陳梓銘

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州362000)

2014年大運(yùn)河申遺成功，2017年黨中央、國務(wù)院實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，為推動大運(yùn)河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，增強(qiáng)大運(yùn)河的生命力和影響力提供了重要動力和支撐。2019年2月中辦國辦印發(fā)《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》，明確提出以大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用為引領(lǐng)，統(tǒng)籌大運(yùn)河沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，探索高質(zhì)量發(fā)展新路徑，打造宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片的目標(biāo)。由此可知，有關(guān)大運(yùn)河保護(hù)的探討未曾間斷，大運(yùn)河的保護(hù)問題主要被定位為大運(yùn)河文化的保護(hù)、傳承與利用問題。然而，在大運(yùn)河文化保護(hù)這一系統(tǒng)工程中，運(yùn)河的環(huán)境法保護(hù)不可或缺?！洞筮\(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》中規(guī)定了運(yùn)河河道水系治理管護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)兩大工作重點。同時，為推進(jìn)《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》的實施，“大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度”于2019年6月14日應(yīng)運(yùn)而生。

以上種種說明大運(yùn)河污染防治的現(xiàn)行法保護(hù)工作面臨新的挑戰(zhàn)：在全新的時代背景下，現(xiàn)行《水污染防治法》為主的法律控制體系以及形式多樣的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系是否足以回應(yīng)運(yùn)河污染防治的新要求？如不足以回應(yīng)，面臨的困境根源何在？是否存在、存在哪些保障措施或機(jī)制填補(bǔ)當(dāng)下運(yùn)河污染防治法律控制與經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的不足？為完成運(yùn)河的污染防治目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)如何對填補(bǔ)性保障措施加以完善或如何引入保障機(jī)制加以保護(hù)？以上問題需要學(xué)界予以回應(yīng)。

總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多圍繞運(yùn)河的交通運(yùn)輸、水利工程、歷史、文化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政與經(jīng)濟(jì)問題展開探索，鮮有專門針對運(yùn)河政治、法律方面的研究。筆者以“運(yùn)河”為主題檢索法律類別下的中文論文文獻(xiàn)，僅檢索出50篇論文，除去國際法、唐代法制史層面的研究及關(guān)聯(lián)度不大的研究成果，現(xiàn)有運(yùn)河的環(huán)境法保護(hù)研究聚焦于呼吁提高大運(yùn)河文化建設(shè)的法治水平、運(yùn)河的水質(zhì)治理對策以及運(yùn)河保護(hù)的立法、執(zhí)法問題。雖然既有研究對運(yùn)河保護(hù)的相關(guān)問題已有涉及，但仍顯單薄(文獻(xiàn)量僅4篇)，且實質(zhì)性論證的文章稀少。已有文章從總體上把握運(yùn)河文化帶建設(shè)的水利立法問題[1-2]，但在具體立法構(gòu)建上存在研究空白；另有文章具體研究杭州段運(yùn)河的水質(zhì)治理問題[3]、蘇北運(yùn)河的宿遷皂河至銅山汴塘段運(yùn)河的行政執(zhí)法問題[4]。因此，現(xiàn)有研究雖有對運(yùn)河保護(hù)的宏觀立法探討和微觀具體研究，但既不系統(tǒng)，也未深入，難以應(yīng)對運(yùn)河污染防治的全新時代要求。

筆者以對上述問題的回答為基點，以運(yùn)河的功能分析及其污染防治特性分析為主線展開，剖析既有的法律控制與經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段在運(yùn)河污染防治問題上的困境根源，探尋推進(jìn)運(yùn)河污染防治機(jī)制有序發(fā)展的進(jìn)路，回應(yīng)全新時代對于運(yùn)河污染防治的要求。

一、新要求：運(yùn)河的功能體系分析及污染防治特性歸納

運(yùn)河本身功能定位的特殊性決定了運(yùn)河環(huán)境保護(hù)在水環(huán)境保護(hù)工作中的特殊性，且在全新時代背景下，運(yùn)河的污染防治工作已經(jīng)不同于傳統(tǒng)水體的污染防治。為因應(yīng)新時代對于運(yùn)河環(huán)境保護(hù)工作的新要求，筆者將首先通過運(yùn)河的功能分析，明晰運(yùn)河的功能定位和發(fā)揮，運(yùn)河功能體系是一個經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)功能彼此交織、相互作用的體系；其次，圍繞運(yùn)河的生態(tài)環(huán)境功能發(fā)揮，審視運(yùn)河的污染防治局面。

