安博 馬士杰 崔達銘 王合昌 邱偉 邱德金

1．濱州市行政審批服務局 山東濱州 256600

2．濱州市行政審批聯(lián)審中心 山東濱州 256600

3．濱州市行政審批幫辦代辦中心 山東濱州 256600

1 概述

1.1 研究背景

工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下做出的重大決策[1]。習近平總書記從優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的高度指出：要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，實施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，營造穩(wěn)定公開、可預期的營商環(huán)境。2018年1月，國務院常務會議決定開展提升辦理建筑許可指標排名專項行動，推進工程建設項目審批制度改革。2018年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求[2]。2019年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，韓正副總理出席全國工程建設項目審批制度改革工作電視電話會議并講話。2019年4月，《住建部關(guān)于征求工程建設項目審批流程圖示范文本（征求意見稿）意見的函》，基本確定審批環(huán)節(jié)事項。2019年10月，國務院常務會議通過了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，以政府立法方式為包括工程建設項目投資的各類市場主體投資提供了制度保障。

1.2 工程建設項目并聯(lián)審批制度法規(guī)體系發(fā)展（研究）現(xiàn)狀

2019年10月8日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》經(jīng)國務院第66次常務會議通過。這是我國為進一步優(yōu)化營商環(huán)境頒行的第一部專門行政法規(guī)，它進一步凸顯了國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的改革勇氣和決心，體現(xiàn)了國家對保障各類市場主體平等、有序發(fā)展的高度重視。隨著該行政法規(guī)的施行，我國進一步轉(zhuǎn)變政府職能，營造穩(wěn)定公平透明、釋放動能、激發(fā)活力的營商環(huán)境的氛圍，市場主體高質(zhì)量發(fā)展的喜人局面將加速形成。該條例還進一步提出了縣級以上人民政府有關(guān)部門應當按照職責分工，做好優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)工作。這是我國突破性提出對行政許可事項跨行業(yè)跨部門牽頭組織實施的指導性條文。

2 工程建設項目并聯(lián)審批制度建立與運行情況分析

2.1 山東省工程建設項目審批制度改革體系分析

（1）深入推進工程建設項目審批制度改革分析。從實際情況看，在工程建設項目審批過程中，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和部門專項規(guī)劃之間存在著矛盾，土地、生態(tài)、能耗等要素指標約束問題的確在一定程度上嚴重影響項目的落地。項目等指標規(guī)劃的情況比較突出，解決這一類問題需要綜合考量，其中一個重要方面就是建立全省消除規(guī)劃矛盾的機制和規(guī)則。山東省工業(yè)用地占比大，利用比較粗糙，還是要積極推行工業(yè)項目標準地制度改革[3]，6月底之前山東省有關(guān)部門已制定出臺這方面的政策文件《全面優(yōu)化工程建設項目審批流程實施方案》。以優(yōu)化項目前期準備，提高項目審批效率，通過多規(guī)合一的業(yè)務協(xié)同，協(xié)調(diào)項目的選址用地、項目投建建設條件等要求，策劃生成項目和審批事項清單，讓市場主體對項目實施的各類要求和需要辦理的審批事項一目了然。

（2）進一步明確標準范圍，再次強調(diào)大力推行區(qū)域評估。據(jù)統(tǒng)計，一個工程建設項目開工前要完成20多個評估事項，根據(jù)山東省委省政府要求，強調(diào)了在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及其他有條件的區(qū)域推行由政府統(tǒng)一組織對環(huán)境影響、節(jié)能、地震安全性、地址災害危險性、壓覆重要礦產(chǎn)資源、水土保持、防雷、防洪影響、水資源論證、文物影響、交通影響、雷電風險災害等事項實施區(qū)域評估。確保實現(xiàn)對國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)工程建設項目審批評估事項統(tǒng)一評估，不在區(qū)域內(nèi)的市場主體單獨提出評估要求。

（3）完善系統(tǒng)建設，壓縮隱形時間。針對審批數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、部分項目未進入系統(tǒng)審批、全程網(wǎng)辦審批事項較少等突出問題，將審批事項全部納入監(jiān)管范圍，逐步增加電子化辦理事項數(shù)量，明確全過程審批時間的計算規(guī)則；將技術(shù)審查、強制性評估、中介服務、市政公用服務和不動產(chǎn)登記等事項納入全流程辦理。進一步完善系統(tǒng)時間監(jiān)管功能，實現(xiàn)工程建設項目從立項到驗收全生命周期管理，全力壓減隱形時間，對超時辦結(jié)的進行提醒、警告及批評。

