周萍萍

（暨南大學(xué) 法學(xué)院知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東廣州510632）

2011年3 月10 日，吳邦國委員長向十一屆全國人民代表大會四次會議作全國人大常委會工作報告時宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備［1］。據(jù)“中國現(xiàn)行規(guī)范性法律文件數(shù)據(jù)庫”統(tǒng)計，截至2020年9月8日，我國現(xiàn)行法律有280件，行政法規(guī)713件，地方性法規(guī)12018件。因此有學(xué)者認(rèn)為我國立法在法律體系形成時就已經(jīng)進入了“后立法時代”［2］，換言之，隨著法律體系的不斷健全，中國的立法工作重心由立新法向廢除和修改法律、法規(guī)、規(guī)章轉(zhuǎn)移。立法后評估作為評估現(xiàn)存法律法規(guī)實際效果、運行情況的途徑，可以對現(xiàn)行法律法規(guī)部分規(guī)定是否應(yīng)當(dāng)作出修改和補充等提供針對性建議，因此是一項重要的基礎(chǔ)性工作。

1 地方立法后評估概述

1.1 立法后評估的興起及其內(nèi)涵

1）立法后評估的興起。立法后評估最早興起于20世紀(jì)70年代的美國，以“日落法”的形式呈現(xiàn)，以行政規(guī)章的評估為重點，目的是清理政府不必要的管制。其后，英美法日等國相繼出臺“日落法”或在某部門法中規(guī)定“日落”條款。我國的立法后評估從20世紀(jì)后21世紀(jì)初才開始實踐。先從地方開始，最早的時候以地方性法規(guī)檢查的形式開展，最早發(fā)生在廣州、山東、安徽等人大。2004年，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進行評估，定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理，提高政府立法質(zhì)量。國務(wù)院這要求得到了部分地方立法機關(guān)的及時響應(yīng)，各地陸續(xù)出臺了與立法后評估相關(guān)的規(guī)定。2011年底，我國法律體系的形成，立法后評估的研究和實踐都逐漸活躍起來。繼政府規(guī)章立法后評估實施后，2012年廣州市人民代表大會常務(wù)委員會制定《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，對廣州市地方性法規(guī)進行立法后評估作出規(guī)定。2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第63條規(guī)定了對法律的立法后評估，確立了國家立法評估制度，這也影響了地方立法評估的實踐工作。

2）立法后評估的內(nèi)涵。立法后評估在我國有不同的叫法和定義，有學(xué)者稱之為“立法評價”，并定義為“立法評價是指法律實施一定時間后對法律功能作用、實施效果的評論估價和在此基礎(chǔ)上對整個立法質(zhì)量和價值的評論估價”［3］。還有學(xué)者將其稱為“立法質(zhì)量跟蹤評估”［4］，即“具有立法評價資格或能力的主體對現(xiàn)行實施的地方性法規(guī)、規(guī)章在實施一段時間后，對其立法價值、文本質(zhì)量及實施績效按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的方法和技術(shù)進行全面客觀的跟蹤調(diào)查、分析和評價，提出維持、修改或者廢除等建議，并將評估的結(jié)論作為地方性法規(guī)、規(guī)章梳理或進一步修改完善的依據(jù)”?！胺筛檰栃гu估”“立法回頭看”等提法也有學(xué)者使用?？梢?，立法后評估的構(gòu)成要素主要包括：立法后評估的主體、立法后評估的對象、立法后評估的目的、立法后評估的方法。從本質(zhì)上看，立法的評估是指對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，通過科學(xué)的方法實施效果評估，以便及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律規(guī)范的不足，為法律規(guī)范的“改”“廢”提供建議，達到提高立法質(zhì)量的效果。地方立法后評估則是針對地方性法規(guī)和規(guī)章立法后的實施效果進行評估，采用文獻研究、實地調(diào)研、論證等方式對現(xiàn)行地方法開展充分的調(diào)研，提出建設(shè)性的建議，以提高立法質(zhì)量為目標(biāo)的活動。

