文/侯祥鵬

2020年我國全面建成小康社會收官，并乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。2012年黨的十八大提出堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的核心要義是“人的城鎮(zhèn)化”，首要原則是推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。至2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.38%。2020年新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃收官，城鎮(zhèn)化率規(guī)劃目標(biāo)基本能夠?qū)崿F(xiàn)。在開啟新的城鎮(zhèn)化建設(shè)之際，有必要梳理我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)實，厘清未來發(fā)展趨勢。

中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實圖景

改革開放40年間，我國城鎮(zhèn)人口增加6億多，城鎮(zhèn)化率提高40多個百分點。建制市數(shù)量從1978年的193個增加到2018年的672個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2176個增加到21297個。我國已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快的國家之一，但我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是與不平衡不充分的發(fā)展交織在一起的。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡首先體現(xiàn)在區(qū)域空間上的不平衡。新中國成立之初，為了在較短時間內(nèi)實現(xiàn)工業(yè)化并縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距，我國采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。工業(yè)化發(fā)展需要城鎮(zhèn)地區(qū)作依托。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，我國工業(yè)投資和城市建設(shè)向東北和內(nèi)陸地區(qū)傾斜，這對加快我國中西部地區(qū)城市發(fā)展起了極大的促進(jìn)作用。20世紀(jì)60年代的“三線”建設(shè)高潮，再次使得我國城鎮(zhèn)布局較大幅度地南移，城市和城市人口重心向西南推移，而東部沿海則處于相對停滯局面。這一格局一直保持到改革開放初期。隨著改革開放的起步和不斷深化，我國逐漸形成了沿海、沿邊、沿江開放格局，大量農(nóng)村剩余勞動力和外資向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移和集聚，極大地促進(jìn)了東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，全國形成了較為明顯的“東高西低”的城鎮(zhèn)化梯度格局。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡還體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化維度的不平衡。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的基本維度之一。正是人口的大規(guī)模流動并向城鎮(zhèn)集聚加速了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但由于沒有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，外來人口在就業(yè)和生活的所在地往往不能享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)和生活福利待遇，從而難以融入城市社會，形成“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，造成戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的雙重人口城鎮(zhèn)化失衡。由于流動人口數(shù)量日益增加，這種失衡程度越來越大。土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的另一個基本維度。改革開放以來，與快速的人口城鎮(zhèn)化相伴的是更快的土地城鎮(zhèn)化。土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化形成的人地城鎮(zhèn)化失衡，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間急劇向外擴(kuò)張，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不充分體現(xiàn)在相對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言城鎮(zhèn)化水平偏低。從國內(nèi)來看，我國城鎮(zhèn)化水平滯后于國內(nèi)工業(yè)化或非農(nóng)化進(jìn)程。根據(jù)錢納里“發(fā)展模型”，城市化率一般低于非農(nóng)就業(yè)比率10個百分點，二者比值基本在1.2以內(nèi)。2018年我國非農(nóng)就業(yè)比率仍高出城鎮(zhèn)化率14.3個百分點，二者比值仍高達(dá)1.24。與錢納里“發(fā)展模型”相比，我國城鎮(zhèn)化水平滯后于我國非農(nóng)化水平。從國際比較來看，我國城鎮(zhèn)化水平滯后于同等發(fā)展水平或同樣發(fā)展階段的國家。2018年中高收入組別國家和地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率為67%，而我國城鎮(zhèn)化率為59%，在56個同類收入水平經(jīng)濟(jì)體中排在第35位。

快速城鎮(zhèn)化與不平衡不充分的發(fā)展交織在一起，構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實圖景，也意味著我國城鎮(zhèn)化還有著巨大的發(fā)展空間。

中國城鎮(zhèn)化的演進(jìn)邏輯

（一）政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的機(jī)理

本文從我國城鎮(zhèn)化政策范式和央地關(guān)系視角出發(fā)，剖析我國政府主導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的機(jī)理。

城鎮(zhèn)化政策范式?jīng)Q定了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)、方向與進(jìn)程。在不同發(fā)展時期，我國出臺了一系列關(guān)于城鎮(zhèn)化的政策，從而形成了不同的城鎮(zhèn)化政策范式。這些城鎮(zhèn)化政策范式服從和服務(wù)于更高層級的國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，由此決定了抑或揚的城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)。