（4）強調(diào)加大并行事項的整合力度，切實提高審查效果。流程再造的重點就是全面推行并聯(lián)審批。要針對工程技術(shù)審查，工程測量和驗收等事項大力推行施工圖多圖聯(lián)審、多測合一、聯(lián)合驗收等改革，這些事項通過改革能不能有機整合在一起，直接關(guān)系到市場主體的滿意度和體驗。制定出臺統(tǒng)一的技術(shù)標準，在技術(shù)審查、測繪、驗收等環(huán)節(jié)實現(xiàn)有機整合和銜接，完善運行機制，明確一個部門牽頭，其他部門配合，統(tǒng)一辦事流程，實現(xiàn)技術(shù)成果共享，結(jié)果部門互認。強化政策措施，積極培育發(fā)展綜合服務機構(gòu)，放開施工圖審查機構(gòu)的數(shù)量限制，公布一批綜合性的施工圖審查和測繪機構(gòu)，同時要加強業(yè)務監(jiān)管，切實其提高服務水平。

2.2 濱州工程建設項目審批制度運行情況分析

按照市委市政府的統(tǒng)一部署，2019年6月，濱州市人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)濱州市深入推進工程建設項目審批制度改革實施辦法的通知》（濱政發(fā)〔2019〕8號）揭開了濱州工程建設項目審批制度改革的序幕。

（1）依托工程建設項目審批管理系統(tǒng)運行數(shù)據(jù)，進行數(shù)字化分析。在審批環(huán)節(jié)上做了減法。通過流程再造，將項目單位原來必經(jīng)的12個環(huán)節(jié)壓縮4個環(huán)節(jié)即可完成，同時調(diào)整32個中介服務事項的審批時序，實現(xiàn)設計方案審查、圖紙審查等事項的聯(lián)合審查，并通過容缺受理、告知承諾、聯(lián)合會審、聯(lián)合驗收、聯(lián)合勘驗等方式有效提升審批效能。在申報材料上做減法。實行并聯(lián)審批后，原有83個審批事項申請表單壓縮為4個，表單信息要素由2114個壓縮為1213個，壓減率約42.6%，申報材料由564個壓減為186個，其中通過部門間內(nèi)部信息共享減少117份，中介信息共享減少42份，減少率約67%。在審批時限上做減法。以一般社會投資項目為例，審批時限由145天壓縮為35天，壓減率約79.31%。

表1 工程建設項目并聯(lián)審批改革成效推演（辦理環(huán)節(jié)、時限）

（2）法規(guī)建立與規(guī)范下的工程建設項目并聯(lián)審批分析。2019年底，濱州市行政審批部門通過四次立法協(xié)調(diào)會征求有關(guān)部門意見建議118條。同時廣泛吸收借鑒各相關(guān)方立法意見建議159條，形成《工程建設項目并聯(lián)審批管理規(guī)定有關(guān)問題和解決方案的調(diào)研報告》，確定通過建立健全并聯(lián)審批機制，規(guī)范審批服務行為，強化協(xié)同聯(lián)動工作機制，規(guī)范行政審批決策程序，鼓勵審批機制創(chuàng)新，運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)手段，強化監(jiān)督檢查等手段，倒逼并聯(lián)審批制度落實見效。管理規(guī)定初稿已修改完成，條款制定從最初的六章五十四條精簡至六章三十四條，經(jīng)過立法工作專班反復修改后，精簡至目前的二十四條[4]。

3 法規(guī)規(guī)范下工程建設項目并聯(lián)審批管理保障研究

3.1 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的制度保障

2018年以啟動相對集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務局為標志，山東省行政審批制度改革邁入了一個新的階段。特別是市縣行政審批服務局的組建，實現(xiàn)了行政體制和管理方式的根本性轉(zhuǎn)變，為審批事項由“散”到“聚”、事項辦理由“串”到“并”、辦事材料由“繁”到“簡”提供了可靠的制度基礎保障。

