唐堯

(中國(guó)極地研究中心,上海 200136)

提要 國(guó)際規(guī)則的制定是中國(guó)參與北極治理的內(nèi)容之一?！额A(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是冷戰(zhàn)后中國(guó)參與締結(jié)的首個(gè)北極區(qū)域性條約,這無(wú)疑具有里程碑式的意義。然而,中國(guó)參與締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》同樣反映出了一些問(wèn)題。一方面,中國(guó)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家存有差距;另一方面,中國(guó)未能充分運(yùn)用相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織。中國(guó)是制定北極國(guó)際規(guī)則的建設(shè)性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者?；诖?中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)參與意愿、提升參與能力,運(yùn)用好相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織,從而通過(guò)締結(jié)條約深度參與北極治理。

0 引言

在氣候變化的影響下,人類在北極的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷增多,北極發(fā)生船舶海難事故、海洋環(huán)境污染和漁業(yè)資源枯竭等的可能性也隨之增大。由于這些將會(huì)廣泛深刻地影響人們生產(chǎn)與生活,北極治理近年來(lái)得到了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。

中國(guó)是位于北半球的發(fā)展中國(guó)家,冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)一直以積極的姿態(tài)參與北極治理。國(guó)際規(guī)則的制定是中國(guó)參與北極治理的內(nèi)容之一。例如,中國(guó)締結(jié)和加入了一系列適用于北極和專門針對(duì)北極的條約,前者包括《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)和《極地水域船舶航行國(guó)際準(zhǔn)則》(International Code for Ships Operating in Polar Waters)等;后者主要是指《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean)。其中,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國(guó)參與締結(jié)的首個(gè)北極區(qū)域性條約,這無(wú)疑具有里程碑式的意義。實(shí)際上,在中國(guó)和美國(guó)等十方締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》之前,北冰洋沿岸國(guó)已經(jīng)制定了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》(Declaration Concerning the Prevention of Unregulated High Seas Fishing in the Central Arctic Ocean)。所以,雖然中國(guó)是《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》原始締約方之一,但沒有完整參與締結(jié)條約。

隨著中國(guó)參與北極治理的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、程度不斷加深,將會(huì)受到越來(lái)越多國(guó)際規(guī)則的規(guī)制。本文以締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》為視角研究中國(guó)深度參與北極治理問(wèn)題。具體來(lái)看,首先闡述條約的締結(jié)相關(guān)國(guó)際法理論,即“國(guó)際法律過(guò)程說(shuō)”中哈羅德·高洪柱(Harold Hongju Koh)建立的“跨國(guó)法律過(guò)程說(shuō)”,闡明該理論能為中國(guó)通過(guò)締結(jié)條約深度參與北極治理提供理論參考。其次梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過(guò)程和中國(guó)的參與,尤其關(guān)注主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家。最后在分析中國(guó)參與締結(jié)條約存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上探討中國(guó)深度參與北極治理的路徑。

1 條約的締結(jié)相關(guān)國(guó)際法理論

在闡述條約的締結(jié)相關(guān)國(guó)際法理論之前,有必要界定條約的締結(jié)這一核心概念。(本文研究廣義的條約)條約的締結(jié)是指一個(gè)條約由于各締約國(guó)表示了它們同意受其拘束的確定意思而締結(jié)[1]63。條約的締結(jié)分為雙邊條約的締結(jié)和多邊條約的締結(jié)。本文論述的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》屬于多邊條約的締結(jié)。

二戰(zhàn)后,社會(huì)科學(xué)研究中出現(xiàn)的“科學(xué)主義”和“行為主義”新思潮導(dǎo)致了國(guó)際法領(lǐng)域“政策定向說(shuō)”和國(guó)際法律過(guò)程說(shuō)的興起[2]25。前者稱為“紐黑文學(xué)派”,代表人物包括邁爾斯·麥克杜格爾(Myres S.McDougal)和哈羅德·拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)。后者稱為“哈佛學(xué)派”,代表人物包括艾布拉姆?蔡斯(Abram Chayes)、托馬斯·埃利希(Thomas Ehrlich)、安德烈亞斯?洛溫費(fèi)爾德(Andreas F.Lowenfeld)和路易斯·亨金(Louis Henkin)等。相對(duì)于政策定向說(shuō)對(duì)權(quán)力之于國(guó)際法影響的強(qiáng)調(diào),國(guó)際法律過(guò)程說(shuō)重在說(shuō)明國(guó)際法對(duì)國(guó)家行為的制約性[3]。