1.2 地方立法后評估與地方立法評估

在2004年前后，立法評估和立法后評估所指內(nèi)容相同，如周旺生、張建華主編的《立法技術(shù)手冊》里對立法評價的定義，也就是對立法后的法律評估活動下的定義。從2007年開始，陸續(xù)有地方進行了立法前的評估工作，如海南省政府明確提出開展對政府立法成本效益的分析工作［5］。2010年，四川省政府提出全省的省級部門負(fù)責(zé)起草的政府規(guī)章和地方性法規(guī)都要進行成本效益測評。2014年浙江省發(fā)布《政府立法項目前評估規(guī)則》［6］，要求立法計劃需要開展立法前評估工作，并提交立法前評估報告。國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中明確提出：“完善立法項目向社會公開征集制度，通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度”。綜上，盡管二者概念不同，但應(yīng)該是立法評估包含了立法前評估和立法后評估，因此地方立法后評估只是地方立法評估中的一種類型。

1.3 地方立法后評估、執(zhí)法檢查及法規(guī)規(guī)章清理

執(zhí)法檢查是有關(guān)國家機關(guān)對法律法規(guī)在本地方實施情況進行檢查監(jiān)督的制度［7］。雖然地方立法后評估和執(zhí)法檢查有一定的聯(lián)系，兩者都是針對現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章的實施情況，兩者都有可能會啟動法律、法規(guī)、規(guī)章的修改、廢除的程序。但是兩者側(cè)重點各異，地方立法后評估側(cè)重點是法規(guī)規(guī)章的實施效果，挖掘與立法相關(guān)的有用信息，為提高立法質(zhì)量而存在。執(zhí)法檢查的側(cè)重點則是法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行情況，重在檢查執(zhí)法部門在貫徹執(zhí)行中存在的問題，是為優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、貫徹落實法律法規(guī)規(guī)章而產(chǎn)生的制度。

法規(guī)清理是指有權(quán)的國家機關(guān)，在其職責(zé)范圍內(nèi)，以一定的方式，對一國一定范圍所存在的規(guī)范性法文件在執(zhí)法檢查和評估的基礎(chǔ)上進行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動（修改、補充或廢止）的專門活動［8］。地方立法評估的其中一個目的就是為法規(guī)規(guī)章的去留提出建議，這一目的與法規(guī)清理是一致的。法規(guī)規(guī)章清理或集中清理，或?qū)ｍ椙謇?，近年來都以專項清理為主，即針對某一類型的法?guī)規(guī)章進行審查，判斷該類型法規(guī)規(guī)章是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。如涉及生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)規(guī)章專項清理。立法后評估既可以是對某一類制度進行評估，也可以對某一具體的法規(guī)規(guī)章進行評估。因此法規(guī)規(guī)章的專項清理可以視為立法后評估的類型化評估。

2 廣州市地方性法規(guī)立法后評估實踐

廣州市法規(guī)立法后評估的實踐有三個時間節(jié)點值得關(guān)注。一是開創(chuàng)節(jié)點。2011年4月啟動的對《廣州市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)登記辦法》的立法后評估工作，在廣州市人大常委會歷史上尚屬首次，具有開創(chuàng)性意義。二是起步節(jié)點。2012年9月廣州市人大常委會制定了《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，明確規(guī)定地方性法規(guī)施行五年以內(nèi)應(yīng)當(dāng)進行一次評估。法制工委應(yīng)當(dāng)于每年12月制定下一年度立法后評估計劃。同時，該辦法還對立法后評估的概念、原則、負(fù)責(zé)部門、評估指標(biāo)、計分公式、工作方法等進行了規(guī)定。三是進入常態(tài)化節(jié)點。廣州市人大網(wǎng)站的新聞動態(tài)刊載的“我會在全國率先啟動規(guī)范化的立法后量化評估工作”信息中明確總結(jié)：我市從2013年開始，將立法后量化評估作為常態(tài)化工作予以大力推進，標(biāo)志著我市正式進入立法后量化評估的新的歷史時期［9］。

從2011年以來，廣州市共對18件地方性法規(guī)開展了立法后評估工作。通過收集相關(guān)資料，對這些立法后評估工作進行分析（見表1），分析可得以下廣州市開展立法評估工作呈現(xiàn)的特點。