中央政府確定的城鎮(zhèn)化政策范式?jīng)Q定了地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可以有何作為。隨著城鎮(zhèn)化政策范式由抑轉(zhuǎn)揚，地方政府的作用才得以有發(fā)揮的可能。但要真正使地方政府的作用發(fā)揮出來，還需要一定的前提條件以解決地方政府的動力問題，那就是改變地方政府僅僅是中央政府“附屬”的角色，成為獨立的利益主體。這就需要從央地關(guān)系視角來加以考察。

改革開放后，我國逐漸形成了政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)的央地關(guān)系格局。政治上的集權(quán)表現(xiàn)為地方政府官員的選拔、任命、晉升由中央政府掌控。地方政府官員的政治生命決定權(quán)始終操控在中央政府手中。中央政府為了有效實施對地方政府官員的晉升激勵，必須采取相對績效考核制度，從而形成了中國式的標(biāo)尺競爭。這種績效考核通常是對經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)的考核，其有效實施有賴于經(jīng)濟(jì)分權(quán)的配合，以使得地方政府有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，其集中體現(xiàn)在財政分權(quán)上。這種政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)的央地關(guān)系在地方層級又進(jìn)一步被復(fù)制。這樣就形成了各級地方政府互相競爭并層層向上負(fù)責(zé)的地方府際關(guān)系格局。在政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)的府際關(guān)系格局下，地方政府就成為了獨立的利益主體。地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為了GDP和稅收進(jìn)行競爭，還在“官場”上為了晉升而競爭，從而各級地方政府深入?yún)⑴c到經(jīng)濟(jì)活動中。

府際競爭激發(fā)了地方政府推動城鎮(zhèn)化的動力。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是集聚，這種集聚帶來的共享中間投入品、分享勞動力儲備、提高勞動力技能匹配性、知識溢出效應(yīng)以及更多的學(xué)習(xí)機(jī)會和交往機(jī)會等會進(jìn)一步擴(kuò)大城市化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而帶來更高的勞動生產(chǎn)率。因此，地方政府在為增長而競爭的過程中自然而然地追求城鎮(zhèn)化。

財政分權(quán)賦予了地方政府推動城鎮(zhèn)化的能力。財政分權(quán)使得地方政府既有建設(shè)和服務(wù)本地的事權(quán)，也有建設(shè)和服務(wù)本地的財權(quán)。因此，地方政府會通過經(jīng)濟(jì)增長以謀取更多的地方財政剩余，財政收入能力的增強(qiáng)反過來會提高地方政府在城鎮(zhèn)化方面的資源配置能力，為本地經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造更好的條件。另外，用地制度的市場化改革為地方政府“以地生財”提供了制度性工具，土地財政提高了地方政府的財政支配能力，在財權(quán)與事權(quán)不匹配的約束下滿足了地方政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和提供城市公共服務(wù)的資金需求。

不論是經(jīng)濟(jì)增長還是城市建設(shè)，都是地方政府官員的政績，有利于樹立地方政府官員形象，提高地方政府官員晉升的概率?？傊?，為增長而競爭、為競爭而建設(shè)是同一過程中互相增益的兩個方面，伴隨這個過程的是城鎮(zhèn)化水平的不斷提高。地方政府在這種“為增長而競爭”“為晉升而競爭”的過程中促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的典型路徑

政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是通過城鎮(zhèn)化政策范式實現(xiàn)的，中央政府的政策意圖也是需要地方政府付諸行動才能實現(xiàn)。改革開放后特別是1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，我國城鎮(zhèn)化政策范式由抑轉(zhuǎn)揚，地方政府的積極性得以激發(fā)，作用得以發(fā)揮，在促進(jìn)型城鎮(zhèn)化政策范式作用下，極大地推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第一，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城。隨著中央政府城鎮(zhèn)化政策范式轉(zhuǎn)換，特別是中央政府對戶籍人口城鎮(zhèn)化問題的日益重視，地方政府在限制農(nóng)民進(jìn)城落戶方面開始逐漸放松，各地紛紛出臺戶籍制度改革實施意見。截至2016年末，省級層面全部研究制定了戶籍制度改革實施意見。

第二，開發(fā)新區(qū)造城。新城區(qū)開發(fā)已經(jīng)成為地方政府推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和拓展城市空間的主要載體。這種載體在實踐中具有多種形式，如工業(yè)新城、大學(xué)城、政務(wù)新區(qū)、會展新區(qū)、住宅新城等。