(一)運(yùn)河的功能體系分析

在運(yùn)河功能體系中進(jìn)行橫向與縱向雙重維度的考察，可以發(fā)現(xiàn)運(yùn)河生態(tài)功能的全新時代意義。運(yùn)河的功能體系即由經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)功能所構(gòu)成的運(yùn)河功能體系。當(dāng)下，運(yùn)河的經(jīng)濟(jì)功能包括交通運(yùn)輸、旅游休閑、商貿(mào)集市和水利功能；運(yùn)河的文化功能包括文物鑒賞、史學(xué)研究、建筑文化、運(yùn)輸文化、商業(yè)文化、飲食文化、娛樂文化和民俗文化功能；生態(tài)環(huán)境功能包括生物多樣性功能、氣候調(diào)節(jié)功能和環(huán)境景觀功能[5]。運(yùn)河以上三大方面的功能構(gòu)成了運(yùn)河的功能體系。

從運(yùn)河三大功能的橫向關(guān)系維度考察，在運(yùn)河的三大功能中，一方面，生態(tài)環(huán)境功能是另外兩大功能的基礎(chǔ)，運(yùn)河經(jīng)濟(jì)功能和文化功能的發(fā)揮需要優(yōu)良的水質(zhì)條件、河道資源、沿岸景觀的支撐；另一方面，國家層面對運(yùn)河文化功能的日益重視使運(yùn)河生態(tài)環(huán)境的修復(fù)具備了現(xiàn)實可能性。

從運(yùn)河三大功能的縱向發(fā)展維度考察，運(yùn)河三大功能的重要性發(fā)生了動態(tài)變化。運(yùn)河的經(jīng)濟(jì)功能不再如傳統(tǒng)意義上般重要，起初，修建運(yùn)河是為了滿足地區(qū)間或水域間的水運(yùn)溝通，其后，運(yùn)河又發(fā)揮灌溉給水、興市興鎮(zhèn)等功能。但隨著多種運(yùn)輸方式的興起，運(yùn)河水運(yùn)的便捷性與運(yùn)河環(huán)境條件對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用相對降低與削弱，而運(yùn)河的文化功能與生態(tài)功能的重要性在當(dāng)下及未來卻日益凸顯。一方面，近20年來國家層面高度重視運(yùn)河的文化傳承利用工作，將大運(yùn)河作為一種歷史文化資源加以保護(hù)，另一方面，在對環(huán)境基本的生存需要滿足之后，人民享受舒適環(huán)境與美麗景觀的呼聲日漸高漲。

因此，運(yùn)河的生態(tài)功能發(fā)揮狀況被賦予了全新意義，運(yùn)河的生態(tài)功能能否充分發(fā)揮，決定了運(yùn)河的經(jīng)濟(jì)價值、文化價值及環(huán)境價值能否實現(xiàn)。

(二)運(yùn)河污染防治的特性歸納

運(yùn)河承載著生態(tài)保護(hù)的重要使命，所以有必要更全面地審視當(dāng)下運(yùn)河的污染防治局面。通過下文全方位歸納運(yùn)河的污染防治特性，我們可以發(fā)現(xiàn)，運(yùn)河的污染防治問題既具有一般水污染防治的傳統(tǒng)特點，又存在獨特性。

1.運(yùn)河污染防治的傳統(tǒng)性

從運(yùn)河主要污染現(xiàn)象可發(fā)現(xiàn)運(yùn)河污染防治的傳統(tǒng)性。根據(jù)2019年5月24日全國政協(xié)的雙周座談會上生態(tài)環(huán)境部黃潤秋副部長的講話，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前運(yùn)河的生態(tài)環(huán)境面臨以下問題：(1)沿岸化工、造紙等企業(yè)造成的工業(yè)污染問題；(2)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)置不完善問題；(3)養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)藥化肥使用導(dǎo)致的面源污染問題；(4)運(yùn)河船舶污染及環(huán)境風(fēng)險隱患問題；(5)運(yùn)河成為區(qū)域污水的主要收納水體。[6]以上問題在其他水體中同樣存在，是長期以來我國水污染防治的工作的重點與難點，這反映出運(yùn)河的環(huán)境保護(hù)與其他水體環(huán)境保護(hù)的共通之處，可以概括為運(yùn)河污染防治的傳統(tǒng)性。