表1 廣州市2011—2019年立法后評估情況分析

2.1 實施評估的模式及其不足

廣州市從2012年以來對地方性法規(guī)開展的立法后評估，都是采用委托的方式進行，被委托的主體基本都是高校法學(xué)院，或者依托高校法學(xué)院組成的高校地方法制研究中心。從表1可看出，以上18件法規(guī)的立法后評估，有資料可查證的有15件法規(guī)是委托高校進行具體評估的，有三件沒有查詢到具體的資料。通過委托第三方對法規(guī)進行立法后評估，得以減輕人大代表和人大常委會的負(fù)擔(dān)，亦能避免“自己評估自己制定的法規(guī)”這種缺乏說服力的方式帶來的尷尬。但是委托的單位集中在高校，并且傾向于按年度進行委托，即把每年需要開展的法規(guī)立法后評估工作集中委托給某一個或者多個高校。在以上16件法規(guī)委托評估中，均未見廣州市人大常委會及其法制工委選擇委托主體的方式，在相關(guān)官方網(wǎng)站上亦未見在選擇受托方時所采取的方式，因此我們有理由推測，一是并不對外公開選擇評估單位的方式；二是人大常委會及其法制工委直接選擇了第三方進行評估，無論是哪種可能，都指向在遴選受托主體這方面，缺乏公開透明的遴選機制，存在受托主體的競爭不足，可能會使評估質(zhì)量受到質(zhì)疑。在廣州市人大網(wǎng)首頁可以清晰地看到2020年“關(guān)于委托專業(yè)團隊對我市地方性法規(guī)進行立法后評估的公告”［10］，該公告向具備專業(yè)能力和條件的高等院校、科研機構(gòu)等單位發(fā)起了邀請。結(jié)合廣州市對地方性法規(guī)立法后評估委托第三方采取的最新方式，可以得出，到目前為止廣州市在遴選第三方作為評估主體時，依然缺少競爭遴選的機制。

2.2 評估方法多樣化

2017 年以前，廣州市人大官網(wǎng)公布的立法后評估的信息相對充分，并且立法后評估采用的方法是多種多樣的，包括：聽取實施部門的量化自評和匯報、實地調(diào)研、采用調(diào)查問卷和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式公開征求公眾意見、召開座談會、文獻研究。經(jīng)統(tǒng)計，至少77.78%采用了問卷調(diào)查的方式，50%采用了實地調(diào)研的方式。從樣本來看，采用調(diào)查問卷的形式是占比例最多的，并且還對調(diào)查問卷進行了分類（分為公眾、人大代表和政協(xié)3類）設(shè)計，多種途徑開展問卷調(diào)查。例如公眾可以在現(xiàn)場填寫問卷，也可以通過“廣州人大立法”官方微博、微信或者以信函、電子郵件進行問卷的填寫，同時還可以通過這些形式參加立法后評估的討論。然而官網(wǎng)并沒有公開數(shù)據(jù)收集情況和整理分析情況。

2.3 評估報告未公開或者未有效公開

《廣州市人大常委會立法后評估辦法》第十八條和第二十條分別規(guī)定：評估報告由法制工委根據(jù)評估組、專家組和法規(guī)的組織實施部門的評估意見和評估總分撰寫。評估報告經(jīng)主任會議審定后，提交常委會會議審閱或者審議，并發(fā)送給本會相關(guān)工作機構(gòu)、市政府及其相關(guān)部門和評估組、專家組成員。雖然該辦法沒有明確規(guī)定要將評估報告公開，但實際上，在廣州市人大網(wǎng)和政府網(wǎng)查找不到立法后評估報告，只能通過廣州市人大網(wǎng)的公告、人大會議、常委會會議的工作報告或者相關(guān)報道等方式獲取相關(guān)的總結(jié)性的、間接性的與評估報告相關(guān)的部分內(nèi)容。然而評估報告是由法制工委制定，并不涉及國家秘密等不應(yīng)公開的情況，由此評估報告應(yīng)當(dāng)公開。由此可以得出，廣州市未將評估報告公開或者未將評估報告進行有效的公開，導(dǎo)致公眾不能通過簡便的或者明確的方式進行查閱。

2.4 評估建議不具備針對性或者評估結(jié)果反饋機制有待建立

在表1中，只有2013年和2014年涉及評估建議內(nèi)容，信息分別來源于廣州市人大常委會關(guān)于立法后評估情況的報告［9］（提請人大審議時所做的報告）、廣州市人大常委會法制工委的新聞稿［11］。雖然2013年評估的3件法規(guī)、2014年評估的4件法規(guī)得分均不一致，并且分差很大，最低分73.4分，最高分91.33分，但是評估的結(jié)論卻是相同的，存在一定問題，均未建議馬上修改，只是建議進一步調(diào)研再適時修改。由于我們看到的結(jié)論并不一定是評估報告上的完整表述，那么存在兩個可能性：其一，評估報告上的結(jié)論就如同我們所看到的樣子，沒有針對性提出建議。但是這種可能性不大，因為上面的結(jié)論提到存在一定的問題，只是沒有達到修改的程度，按理，評估報告會針對存在的問題提出建議。表中可以看到后續(xù)情況都在2015年集中修改，其中有一件在2016年就廢止了。其二，缺少對評估結(jié)果的反饋機制。評估報告雖然給出相應(yīng)的意見或提供繼續(xù)調(diào)研的方向，但是對于評估報告中提出的建議沒有回應(yīng)。