第三，調(diào)整行政區(qū)劃擴(kuò)城。行政區(qū)劃調(diào)整對于擴(kuò)大城市規(guī)模的作用立竿見影。地方政府有著強(qiáng)烈的沖動謀求行政區(qū)劃調(diào)整，通過撤縣設(shè)區(qū)、多設(shè)區(qū)、設(shè)大區(qū)整合所轄行政區(qū)域，擴(kuò)大了城市規(guī)模，提高了資源配置能力，從而謀求更大的競爭優(yōu)勢。

第四，借力政策平臺建城。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建了包括新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)以及城市群、中心城市、新區(qū)、特色小鎮(zhèn)等不同類型、不同層級的各類城鎮(zhèn)化發(fā)展平臺，這些平臺是地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要政策工具。

（三）政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的效應(yīng)

政府主導(dǎo)加快了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅以充足的勞動力、低價的土地和良好的基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，而且在實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的同時成功避免了許多國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一些常見“城市病”，特別是避免了城市貧困、大規(guī)模失業(yè)和貧民窟的出現(xiàn)。這條道路之所以能發(fā)揮如此巨大的作用，在于中央政府向地方的放權(quán)充分地激發(fā)和釋放了地方政府的發(fā)展沖動，地方政府的“為增長而競爭”極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，地方政府之間的競爭進(jìn)而城市之間的競爭加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)增長的同時也實現(xiàn)了收入和就業(yè)的增長，加之政府對人口流動特別是向大城市流動的控制，避免了城市貧困和貧民窟的出現(xiàn)。但地方政府的深度卷入也不可避免地給我國城鎮(zhèn)化帶來一些問題，諸如土地利用效率低下、戶籍制度羈絆、城市公共服務(wù)供給歧視以及“城市病”的隱憂等。

中國城鎮(zhèn)化的未來展望

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展將是我國未來相當(dāng)長一段時期的戰(zhàn)略導(dǎo)向和主要任務(wù)，以為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供高質(zhì)量的載體和平臺。根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（DESA）預(yù)測，2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到71%，有10.2億人居住在城市；2050年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%，有10.9億人居住在城市。屆時，我國城鎮(zhèn)化水平將接近中高收入組別的平均水平（83%）?？紤]到我國龐大的人口基數(shù)，這將是非常了不起的發(fā)展成就，同時也意味著任重而道遠(yuǎn)。

（一）未來城鎮(zhèn)化發(fā)展基本思路

未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展基本思路應(yīng)以人為核心，保障發(fā)展成果為人民共享，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。在人的城鎮(zhèn)化方面，進(jìn)一步取消因戶籍導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分割，保障居民遷徙自由，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，確保全國范圍的居民獲得平等的公共服務(wù)。在地的城鎮(zhèn)化方面，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量，盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量，提高城鎮(zhèn)土地利用效率，最大程度地發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢。在城鎮(zhèn)格局方面，以中心城市為核心，以跨區(qū)域的都市圈、城市群為紐帶，通過密集的城際交通網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)起大中小城市，形成城市空間網(wǎng)絡(luò)，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在政府與市場的關(guān)系方面，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動地方政府從經(jīng)濟(jì)競爭轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化競爭。

（二）未來城鎮(zhèn)化發(fā)展主要舉措

第一，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》是我國第一個關(guān)于城鎮(zhèn)化的專門文件。目前這一文件的規(guī)劃期限已至。不論是服務(wù)于國家戰(zhàn)略還是從城鎮(zhèn)化自身發(fā)展趨勢來看，我國城鎮(zhèn)化率還有很大的上升空間。因此，在深化型城鎮(zhèn)化政策范式框架下，需進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計，適時出臺國家新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，以指導(dǎo)未來較長一段時期我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的整體工作，規(guī)范和指引地方政府行為。