2.運(yùn)河污染防治的復(fù)合性

從運(yùn)河河道水資源治理問題可發(fā)現(xiàn)運(yùn)河污染防治的復(fù)合性。雖然大運(yùn)河運(yùn)行至今仍發(fā)揮著防洪、排澇、灌溉、航運(yùn)事關(guān)人類生存發(fā)展的關(guān)鍵作用，但正如雙周座談會上水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局局長朱程清所言，黃河以北運(yùn)河除城區(qū)景觀河段外，有河皆干、有水皆污。運(yùn)河的河道治理已刻不容緩，通過水資源的優(yōu)化配置恢復(fù)各段運(yùn)河的通水通航功能尤為必要。因此，當(dāng)下正通過南水北調(diào)和引黃等外調(diào)水工程實現(xiàn)運(yùn)河通水。在運(yùn)河的污染防治工作中，運(yùn)河的污染防治工程和水利工程應(yīng)同時推進(jìn)，運(yùn)河的污染防治必然需要考慮水資源配置的需要，“清水”與“通水”的雙重要求體現(xiàn)了運(yùn)河環(huán)境保護(hù)的復(fù)合性。

3.運(yùn)河污染防治的流域性

從運(yùn)河長度、規(guī)?？砂l(fā)現(xiàn)運(yùn)河污染防治的流域性。大運(yùn)河全長32 00公里，分為京杭大運(yùn)河、隋唐大運(yùn)河和浙東運(yùn)河，主河道流經(jīng)八個省市、150個縣區(qū)，各省、各市甚至各縣級市的文化遺產(chǎn)保護(hù)程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀況千差萬別，這決定運(yùn)河不同流域地區(qū)污染防治要求的差異，可以概括為運(yùn)河污染防治的流域性。

4.運(yùn)河污染防治的文化導(dǎo)向性

從政策法規(guī)層面的推動和長期以來運(yùn)河的保護(hù)工作重點可發(fā)現(xiàn)運(yùn)河污染防治的文化導(dǎo)向性。在北大法寶以“運(yùn)河”為關(guān)鍵詞檢索標(biāo)題，可發(fā)現(xiàn)關(guān)于運(yùn)河法律法規(guī)保護(hù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件共有199部，其中包括1部黨內(nèi)法規(guī)、1部行政法規(guī)和197部部門規(guī)章，除去8部專門針對運(yùn)河環(huán)境整治、保護(hù)的批復(fù)或意見外，其余絕大部分均聚焦于運(yùn)河的文化保護(hù)，并且部門規(guī)章的頒布主體基本上都是文物保護(hù)部而非生態(tài)環(huán)境部。因此，長期以來運(yùn)河保護(hù)工作文化導(dǎo)向的特性為運(yùn)河的污染防治提出了更高要求：加強(qiáng)大運(yùn)河生態(tài)保護(hù)修復(fù)，不能與大運(yùn)河作為流動文化活態(tài)遺產(chǎn)的特性割裂開來，必須是在尊重自古以來形成的沿運(yùn)城鎮(zhèn)空間形態(tài)、生產(chǎn)方式、生活風(fēng)俗等前提下進(jìn)行大運(yùn)河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作[7]。

通過運(yùn)河的功能分析與污染防治特點分析，可以認(rèn)為，為使運(yùn)河的水污染防治工作取得成功，必須牢牢把握當(dāng)前運(yùn)河污染防治的四大特性，單從運(yùn)河污染防治的傳統(tǒng)性出發(fā)尚不足以發(fā)揮運(yùn)河的經(jīng)濟(jì)功能和文化功能，只有充分考量運(yùn)河污染防治的復(fù)合性、流域性和文化導(dǎo)向性，通過運(yùn)河的污染防治工作實現(xiàn)運(yùn)河的經(jīng)濟(jì)價值、文化價值和生態(tài)價值才成為可能。