可從兩方面進行論證，首先，評估年份不一樣的法規(guī)，事后修法的時間是一樣的，因此從正面看缺少反饋機制的可能性是存在的。其次，法規(guī)在事后進行了修改，說明立法后評估應(yīng)當(dāng)在其中起到一定的作用。即從反面看，這現(xiàn)象不能為第一種可能性提供支撐，卻存在合理推定缺乏評估結(jié)果反饋機制的空間。

3 地方立法后評估機制之完善

3.1 科學(xué)選定評估主體

目前地方性法規(guī)立法后評估主要以內(nèi)部評估為主。以廣州市為例，廣州市由法制工委負(fù)責(zé)組織立法后評估工作，評估工作由專家組、評估組和實施部門共同組成。根據(jù)廣州市常委會立法后評估辦法的評分規(guī)定［總分計算公式為：評估總分=（評估組平均分×0.5）+（專家組平均分×0.3）+（法規(guī)的組織實施部門評分×0.2］，評估組的打分占比最大，也就是受委托的單位的評分占比最高，因此對受托單位的遴選十分重要。目前廣州市對外公開發(fā)布委托評估單位的消息是可取的，可以吸引專業(yè)條件好、實踐經(jīng)驗豐富的第三方機構(gòu)。但是缺少公開遴選方案，公告并不明確指明會通過公平競爭的方式選拔，只籠統(tǒng)地表示擇優(yōu)委托，這當(dāng)中可操作的空間較大。沒有實質(zhì)的競爭遴選機制，難以保證評估的質(zhì)量。

建議開展地方性法規(guī)立法后評估，如果采用委托第三方評估的模式，則應(yīng)當(dāng)建立比較完善的第三方機構(gòu)的競爭受托機制，比如以公開招標(biāo)的方式遴選第三方作為評估方。

3.2 構(gòu)建信息公開機制

立法后評估要重視公眾的參與。公眾參與不能僅僅是針對其中特定的某一部分，應(yīng)當(dāng)是盡可能地全過程參與。就廣州市地方性法規(guī)立法后評估活動中，最能體現(xiàn)公眾參與的是問卷調(diào)查，而除此以外的其他所有環(huán)節(jié)都沒能很好地體現(xiàn)出公眾參與。因此在立法后評估的活動中應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息公開機制，提高公眾參與度，讓立法后評估活動接受公眾的監(jiān)督。主要從以下三個方面入手。

第一，分類調(diào)查問卷可以委托專業(yè)的團隊去設(shè)計。拓寬公眾參與的途徑，比如除了在官網(wǎng)、官方微博和微信公布消息之外，還可以在知名網(wǎng)站上同時發(fā)放調(diào)查問卷。

第二，公開的信息應(yīng)當(dāng)全面。建立信息公開機制，主要目的是建立公開信息的平臺，集中公示相應(yīng)項目的全面信息。不僅僅是公開調(diào)查，調(diào)查后的分析數(shù)據(jù)、調(diào)研的結(jié)果、座談的主要內(nèi)容和結(jié)果、評估報告等信息也應(yīng)當(dāng)全面集中公開。評估采用的方法，以及采取相應(yīng)的方式之后所獲得的階段性結(jié)論乃至最后的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)在一個集中公開的平臺公示，并且確保公眾可以通過多種渠道能獲知該信息公開的平臺。

第三，地方立法后評估活動不僅僅是評估規(guī)范的實施效果如何，更要對被評估的法規(guī)的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響進行評估。因此，評估報告中提出的建議，其后續(xù)情況也應(yīng)當(dāng)在信息公開平臺上公之于眾，即該法規(guī)后續(xù)是否根據(jù)建議進行了修改、廢除或者法規(guī)升格，并且說明理由，避免立法后評估活動形同虛設(shè)。