鄉(xiāng)三級農村產權交易中心1547個，流轉交易農村各類產權16.9萬件，實現(xiàn)交易額207.5億元。全省集聚5家省級以上龍頭企業(yè)的縣（市、區(qū)）達95個，全國農業(yè)產業(yè)化示范基地總數達19個，新型農業(yè)經營主體達20余萬家，龍頭企業(yè)年銷售收入占全國的1/6。農業(yè)品牌效應顯現(xiàn)，“齊魯靈秀地品牌農產品”省級農產品整體品牌和“濟寧禮饗”“聊·勝一籌”等市級區(qū)域公用品牌，成為助推農業(yè)轉型升級、提質增效的新動力。

三是農業(yè)農村發(fā)展支撐保障體系逐步健全?！叭r”金融服務水平持續(xù)提升，政策性金融、商業(yè)金融、合作性金融及其它新型金融形式構成的多元化、多層次農村金融體系基本形成。截至2018年底，全省農商行涉農貸款余額7298.5億元，126家村鎮(zhèn)銀行貸款余額678.9億元，推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，“兩權”抵押貸款余額114.2億元，同比增長79.3%。農業(yè)保險政策逐步完善，保險品種不斷增加，保障水平持續(xù)提升，目前全省政策性農業(yè)保險險種達24個，提供風險保障682億元。鄉(xiāng)村人才隊伍建設不斷加強，新型職業(yè)農民、農村專業(yè)人才、科技人才、社會各界下鄉(xiāng)人才等各類鄉(xiāng)村人才培育、引進、評價、激勵、服務機制逐步完善，累計培育新型職業(yè)農民14萬人，認定4萬人。

四是農村生產生活環(huán)境明顯改善。農村人居環(huán)境整治、農村飲水安全鞏固提升、“四好農村路”建設等各項政策落地見效。農村人居環(huán)境持續(xù)改善，農村自來水普及率達95%以上，水質達標率快速提升，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有污水處理設施，農村生活垃圾處理率達99%，全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本完成農村無害化衛(wèi)生廁所改造。農村路網體系不斷優(yōu)化，全省農村公路總里程達24.99萬公里，位居全國第二，行政村通瀝青（水泥）路率達99%。調研中，我們真切看到鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了巨大變化，美麗鄉(xiāng)村建設正由點向面擴展，農民群眾對打造宜業(yè)宜居的生產生活環(huán)境充滿期待，更充滿信心。

落實強農惠農富農政策還存在不少障礙和制約，如何打通政策落地“最后一公里”有大量工作要做

改革開放以來，圍繞農業(yè)強、農村美、農民富，從中央到地方先后推出一系列政策措施，構成了比較完備的政策體系，集中起來就是“人地錢”的問題。從調研情況看，這些政策落實的堵點、痛點、難點也在“人地錢”上。這既是長期制約農業(yè)農村發(fā)展的根本性問題，也是當前影響鄉(xiāng)村振興進程和質量的瓶頸因素，而在不同時期、不同階段矛盾的重點又各不相同?，F(xiàn)階段突出表現(xiàn)為：

一是農業(yè)農村發(fā)展的人才政策瓶頸。鄉(xiāng)村振興，產業(yè)是物質基礎，人才是重要支撐。調研中了解到，人才短缺是當前農業(yè)農村發(fā)展的最大制約。我省在鄉(xiāng)村本土人才培育、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)激勵、城鄉(xiāng)人才資源共享等方面的政策吸引力還不強，農村人力資源開發(fā)不充分，人才總量不足、質量不高，引才難、留才難、育才難等問題突出。第一，鄉(xiāng)村本土人才培育不夠精準。新型職業(yè)農民培訓存在重培訓主體資質資歷和專家學者、輕“土專家”“田秀才”等優(yōu)勢師資，重理論、輕實踐，重學時、輕效果等傾向，培訓的針對性、實用性不強。有的市具備資質的培訓機構僅5～6家，難以滿足農民多元化培訓需求，有的培訓“不接地氣”“不解渴”，很多免費培訓班處于“叫好不叫座”的尷尬境地。第二，部分返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策門檻偏高。有的地方反映，鄉(xiāng)村人才招考中的一些政策規(guī)定與實際脫節(jié)，很難招到人。比如，有的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院空編200多個，受全省招考政策本科以上學歷要求限制，每年大量崗位無人報考。有的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)激勵政策不符合農村創(chuàng)業(yè)實際。比如，《山東省就業(yè)補助資金管理辦法》（魯財社〔2018〕86號），將參加職工社會保險作為創(chuàng)業(yè)者申請一次性創(chuàng)業(yè)補貼的必要條件，一些選擇參加居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險的創(chuàng)業(yè)人員，特別是農村種植（養(yǎng)殖）行業(yè)創(chuàng)業(yè)人員，難以享受補貼政策。第三，農村人力資源開發(fā)、城鄉(xiāng)人才資源共享意識淡薄。有的地方給科技人員戴上了領導干部的“官帽子”，禁止科研院所專業(yè)技術人員利用雙休日、節(jié)假日下鄉(xiāng)開展有償服務；有的科技人員已經退休，但要求三年內不得從事有償服務，造成了人才資源的浪費，制約了專業(yè)技術人員作用發(fā)揮和農技成果轉化。

