黨的十九大報(bào)告中提及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的開(kāi)展，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。2018年 11月5 日，習(xí)近平總書記在第一屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，將重視長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展，同時(shí)提升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年 4月 26日，習(xí)近平進(jìn)一步作出重要指示，上海應(yīng)該起到領(lǐng)頭作用，蘇浙皖各揚(yáng)所長(zhǎng)，促進(jìn)了長(zhǎng)三角地區(qū)一體化的高質(zhì)量發(fā)展，引導(dǎo)長(zhǎng)江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)更好更快的增長(zhǎng)，以便國(guó)家發(fā)展大局的建設(shè)。2019年 12月 1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。從此，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展開(kāi)始發(fā)展為國(guó)家戰(zhàn)略。所謂長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，表示在長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)，行政主體清晰的不同區(qū)域內(nèi)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革開(kāi)放政策，將可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的人為因素和流動(dòng)體制進(jìn)行清楚，相互之間合作、開(kāi)放，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前長(zhǎng)三角區(qū)域主要存在的社會(huì)問(wèn)題有，不同地區(qū)的社會(huì)保障法規(guī)政策有所差異，這就導(dǎo)致長(zhǎng)三角區(qū)域人口流動(dòng)和相關(guān)權(quán)益保障得不到有效的解決，是阻礙長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化的一大制度問(wèn)題，應(yīng)該采取怎樣的措施解決該問(wèn)題是當(dāng)前三角社會(huì)民生的重要事情。

一、長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)政策的差異沖突現(xiàn)狀分析

想要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化，勞動(dòng)力和人才在各省市之間的暢通流動(dòng)是其中重要的條件之一，到那時(shí)因?yàn)殚L(zhǎng)三角在社會(huì)保障制度體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)、虛帳做實(shí)規(guī)定、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等方面，在法律法規(guī)制度中都存在一定的矛盾，這也對(duì)長(zhǎng)三角勞動(dòng)力流動(dòng)和人才管理方面造成了嚴(yán)重的制度性阻礙。筆者認(rèn)為，在全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，一直倡導(dǎo)應(yīng)重視法律法規(guī)制度，加強(qiáng)國(guó)家間的合作，長(zhǎng)三角地區(qū)因?yàn)橹贫葐?wèn)題導(dǎo)致動(dòng)力合流動(dòng)和人才的限制是不符合全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的，同樣對(duì)于人力資源的優(yōu)化配置也是不利的，立法者應(yīng)該關(guān)注到這一問(wèn)題。

1.??? 長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)差異沖突對(duì)人員流動(dòng)的影響

長(zhǎng)三角各省社會(huì)保障法規(guī)的不一致對(duì)人才和勞動(dòng)力流動(dòng)帶來(lái)的影響有：一是法規(guī)本身設(shè)置導(dǎo)致的障礙。以杭州為例，要將養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入到余杭、蕭山二區(qū)的條件是必須交滿5 年以上的社保。設(shè)置參保年限，限制養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)入，有些人會(huì)因?yàn)閰⒈r(shí)間不足而最終無(wú)法享受到該地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這就會(huì)將大部分排除在享受養(yǎng)老保險(xiǎn)之外。因?yàn)楫?dāng)?shù)卣匾暤淖陨戆l(fā)展的利益，也是社會(huì)保障和勞動(dòng)的層次不高的體現(xiàn)，實(shí)行這樣的政策，無(wú)論是出于何種理由，目前想要發(fā)展長(zhǎng)江角區(qū)域一體化在是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施還有待考慮;第二，在比較了各地政策后，許多勞動(dòng)者只能主動(dòng)放棄跨區(qū)，甚至是放棄個(gè)人利益進(jìn)行流動(dòng)，所有對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的領(lǐng)取都要求其本人必須是在當(dāng)?shù)貐⒈５?，同時(shí)設(shè)置了各自的參保年限，如此強(qiáng)硬的規(guī)定，定然會(huì)導(dǎo)致尚有勞動(dòng)力但是又快要到了退休年紀(jì)的勞動(dòng)者進(jìn)行合理流動(dòng)與人力資源的優(yōu)化配置，假如勞動(dòng)者放棄流動(dòng)，那可能會(huì)是勞動(dòng)者在自我評(píng)估后的選擇，如果勞動(dòng)者選擇流動(dòng)，這表明他在流動(dòng)的同時(shí)也將被動(dòng)的放棄原有的待遇;三是用人單位的經(jīng)營(yíng)成本和員工也會(huì)遇到人為的不公平。如長(zhǎng)三角各地關(guān)于單位需上繳的社會(huì)保障費(fèi)用的基數(shù)和比例不同、員工試用期長(zhǎng)短及待遇等不同也會(huì)出現(xiàn)人為因素的不公平。長(zhǎng)三角地區(qū)法規(guī)政策的差異，給區(qū)域制度實(shí)行增加了難度，使得交易成本提高，對(duì)勞動(dòng)者和經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)其流動(dòng)性都有一定的困難，單看某時(shí)期的某地正常并不覺(jué)得有問(wèn)題，但是在整個(gè)區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)上，相互間存在一種對(duì)抗而不是合作，這會(huì)影響區(qū)域整體甚至是其他各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化的法冶進(jìn)程受到了阻礙。