二、新困境：運(yùn)河污染防治既有控制調(diào)控手段的現(xiàn)狀與缺憾

運(yùn)河的污染防治是一項體系化、綜合化的工程，需要兼顧經(jīng)濟(jì)、文化功能的實現(xiàn)。這一部分，筆者將通過對現(xiàn)有控制和調(diào)控手段的分析，明確現(xiàn)有規(guī)范或制度是否、如何以及多大程度上回應(yīng)了運(yùn)河污染防治的需要，而又是否存在，存在哪些不足。

(一)運(yùn)河污染防治控制調(diào)控手段的現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)有的水污染防治手段可分為直接控制和間接調(diào)控手段。筆者參照蔡守秋教授的觀點，將運(yùn)河污染防治的直接控制手段定義為具有強(qiáng)制性、技術(shù)性、嚴(yán)格性特征的預(yù)防性、管制性和救濟(jì)性法律規(guī)范手段，將運(yùn)河污染防治的間接調(diào)控手段定義為水污染防治的經(jīng)濟(jì)手段。①

1.運(yùn)河污染防治直接控制手段的現(xiàn)狀分析

經(jīng)筆者梳理，現(xiàn)行法中運(yùn)河水污染防治的直接控制手段主要規(guī)定于《水污染防治法》中，以此為主體，《固體廢物污染防治法》《水法》《海事訴訟特別程序法》配套規(guī)定了運(yùn)河的污染防治。(見表1)考察現(xiàn)有關(guān)于運(yùn)河保護(hù)的規(guī)范體系，可發(fā)現(xiàn)，在《水污染防治法》中，未對運(yùn)河污染防治與一般水體的污染防治進(jìn)行區(qū)分②，該法第4章根據(jù)污染來源和污染類型一一規(guī)定了工業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染和船舶水污染的具體防治措施，這體現(xiàn)了運(yùn)河與其他水體污染防治的一般特點，體現(xiàn)運(yùn)河污染防治工作的傳統(tǒng)性要求。另，配套的三部法律的具體條文中，規(guī)定了運(yùn)河的環(huán)境和防洪行洪功能保護(hù)。

表1 運(yùn)河污染防治的法律規(guī)范體系

2.運(yùn)河污染防治間接調(diào)控手段的現(xiàn)狀分析

我國目前的主要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括環(huán)境財政政策、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、碳排放交易制度、環(huán)保稅制度(水資源費(fèi)制度)、綠色金融產(chǎn)品、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等。其中，環(huán)保稅制度(又稱排污收費(fèi)制度、水資源費(fèi)制度)、環(huán)境財政投入(又稱環(huán)境財政支出)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、參與到PPP(Public-Private-Partnership)項目中的第三方污水處理服務(wù)、水權(quán)交易制度是運(yùn)河污染防治的間接調(diào)控手段。

環(huán)保稅制度是我國最常見、最主要的水污染防治間接調(diào)控手段，在運(yùn)河污染防治中更是如此。繳納環(huán)境保護(hù)稅屬于排污者對占用環(huán)境容量和利用環(huán)境納污的補(bǔ)償，征稅的目的是用于統(tǒng)籌治理和改善環(huán)境[8]。我國《環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日正式實施，同時排污費(fèi)停止征收。目前，國家層面正在推動“水資源費(fèi)改稅”改革試點，全國范圍內(nèi)已有河北、北京、天津等10個省市開始試點工作。

環(huán)境財政投入，也稱環(huán)境財政支出，同樣在運(yùn)河污染防治、運(yùn)河環(huán)境的保護(hù)和改善方面發(fā)揮重要作用。環(huán)境財政支出政策是政府針對環(huán)境外部性問題的調(diào)控和激勵政策，有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，政府環(huán)境財政支出份額的提高能顯著地降低環(huán)境污染的排放[9]。由于環(huán)境問題的公共物品屬性，僅通過管制生產(chǎn)企業(yè)或個人防治污染有其局限性。生態(tài)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域、與環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營領(lǐng)域(如供水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤?yīng)領(lǐng)域)即存在大量應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)承擔(dān)或者部分承擔(dān)污染治理責(zé)任的環(huán)境物品[10]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者向生態(tài)保護(hù)者或生態(tài)受損者進(jìn)行支付，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償中的流域生態(tài)補(bǔ)償是與運(yùn)河的環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的調(diào)控機(jī)制。以政府轉(zhuǎn)移支付為代表的政府手段和形式多樣的市場機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕獙嵤┦侄巍膶嵺`進(jìn)展看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金籌措的渠道仍顯單一，主要借助于中央與地方政府財政的持續(xù)投入。2019年11月15日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點方案》，將推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度作為其任務(wù)之一。除此之外，參與到PPP項目中的第三方污水處理服務(wù)、水權(quán)交易制度同樣是運(yùn)河污染防治的間接調(diào)控手段。與上述三種調(diào)控手段不同，該項制度更加體現(xiàn)社會資本與公眾力量的參與，市場機(jī)制的作用得到更充分的發(fā)揮，在運(yùn)行效率和成本控制上顯示出優(yōu)勢。但兩大調(diào)控手段并未成為當(dāng)下運(yùn)河污染防治間接調(diào)控的主要手段：參與到PPP項目中的第三方污水處理服務(wù)仍處于探索階段，而水權(quán)交易制度雖然與水污染防治相關(guān)，但這一制度的核心在于滿足水資源管理的需要。