二是農業(yè)農村發(fā)展用地政策瓶頸。山東是產糧大省、耕地保護大省，耕地面積1.13億畝，永久基本農田保護面積9587萬畝，保護率達85%?；鶎悠毡榉从?，現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興面臨著耕地保護與產業(yè)用地保障雙重壓力，一方面耕地紅線不能突破，另一方面產業(yè)發(fā)展又需要土地供應，而85%的基本農田保護率決定了產業(yè)發(fā)展可用土地的空間很小，這其中工業(yè)用地又占了大頭，留給農業(yè)的空間更小。比如，聊城市不少村莊家門口就是基本農田，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農家樂寸土難尋。農業(yè)設施用地指標緊缺，農業(yè)項目建設用地審批難、項目落地難現(xiàn)象比較普遍。與此同時，還有大量農村土地資源未被有效喚醒，主要是受現(xiàn)行政策的制約，農村承包地“增人不增地”“減人不減地”，調地難、難調地。再者，農村宅基地“建新不拆舊”“土地空心化”問題較為嚴重。

三是農業(yè)農村發(fā)展資金政策瓶頸。第一，涉農資金使用管理有待調整規(guī)范。中央和地方政策的銜接不暢，中央資金允許大專項范圍內進行整合，資金隨著任務下達，有明確的整合邊界，而我省的資金整合政策要求不設置整合邊界，根據需要整合。由于對政策的理解和把握不一致，一些縣（市、區(qū)）很多時候分不清到底是中央資金還是省級資金。有的縣反映，縣級政府統(tǒng)籌使用涉農資金的主動權不足、資金使用效益不高，有些上級職能部門擔心資金被用到其它領域，影響本系統(tǒng)任務完成，“打招呼”指定資金用途。有的縣反映，在2019年已下達到縣的3000萬元資金中，“打招呼”指定用途的占資金總額的50%以上，除去保障重點工程和重點任務的投入，實際用于農業(yè)基本建設、農業(yè)資源與生態(tài)保護、農業(yè)防災減災等基礎性、公益性、民生類的投入相對偏少。第二，部分涉農政策地方財政配套壓力大、落實難。比如，農業(yè)保險政策實行各級財政按比例配套，一些縣（市、區(qū)）由于配套資金不到位，普遍存在限額參保、限量參?；蜻x擇性開展農業(yè)保險問題，我省開設的日光溫室、蘋果、桃等特色保險，近年推廣面積一直不大。第三，“三農”金融服務不適應鄉(xiāng)村振興融資需求。我省縣域和農村金融市場發(fā)育總體滯后，農村金融組織體系不健全，特別是欠發(fā)達地區(qū)金融機構網點偏少，放貸權限和信貸額度有限，金融服務主體缺位，多數金融機構涉農貸款普遍門檻高、抵押手續(xù)繁瑣，放款時間短、利率高。調研發(fā)現(xiàn)，全省農商行作為服務“三農”主力軍，由于歷史包袱沉重、公司治理結構不完善，賬面不良貸款率高達6.79%，嚴重影響其自身發(fā)展和支農能力提升。

各地反映的問題既有政策頂層設計方面的普遍性問題，也有政策執(zhí)行中存在的區(qū)域性問題，透過問題表象看本質，根本癥結在于政策供給、執(zhí)行、監(jiān)督三個層面。從政策供給層面看，一方面部分政策不適應形勢任務需要，部分現(xiàn)行政策老化失效，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的部署要求相比，與推進農業(yè)農村新舊動能轉換、農業(yè)供給側結構性改革的重點任務相比，與農村一二三產業(yè)融合發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式相比，與省級及以下機構改革和職能轉變的新形勢新要求相比，還存在許多不適應、不匹配的地方，亟待調整完善，另一方面部分政策配套措施不完善、缺乏操作性，一些涉農政策，缺乏具體實施細則和操作辦法，導致基層出現(xiàn)落實偏差。從政策執(zhí)行層面看，一方面部門橫向協(xié)同、上下銜接不緊密，落實不徹底，惠農政策落實涉及多部門、多環(huán)節(jié)、多方面，需要相關部門攥指成拳、協(xié)同發(fā)力，但具體工作中部門之間溝通不深入、協(xié)調不到位，牽頭部門“單打獨斗”“唱獨角戲”，協(xié)作部門“事不關己”“被動應付”的現(xiàn)象依然存在，導致政策落實推進乏力，另一方面部分地方機械性執(zhí)行政策，效果打折扣，一些地方在吃透政策、精準落實上下的功夫不夠，執(zhí)行政策照搬照抄，原則性有余、創(chuàng)新性不足，不敢闖、不敢試，走入“機械式”“一刀切”抓落實的執(zhí)行誤區(qū)。從政策監(jiān)督層面看，政策落實綜合評價機制還不完善，重政策制定、輕跟蹤服務的問題不同程度存在，政策監(jiān)督的針對性、創(chuàng)新性、實效性不強，推動政策落實落地的整體合力尚未形成。