2.??? 長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)差異導(dǎo)致的制度性障礙

不像勞動(dòng)人事法規(guī)對(duì)勞動(dòng)者流動(dòng)的障礙那么顯性，區(qū)域社會(huì)保障法規(guī)政策的差異于勞動(dòng)者自由流動(dòng)而言，限制的較為隱蔽，因?yàn)樗嗄暌院蟛艜?huì)將消極后果暴露在勞動(dòng)者面前，但是改革開(kāi)放已經(jīng)多年，最初走向勞動(dòng)力市場(chǎng)的這批勞動(dòng)者已經(jīng)或者很快就要面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障問(wèn)題，可是我們的法規(guī)協(xié)調(diào)制度已經(jīng)準(zhǔn)備好了嗎？現(xiàn)實(shí)情況是，過(guò)低的統(tǒng)籌層次正在使得社會(huì)保障法規(guī)成為勞動(dòng)者流動(dòng)的制度性障礙。

首先是剛性的制度障礙。這源于地方政府制定政策時(shí)會(huì)以追求本地經(jīng)濟(jì)利益為傾向，在社會(huì)保障中由于統(tǒng)籌基金部分勞動(dòng)者無(wú)法帶走，各地對(duì)勞動(dòng)者的流出比較寬容而對(duì)流入則做了諸多限制。其次是柔性的制度體系差異障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革具有探索性，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)立法及政策的態(tài)度是，首先鼓勵(lì)試點(diǎn)，然后建立法制，這就出現(xiàn)了各地社會(huì)保障法規(guī)政策的千差萬(wàn)別，一個(gè)地方的具體法規(guī)在另一個(gè)地方可能沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的對(duì)接制度，因而也就沒(méi)有辦法合理解決人力資源流動(dòng)中的公平對(duì)接問(wèn)題。如上海的小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，在其他兩省就沒(méi)有相應(yīng)制度，同樣浙江省的低標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)保障制度在蘇滬兩地也沒(méi)有制度接口，這勢(shì)必會(huì)成為影響相關(guān)人員流動(dòng)的制度障礙。

比較三地法規(guī)政策的差異沖突，還會(huì)發(fā)現(xiàn)各地在法規(guī)政策制定時(shí)往往僅從本地利益、當(dāng)前利益考慮得較多，有時(shí)制度過(guò)于剛性，沒(méi)有為勞動(dòng)者和其他方面留下選擇空間，存在中央的行政法規(guī)和地方法規(guī)政策存在差異，甚至與上位法發(fā)生沖突。