3.2 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的體系保障

基于行政審批局是行政服務中心的“升級版”的決策定位，相對于行政服務中心僅是物理場所集中的特點，行政審批局的成立則初步具備了集中行使行政許可權(quán)進行科學合理的流程再造，為實現(xiàn)并聯(lián)審批管理制度提供了體系保障。在法制框架內(nèi)，當前的主要任務是對審批事項所需申報材料進行規(guī)范化管理，核查是否存在違規(guī)增加審批環(huán)節(jié)、前置要件、證明材料等情況。以海域使用權(quán)審批為例，該事項在原辦理機構(gòu)海洋漁業(yè)部門辦理時需流轉(zhuǎn)層級多、環(huán)節(jié)復雜、流程繁瑣。依法劃轉(zhuǎn)至行政審批服務局后，根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)政策文件規(guī)定，取消了海域使用權(quán)審批過程中《海域使用論證報告》編制的批準環(huán)節(jié)，明確界定了需編制《海洋環(huán)境影響報告書》的適用范圍，嚴格了審委會成員構(gòu)成，統(tǒng)一了海域使用權(quán)的確認標準，有效防止了國有資產(chǎn)的流失。

3.3 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的技術(shù)保障

整合建設覆蓋地方各有關(guān)部門和省市縣的審批管理系統(tǒng)，建立以土地、海洋、河流、生態(tài)紅線、林地、礦產(chǎn)等為基本內(nèi)容的綜合信息庫，將原先分散在國土、海洋、水利、環(huán)保、林業(yè)等多個部門的信息運用技術(shù)手段綜合運行，實現(xiàn)圖層疊加，真正實現(xiàn)“一張藍圖”做審批。以道路橋梁建設等線性工程為例，一段跨度幾百公里的公路建設項目，往往涉及多個審批事項，需要多份申請表多套材料，相同建設地點相關(guān)專家要分別對各自領域的事項進行多次踏勘論證，往往需縣市省及國家部委層層轉(zhuǎn)報。特別是在涉及用地用海等基礎地理信息方面，一旦上報數(shù)據(jù)信息與上級部門數(shù)據(jù)庫不匹配或踏勘論證階段出現(xiàn)問題，舊的管理模式往往是各掃門前雪，難以發(fā)揮合力。如果能夠整合建設覆蓋地方各有關(guān)部門和省市縣的審批管理系統(tǒng)，運用綜合土地、海洋、河流、生態(tài)紅線、林地、礦產(chǎn)等基礎地理信息庫，只需要輸入該項目的2000國家大地坐標系點位，即可查看是否符合規(guī)劃、是否壓覆礦產(chǎn)、是否涉及自然保護區(qū)、占用耕地、林地面積大小等，不僅可以大大提高項目的審批效率，更能實現(xiàn)自然資源的綜合利用，更加有效的保障經(jīng)濟運行質(zhì)量。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

一是從立法層面對進一步精簡審批事項和條件、規(guī)范技術(shù)審查、深化圖審測繪服務改革、推進落實區(qū)域評估、優(yōu)化中介服務和市政公用設施報裝服務、推行聯(lián)合驗收、全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+”審批機制、推行告知承諾、實行清單管理、探索容新容錯機制等多個緯度，為全面優(yōu)化工程建設項目審批流程進行了系統(tǒng)的設計。二是以工程建設項目并聯(lián)審批小切口立法為突破點，從規(guī)范工程建設項目并聯(lián)審批管理、明確部門職責及各環(huán)節(jié)工作規(guī)范、強化監(jiān)督檢查和審批全過程信息監(jiān)管等方面，探討了法治框架下從根本上解決工程建設項目審批制度體系改革中的堵點、難點的路徑與方案。三是作為我國首部地方工程建設項目并聯(lián)審批法律規(guī)章，為全國其他地區(qū)出臺相關(guān)規(guī)章提供了完善的技術(shù)支撐，根本上解決工程建設項目審批制度改革痛點、難點提供了參考。

4.2 討論

對于尚未落實的部門改革措施，尤其是“一家牽頭，并聯(lián)審批”責任機制，受限于部門、行業(yè)間的壁壘限制和協(xié)作不暢，成為壓縮審批時限、進一步優(yōu)化審批流程、阻礙改革深入推進的最大堵點和難點。主要體現(xiàn)在：一是各層級、各部門間協(xié)作不順暢。二是“信息孤島”尚未完全破解，存在數(shù)據(jù)不共享、系統(tǒng)不兼容、網(wǎng)絡環(huán)境不同的問題，企業(yè)辦理業(yè)務時間長，增加了政府行政成本。三是中介服務存在缺乏誠信、服務質(zhì)量差、行業(yè)不規(guī)范等問題。四是流程優(yōu)化不到位。部分單位內(nèi)部審批程序多，流程繁瑣漫長。