推動強農惠農富農政策落實，關鍵在深化改革，要害在增加有效制度供給

山東農業(yè)農村發(fā)展正處于新舊動能轉換加速期、打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板關鍵期、農業(yè)大省向農業(yè)強省跨躍的轉變期，政策需求和實施力度不斷加大。各級各部門要按照省委提出的重點工作攻堅年要求，大膽創(chuàng)新，精準施策，進一步激活鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。

一是優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展政策環(huán)境。堅持問題導向，認真梳理、全面摸清我省現(xiàn)行強農惠農富農政策底數，涉及中央層面需要調整完善的，通過適當方式提出意見建議，對于我省出臺的政策文件，應做好“廢改立”工作，增強有效制度供給，破除無效制度約束。加快政府職能轉變，深化涉農領域“放管服”改革，精簡辦事程序，創(chuàng)新服務方式，提升服務質量，完善監(jiān)管方式，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，增強發(fā)展活力。健全完善強農惠農富農政策落實綜合評價機制，規(guī)范各類檢查考核，凝聚監(jiān)督合力，推進評價結果共享，提高監(jiān)督實效，減輕基層負擔。

二是加快鄉(xiāng)村產業(yè)提質增效。加強鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化產業(yè)布局，強化縣域統(tǒng)籌，因地制宜發(fā)展多樣化特色農業(yè)，推進縣域、鎮(zhèn)域產業(yè)聚集，促進縣、鎮(zhèn)、村聯(lián)動發(fā)展。大力培育新型農業(yè)經營主體，帶動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，構建緊密聯(lián)結機制，讓農民更多分享產業(yè)增值收益。鼓勵發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)，加快培育各類服務組織，支持龍頭企業(yè)、農民合作社、農村集體經濟組織等開展生產托管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、農資供應、農技推廣、農產品初加工等專項服務和綜合服務。

三是加大財政金融支農力度。加強涉農整合資金使用管理制度建設，搞好配套銜接，營造寬松政策環(huán)境，提升縣級政府支農統(tǒng)籌能力，發(fā)揮資金綜合效益。深化農村金融組織改革，完善公司治理結構，健全農村金融服務體系，提升服務農村經濟發(fā)展和防范化解金融風險能力。建立縣域銀行業(yè)金融機構服務“三農”激勵約束機制，鼓勵政府性、政策性融資擔保公司降低擔保服務門檻和擔保費率， 探索建立新型農業(yè)經營主體信用評價體系，發(fā)揮信用信息服務農村經濟主體融資功能。完善地方特色農業(yè)保險獎補政策，試點小麥、玉米、花生等大宗作物以村或鎮(zhèn)為單位整建制投保，探索耕地地力補貼結余資金優(yōu)先用于補貼農業(yè)保險保費農戶自繳部分，提高農業(yè)保險覆蓋面和保障水平。

四是加強鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地保障。省級層面應盡快制定設施農業(yè)用地按農用地管理的具體落實措施，多種方式解決鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地難題，滿足合理需求。探索省、市、縣聯(lián)動“點供”用地，依法落實“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”等有效機制，充分整合、集約、高效利用土地資源。指導市、縣在年度土地利用計劃中安排一定比例，專項用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施和支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余的用地指標，優(yōu)先支持新型農業(yè)經營主體開展生產經營。支持新型農業(yè)經營主體依法依規(guī)盤活現(xiàn)有農村集體建設用地發(fā)展新產業(yè)。

五是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村人才隊伍建設。加強基層黨組織帶頭人和黨員隊伍建設，選好、用好、管好村兩委帶頭人，充分發(fā)揮“領頭雁”作用，提升鄉(xiāng)村治理能力和治理水平，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力。加快培育鄉(xiāng)村本土人才，統(tǒng)籌開展對新型職業(yè)農民、農村生產能手、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、手工藝人和經營管理人才等的多類型、多形式、多層次培訓，注重發(fā)揮“土專家”“田秀才”示范幫帶作用，完善鄉(xiāng)村人才認定標準和管理辦法，搭建鄉(xiāng)村人才庫。加大返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持力度，堅持人崗相適原則，適當放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)技能人才招錄條件，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源閑置問題，完善返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠扶持政策，營造主體活躍、政策務實、平臺多元、服務精準的返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。推進城鄉(xiāng)人才資源共享，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)、高等學校、職業(yè)院校、科研院所等人才資源優(yōu)勢，完善激勵農業(yè)經營管理人才、專業(yè)技術技能人才下鄉(xiāng)服務政策，搭建服務載體，創(chuàng)新服務形式，提高人才資源使用效率。