3.??? 長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)政策差異沖突產(chǎn)生的原因分析

筆者認(rèn)為，長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)政策存在差異形成原因是多方面的。第一，對(duì)地方利益的追求是其根本原因。由于“長(zhǎng)三角”并非行政區(qū)劃上的概念，實(shí)質(zhì)上在長(zhǎng)三角內(nèi)部存在著眾多行政區(qū)劃，它們均有著各自不同的利益，各地出于對(duì)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)的執(zhí)政理念，往往從本地利益出發(fā)來(lái)制定法規(guī)政策。第二，地方經(jīng)濟(jì)追求個(gè)性化發(fā)展，導(dǎo)致地方立法的差異性。長(zhǎng)三角勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)政策在各地差異較大還與我國(guó)立法和國(guó)情有關(guān)，經(jīng)濟(jì)改革的探索性促使中央和地區(qū)先試驗(yàn)再立法的方式，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)探索的個(gè)性化，地方立法也展現(xiàn)出了個(gè)性化的特點(diǎn)，出現(xiàn)了“百里不同法”的現(xiàn)象。第三，各地區(qū)嚴(yán)格的戶籍制度導(dǎo)致人身支出義務(wù)和人力資本利益的問(wèn)題變得突出，降低了社會(huì)保障立法的威信力，在這一方面，國(guó)家應(yīng)頒布宏觀制度，讓各地區(qū)的依照地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，社會(huì)保障制度作為一種極低統(tǒng)籌層次的制度表現(xiàn)的較為明顯，各地法規(guī)政策制定的時(shí)間、起點(diǎn)、目標(biāo)等不一致的疊加效應(yīng)致使從立法框架到具體法規(guī)都有較大的差別。第四，國(guó)家法律制定的滯后性也是導(dǎo)致各地法規(guī)不一致的重要原因。以《勞動(dòng)合同法》為例，早在這部于2008年 1月 1日生效的法律之前，江蘇省、浙江省于2003年，上海市于2002年，寧波市于2000年就分別制定實(shí)施了各自的勞動(dòng)合同條例或辦法，這些法規(guī)之間的差異自不必說(shuō)，就是它們與《勞動(dòng)合同法》之間也有不少?zèng)_突，目前均需盡快作相應(yīng)修改。第五，各地立法的差距還源于各地不同的特點(diǎn)，長(zhǎng)三角地區(qū)盡管有著相近的經(jīng)濟(jì)人文背景，但是也存在諸多不同，如蘇南的經(jīng)濟(jì)模式和浙北不同、上海的社會(huì)結(jié)構(gòu)和江浙也不同，這些不同也會(huì)不同程度地反映為法規(guī)政策上的差異。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障法規(guī)政策沖突的協(xié)調(diào)對(duì)策

消除長(zhǎng)三角社會(huì)保障法規(guī)差異沖突的消極作用是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要建立一個(gè)長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，從立法合作和司法協(xié)調(diào)兩方面入手加以解決。據(jù)此，提出以下協(xié)調(diào)對(duì)策：

（一）明確協(xié)調(diào)原則

第一，對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)區(qū)域資源的合理流動(dòng)原則。當(dāng)前所存在的問(wèn)題是，不同地區(qū)間的相關(guān)法律規(guī)范對(duì)勞動(dòng)者的合理流動(dòng)進(jìn)行了限制，此時(shí)，需要建立具有針對(duì)性的法律措施，保障和擴(kuò)大勞動(dòng)者合法利益，幫助解決長(zhǎng)三角區(qū)域人員的流動(dòng)問(wèn)題;第二，社會(huì)公平原則，勞動(dòng)者對(duì)所在的城市建設(shè)都是奉獻(xiàn)了自身了力量的，當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)在參保年限、身份屬性和戶籍城市都有很大的限制，導(dǎo)致在流動(dòng)的人員并不高及時(shí)享受到城市發(fā)展成果，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是不符合社會(huì)和諧公平發(fā)展的原則;第三，保障與風(fēng)險(xiǎn)相連原則，如失業(yè)險(xiǎn)、工傷和醫(yī)療都與從業(yè)地密不可分，但是另外方面，生育和養(yǎng)老是與戶籍地緊密聯(lián)系的，所以在進(jìn)行制度的編制時(shí)，要將保障地的保障成本考慮進(jìn)去，以養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移為例，轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好統(tǒng)籌基金的調(diào)配;第四，合法原則，稱之為長(zhǎng)三角，是在經(jīng)濟(jì)和地理上的解釋，不代表行政和立法實(shí)體，在中短期發(fā)展來(lái)看，長(zhǎng)三角是不可能跳躍這個(gè)現(xiàn)實(shí)的立法體制，所以還是得遵循合法原則。

（二）清理修改長(zhǎng)三角現(xiàn)有沖突的法規(guī)政策

針對(duì)長(zhǎng)三角目前的社會(huì)保障法規(guī)政策間的沖突必須及時(shí)的清除。應(yīng)當(dāng)馬上組織專項(xiàng)工作小組對(duì)有沖突的法規(guī)進(jìn)行梳理，對(duì)于出現(xiàn)沖突的條款進(jìn)行逐一整理，盡可能的降低矛盾的出現(xiàn)，縮減立法和執(zhí)法資源的耗費(fèi)。同時(shí)，針對(duì)不同的沖突，區(qū)別對(duì)待，有序協(xié)調(diào)，最后達(dá)到區(qū)域法治高質(zhì)量統(tǒng)一的要求。