第二，強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)職能。既要充分肯定地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮的巨大作用，也要正視地方政府帶來的城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)問題。這主要是因為目前地方政府仍然更多地是扮演生產(chǎn)型政府的角色，而服務(wù)型政府角色發(fā)揮不足。需要調(diào)整地方政府的政績和晉升考核體系，弱化經(jīng)濟(jì)考核權(quán)重，強(qiáng)化公共服務(wù)考核權(quán)重，鼓勵和激勵地方政府重視履行公共服務(wù)領(lǐng)域所應(yīng)負(fù)的職能，從生產(chǎn)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從有為政府向有限政府轉(zhuǎn)變。一是做好城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)工作，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；二是做好城市治理工作，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平，防范嚴(yán)重“城市病”的發(fā)生，保障城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展；三是做好營商環(huán)境優(yōu)化工作，從直接的要素競爭轉(zhuǎn)向公共服務(wù)競爭，適應(yīng)城鎮(zhèn)居民和企業(yè)“用腳投票”，通過良好的公共環(huán)境吸引和集聚城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的資源。

第三，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化政策平臺的關(guān)系。我國已經(jīng)形成了一系列不同類型、不同層級的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策平臺，不排除以后會繼續(xù)出臺新的城鎮(zhèn)化政策平臺。這些平臺已經(jīng)或?qū)⒁蔀榈胤秸七M(jìn)城鎮(zhèn)化的重要政策工具。國家層面應(yīng)妥善處理好各類政策平臺的關(guān)系，使其互相增益，注重發(fā)揮平臺的政策實效，加強(qiáng)對平臺運行的督查與考核。地方政府也應(yīng)實事求是，根據(jù)本地實情申報與運用政策平臺，著力避免在政策平臺申報與運行過程中的無謂消耗，在試點過程中積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，以利于相關(guān)政策在全國的推行。當(dāng)城鎮(zhèn)化政策平臺的政策效應(yīng)開始萎縮并完成其歷史使命的時候，國家應(yīng)適時出臺新的城鎮(zhèn)化政策平臺，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展新形勢，為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供抓手和工具。

第四，多方協(xié)力共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化，所面臨的問題可能越來越多樣和復(fù)雜，僅僅依靠地方政府一方可能無法較好地應(yīng)對和治理。因此，在繼續(xù)發(fā)揮地方政府積極的主導(dǎo)作用的同時，要注意調(diào)動和發(fā)揮各方力量共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化。對于未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的問題及應(yīng)對，可充分發(fā)揮高?？蒲性核膶ｉL，加強(qiáng)前瞻性研究，鼓勵各類智庫建言獻(xiàn)策。城鎮(zhèn)化發(fā)展必須與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級良性互動，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)化發(fā)展積累和提供資金，既有利于消解地方政府“以土地謀發(fā)展”的路徑依賴，避免土地資源的浪費和城鎮(zhèn)空間的無序擴(kuò)張，又可以避免因缺乏產(chǎn)業(yè)依托而形成空心式城鎮(zhèn)化。在以政府為主體提供公共服務(wù)的同時，引導(dǎo)、鼓勵和調(diào)動各類社會資源為城鎮(zhèn)人口排憂解難，通過發(fā)展各類民間組織來彌補(bǔ)地方政府鞭長莫及所形成的盲點。這樣，通過官、產(chǎn)、研、社等多方合作，協(xié)力推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

第五，完善城鎮(zhèn)化統(tǒng)計與監(jiān)測。城鎮(zhèn)化指標(biāo)統(tǒng)計工作是城鎮(zhèn)化的一項基礎(chǔ)性工作，其對于把握和預(yù)測城鎮(zhèn)化進(jìn)程、決策和指導(dǎo)城鎮(zhèn)化工作具有重要的實踐意義。我國現(xiàn)有的人口統(tǒng)計制度和戶籍制度，導(dǎo)致我國存在多個不同統(tǒng)計口徑的人口城鎮(zhèn)化率測算指標(biāo)，這些指標(biāo)之間存在較大的差異，從而給了解和把握我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了較大的困擾。特別是隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，僅僅以人口數(shù)量作為城鎮(zhèn)化測度指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可能已經(jīng)不能完全反映現(xiàn)實情況。因為城鎮(zhèn)化本就是一個復(fù)雜的、多維的社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等相互交織影響的過程與結(jié)果，新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)“以人為本”，重視促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義。因此，亟需根據(jù)新情況新問題，設(shè)計科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化指標(biāo)或指標(biāo)體系，建立科學(xué)有效的城鎮(zhèn)化監(jiān)測制度，既能做到自上至下一以貫之，又能便于地區(qū)之間橫向比較，從而真實、全面地反映我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為城鎮(zhèn)化理論研究和實務(wù)工作提供準(zhǔn)確、可靠的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。