(二)既有控制和調(diào)控手段的缺憾分析

1.既有控制手段的缺憾分析

在運(yùn)河的污染防治問題上，現(xiàn)有的法律控制體系雖明確規(guī)定了運(yùn)河的污染防治，但其建構(gòu)的核心邏輯本質(zhì)上是以江河、湖泊為代表的自然水體展開。從《水污染防治法》第四章的解讀可知，工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和船舶的水污染防治既是自然水體的污染防治工作重點，也是運(yùn)河水污染防治的工作重點。因此，當(dāng)前運(yùn)河的污染防治領(lǐng)域面臨的傳統(tǒng)性困境，與傳統(tǒng)水體大同小異。而有關(guān)運(yùn)河污染防治中的復(fù)合性、流域性和文化導(dǎo)向性要求，現(xiàn)有法律控制手段的回應(yīng)仍存在不足。參照傳統(tǒng)水體的污染防治舉措確定運(yùn)河的污染防治的主要工作內(nèi)容有其合理性。但還應(yīng)看到，運(yùn)河這一水體承載著自然水體所不具有的經(jīng)濟(jì)、文化意義，但是現(xiàn)行法中，對于特殊功能水體保護(hù)的規(guī)定顯得粗糙模糊，《水污染防治法》第5章的飲用水功能區(qū)與其他特殊水體保護(hù)中，僅細(xì)化規(guī)定了飲用水水源區(qū)保護(hù)，有關(guān)運(yùn)河水體的特殊保護(hù)并未進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)有的運(yùn)河水體相關(guān)的特殊保護(hù)，規(guī)定于《水污染防治法》第74條、75條中③，經(jīng)檢視分析，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：(1)75條規(guī)定了保護(hù)區(qū)水體的排污限制。針對已被劃入保護(hù)區(qū)內(nèi)的運(yùn)河水體，除了傳統(tǒng)的水污染防治措施，現(xiàn)有的水污染防治工作應(yīng)當(dāng)如何與運(yùn)河污染防治的復(fù)合性要求、流域性要求與文化導(dǎo)向性要求相結(jié)合未進(jìn)行規(guī)定；(2)第5章僅在74條規(guī)定了特殊水體保護(hù)的責(zé)任主體(縣級以上人民政府)，各級政府應(yīng)當(dāng)采取哪些措施以確保保護(hù)區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)尚留疑問。以上種種均未能在法律層面找到合適的回應(yīng)。

2.既有調(diào)控手段的缺憾分析

相比法律控制手段，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的實現(xiàn)途徑更加豐富，契合了運(yùn)河污染防治的傳統(tǒng)性要求。其一，環(huán)境財政投入制度在促使排污單位或個人履行運(yùn)河污染治理義務(wù)方面，環(huán)保稅制度能夠通過向排污者征稅的方式將運(yùn)河周邊的環(huán)境開發(fā)利用行為人的外部成本內(nèi)部化。其二，環(huán)境財政投入制度除了能夠?qū)ζ髽I(yè)或其他個體進(jìn)行管制以外，還有助于政府承擔(dān)起為污染防治過程中出現(xiàn)的公共物品買單的主體責(zé)任。其三，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度則通過對生態(tài)保護(hù)利益在獲益者和受損者之間的調(diào)節(jié)分配，實現(xiàn)運(yùn)河的污染防治。雖然現(xiàn)有的運(yùn)河污染防治經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段在水體污染防治方面發(fā)揮著不可替代且日益重要的作用，但是該手段仍處于試點與改革推進(jìn)階段，需要進(jìn)一步拓展試點范圍、出臺細(xì)化規(guī)定以進(jìn)一步實現(xiàn)其調(diào)控效果。