（三）建立長(zhǎng)三角法治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建議形成針對(duì)長(zhǎng)三角發(fā)展的法治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)其司法協(xié)調(diào)和立法合等職能進(jìn)行完善。以下是長(zhǎng)三角法治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作職能：第一，對(duì)于因立法沖突而導(dǎo)致的法律矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào);第二，制定硬度沖突發(fā)生的法律規(guī)范，規(guī)范的制定主要依據(jù)流動(dòng)人員的工作地和戶籍地為連接點(diǎn)，歐盟處理類似沖突的方式可以作為借鑒;第三，不僅要協(xié)調(diào)好各地區(qū)的利益，同時(shí)也要適用于長(zhǎng)三角區(qū)域的長(zhǎng)期發(fā)展。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，流動(dòng)人員工作地時(shí)是一個(gè)收入賬戶，當(dāng)開(kāi)會(huì)領(lǐng)取養(yǎng)老保行金的時(shí)候就轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥С鲑~戶。在制定沖突規(guī)范和制定法規(guī)時(shí)應(yīng)將這些因素考慮進(jìn)去，可以協(xié)調(diào)各方利益，避免發(fā)生沖突。

（四）實(shí)施區(qū)域協(xié)作立法

區(qū)域立法沖突的方法可以通過(guò)實(shí)施區(qū)域協(xié)作立法來(lái)解決。長(zhǎng)三角地方政府可以訂立聯(lián)合立法協(xié)議，對(duì)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，然后再通過(guò)長(zhǎng)三角三省一市政府的聯(lián)合立法，對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，避免在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)多地方立法和立法重復(fù)的現(xiàn)象。立法協(xié)作方式如下：一是針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)、群眾的重點(diǎn)和難點(diǎn)設(shè)計(jì)專項(xiàng)立法，三省一市人大建立聯(lián)合工作組，制定聯(lián)合立法，分別進(jìn)行公式;有些立法項(xiàng)目具有一定的同一性，則由各省市的相關(guān)組織進(jìn)行立法起草，最終的立法結(jié)果在各省市共享，結(jié)果由各自公布。主要優(yōu)點(diǎn)是：相互協(xié)作，不改變立法的權(quán)限。這種立法協(xié)方式，有助于減少對(duì)立法資源的浪費(fèi)，并且可以根本上解決長(zhǎng)三角地區(qū)的立法矛盾，以達(dá)到促進(jìn)長(zhǎng)三角社會(huì)保障高質(zhì)量一體化的法治進(jìn)程。

（五）通過(guò)制定“示范法”來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角區(qū)域法規(guī)沖突

建議長(zhǎng)三角可嘗試制定“示范法”，即通過(guò)全國(guó)人大、中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)、長(zhǎng)三角地方人大或地方立法研究會(huì)等官方或非官方的組織來(lái)擬定不具有法律效力的“示范法”，供長(zhǎng)三角各地立法機(jī)關(guān)采用，形成長(zhǎng)三角區(qū)域性規(guī)則的統(tǒng)一規(guī)范。實(shí)踐證明，這種“示范法”在美國(guó)能有效緩解州際之間的法律沖突，促進(jìn)美國(guó)的法制統(tǒng)一，對(duì)于區(qū)際法律矛盾得到了有效的解決，這一做法和經(jīng)驗(yàn)也值得長(zhǎng)三角借鑒。

參考文獻(xiàn)：

（1）?? 劉志彪《：長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的三個(gè)基本策略問(wèn)題分析》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5 期。

（2）?? 趙紅軍等：《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研報(bào)告》，載《科學(xué)發(fā)展》2018年第6 期。（3）葉必豐《：區(qū)域協(xié)同的行政行為理論資源及其挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)雜志》2017年第3 期。（4）王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合制定地方性法規(guī)初論》，《學(xué)習(xí)論壇》2012年第6 期。

作者簡(jiǎn)介：

陳小芳（1980年 4月 -）、女、漢、浙江東陽(yáng)、研究生、浙江橫店影視職業(yè)學(xué)院、322118、副教授、主要研究方向：食品安全管理、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等。寫作方向：食品安全管理。