然而，現(xiàn)有調(diào)控手段雖然為經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)難題提供了協(xié)調(diào)平衡思路，但經(jīng)進(jìn)一步檢視，可發(fā)現(xiàn)在回應(yīng)運(yùn)河污染防治的復(fù)合性、流域性與文化導(dǎo)向性要求上，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段仍存在不足。運(yùn)河這一特殊水體的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)、文化利益的交織尤為緊密，但是運(yùn)河污染防治的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段只是側(cè)重于對主體經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，卻忽視了全新時代背景下運(yùn)河污染防治的文化保護(hù)需要。運(yùn)河污染防治工作所要求的文化導(dǎo)向性要求，在既無法在法律規(guī)定中體現(xiàn)又未能得到經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段有效保障的背景下，應(yīng)當(dāng)通過政策法規(guī)層面和行政執(zhí)法滿足，因此，需尋得保障機(jī)制以確保政府主體職責(zé)的充分發(fā)揮，即需要從立法已確立的試點機(jī)制資源與中央自上而下的政策法規(guī)推動中完善運(yùn)河污染防治體系。

三、新對策：運(yùn)河污染防治政策法規(guī)完善與機(jī)制完善

在法律控制與經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段以外，發(fā)揮缺憾填補(bǔ)功能且具有現(xiàn)實可能性的路徑可概括為政策法規(guī)路徑與“河長制”機(jī)制路徑。

(一)現(xiàn)行政策法規(guī)的推動與完善

梳理現(xiàn)有關(guān)于運(yùn)河保護(hù)的政策法規(guī)，與運(yùn)河保護(hù)相關(guān)的中央政策文件、黨內(nèi)法規(guī)、部門規(guī)章，主要包括《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度的函》和《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》。與運(yùn)河保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章較多，主要包括《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》等。在現(xiàn)有法律規(guī)定粗疏，且經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段未能滿足將運(yùn)河污染防治與其文化導(dǎo)向性要求結(jié)合的背景下，政策法規(guī)層面的實踐無疑是一種妥適的補(bǔ)充保障措施。合理運(yùn)用政策法規(guī)手段，能有效應(yīng)對當(dāng)下運(yùn)河水污染防治控制調(diào)控體系面臨的困境。但無論是中央層面的政策法規(guī)，還是地方層面的法規(guī)規(guī)章均有不足。故此，筆者從以此兩大方面針對性提出完善建議：

(1)在中央層面，有關(guān)運(yùn)河保護(hù)的規(guī)定集中于運(yùn)河的文化遺產(chǎn)保護(hù)，關(guān)于運(yùn)河污染防治方面的規(guī)定仍顯不足，現(xiàn)有為運(yùn)河提供針對性保護(hù)的中央層面的法規(guī)文件是《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》，該文件屬于黨內(nèi)法規(guī)文件，雖列舉了關(guān)于運(yùn)河污染防治工作的要求，但并不對外公開。因此，有必要加快創(chuàng)設(shè)中央層面的法規(guī)文件，詳盡列舉關(guān)于運(yùn)河污染防治的措施、要求及目標(biāo)并且對外公開。

(2)在地方層面，部分地區(qū)雖然出臺了地方性法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件為運(yùn)河的污染防治加以細(xì)化規(guī)定，但是已創(chuàng)設(shè)的立法并未實現(xiàn)運(yùn)河流經(jīng)區(qū)域的法規(guī)規(guī)章全覆蓋，貫徹體現(xiàn)運(yùn)河污染防治的內(nèi)容與程度大異其趣。另，地方在規(guī)范性法律文件的制定中或多或少存在部門利益立法化的傾向，如果僅由縣市級兩級制定規(guī)范性法律文件對運(yùn)河的污染防治加以保護(hù)，難以實現(xiàn)運(yùn)河污染防治的預(yù)期效果。因此，對于運(yùn)河運(yùn)河流經(jīng)的八大省級區(qū)域，有必要提高規(guī)范性法律文件的制定主體級別，由省、自治區(qū)、直轄市這一級別出臺法規(guī)規(guī)章，對運(yùn)河污染防治進(jìn)行整體把握與統(tǒng)一規(guī)定，將運(yùn)河的清水通水(復(fù)合性要求)、省內(nèi)地區(qū)差異(流域性要求)、文化遺產(chǎn)(文化導(dǎo)向性要求)的保護(hù)要求予以明確。對此，可借鑒山東省政府出臺的《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》進(jìn)行立法建構(gòu)，出臺省級法規(guī)規(guī)章文件。

(二)河長制的落實與運(yùn)用

從2019年以來大運(yùn)河污染防治的實踐情況看，河長制在大運(yùn)河的污染防止中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[11]。尤其是對于大運(yùn)河的通水通航問題，通過八省市各級河長的推動落實，已經(jīng)得到集中有效整治，大運(yùn)河污染防治工作的通水通航要求(復(fù)合性要求)得到滿足。根據(jù)水利部于2018年10月11日發(fā)布的《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，河長制的進(jìn)一步落實還應(yīng)當(dāng)貫徹體現(xiàn)大運(yùn)河污染防治的流域性、文化導(dǎo)向性要求。目前，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在大運(yùn)河污染防治工作中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，由各級運(yùn)河流經(jīng)省市的各級河長及河長辦人員作為運(yùn)河污染防治工作的主力軍，充分考慮運(yùn)河污染防治的特殊要求，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境部門、水利部門和文物保護(hù)等部門的工作及利益要求，無疑是最為合適的機(jī)制手段。

新時代運(yùn)河水體的特殊性為水污染防治工作帶來了全新挑戰(zhàn)，當(dāng)下的法律控制與經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系均難以為運(yùn)河污染防治工作提供有力支持。為回應(yīng)這一難題，克服運(yùn)河污染防治工作遭遇的困境，筆者從政策立法與行政執(zhí)法兩方面提出完善的措施建議。宏觀論證視角的選擇能夠把握運(yùn)河污染防治的制度體系難題與整體完善方向，但兼具實操性和針對性的完善措施仍待進(jìn)一步論證與具體化。未來可從央地層面的立法與河長制的落實兩方面進(jìn)行細(xì)化研究。比如，各地如何結(jié)合地方運(yùn)河保護(hù)現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制訂運(yùn)河污染防治保護(hù)法規(guī)規(guī)章？在已有的通水通航得到有效整治的基礎(chǔ)上，各級河長還需要開展哪些工作以解決運(yùn)河仍然面臨的污染問題、滿足文化保護(hù)要求？這些問題意味著，運(yùn)河污染防治問題的解決任重道遠(yuǎn)，筆者在未來還需要繼續(xù)探討。大運(yùn)河污染申遺成功為我們提供了運(yùn)河環(huán)境保護(hù)的契機(jī)，社會和國家層面日益重視運(yùn)河生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和文化功能的發(fā)揮為我們提供了展望未來的勇氣，但是，守護(hù)好運(yùn)河生態(tài)環(huán)境尚需中央與地方層面、立法與執(zhí)法機(jī)關(guān)不懈的努力。有理由期待，經(jīng)由多方共同努力，古老的大運(yùn)河將逐漸煥發(fā)出活力與生機(jī)。

注 釋：

①水污染防治的經(jīng)濟(jì)手段，其實質(zhì)在于按照“污染者負(fù)擔(dān)”原則和環(huán)境資源有償使用原則,通過市場機(jī)制,使污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價,從而將環(huán)境成本納入各級分析和決策過程,促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從全局利益出發(fā)選擇更有利于環(huán)境的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)方式,同時也可籌集一筆資金,由政府根據(jù)需要加以支配,以支持區(qū)域環(huán)境綜合整治、重點污染源的治理、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等,改變無償或低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會、他人及子孫后代,以實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

②《水污染防治法》第二條第一款：本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。

③《中華人名共和國水污染防治法》第七十四條：縣級以上人民政府可以對風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價值的水體劃定保護(hù)區(qū)，并采取措施，保證保護(hù)區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第75條：在風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價值的水體的保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得新建排污口。在保護(hù)區(qū)附近新建排污口，應(yīng)當(dāng)保證保護(hù)區(qū)水體不受污染。