作為國(guó)際法律過(guò)程說(shuō)的代表人物之一,Henkin[4]指出,幾乎所有國(guó)家在幾乎所有情況下,遵守幾乎所有的國(guó)際法原則,并承擔(dān)幾乎所有的義務(wù)。正因如此,20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際法學(xué)者和國(guó)際關(guān)系學(xué)者圍繞國(guó)際法與國(guó)家行為關(guān)系的問(wèn)題(國(guó)際法的遵守問(wèn)題)展開了持續(xù)性的跨學(xué)科研究[5]。例如,Chayes和Chayes[6]建立的“管理學(xué)派”認(rèn)為國(guó)家遵守國(guó)際法的原因在于效率、利益和規(guī)范。在唐斯等[7]看來(lái),管理學(xué)派對(duì)遵約問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研的主要目標(biāo)是設(shè)計(jì)更加有效的戰(zhàn)略,以克服管制機(jī)制內(nèi)的各種遵約問(wèn)題。Harold Hongju Koh 建立的跨國(guó)法律過(guò)程說(shuō)被稱為“新國(guó)際法律過(guò)程說(shuō)”,主要闡發(fā)的是關(guān)于國(guó)際法遵守的理論[2]44-45。該理論的核心觀點(diǎn)是:國(guó)家遵守國(guó)際法是因?yàn)榛?dòng)(interaction)、解釋(interpretation)和內(nèi)化(internalization)的跨國(guó)法律過(guò)程(transnational legal process)[8]626。實(shí)際上,跨國(guó)法律過(guò)程說(shuō)關(guān)于互動(dòng)和解釋的內(nèi)容與條約的締結(jié)密切相關(guān)。Koh[9]就指出,跨國(guó)法律過(guò)程描述了制定跨國(guó)法規(guī)則的理論和實(shí)踐。

具體來(lái)看,一方面Harold Hongju Koh 闡述了三種內(nèi)化的形式:社會(huì)性內(nèi)化、政治性內(nèi)化和法律性內(nèi)化。另一方面Harold Hongju Koh 闡述了六種內(nèi)化的媒介:跨國(guó)規(guī)范倡導(dǎo)者、政府規(guī)范發(fā)起人、跨國(guó)議題網(wǎng)絡(luò)、解釋性社群與法律說(shuō)明論壇、官僚主義遵守程序和議題關(guān)聯(lián)[8]642-655。Harold Hongju Koh 列舉的《關(guān)于禁止使用、儲(chǔ)存、生產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓殺傷人員地雷及銷毀此種地雷的公約》(Convention on the Prohibition of the Use,Stockpiling,Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on Their Destruction)(以下簡(jiǎn)稱《渥太華禁雷公約》)一例就闡釋了條約的締結(jié)過(guò)程。

20世紀(jì)70年代,聯(lián)合國(guó)資助了1973—1977年在瑞士日內(nèi)瓦(Geneva)舉行的人道法外交會(huì)議,它導(dǎo)致在1980年10月10日通過(guò)了關(guān)于限制殺傷性地雷使用的《禁止或限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置的議定書》(Protocol on Prohibitions or Restrictions on the Use of Mines,Booby-Traps and Other Devices)。雖然議定書全面限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置,但普遍認(rèn)為沒有發(fā)揮作用。在此背景下,國(guó)際社會(huì)開始締結(jié)新的條約。

跨國(guó)規(guī)范倡導(dǎo)者、跨國(guó)議題網(wǎng)絡(luò)和政府規(guī)范發(fā)起人共同促進(jìn)了條約的締結(jié)。首先是跨國(guó)規(guī)范倡導(dǎo)者,1991年末跨國(guó)規(guī)范倡導(dǎo)者參與了進(jìn)來(lái),美國(guó)人喬迪·威廉姆斯(Jody Williams)和美國(guó)越戰(zhàn)退伍軍人基金會(huì)(Vietnam Veterans of America Foundation)領(lǐng)導(dǎo)人鮑比·穆勒(Bobby Muller)領(lǐng)導(dǎo)的一群積極分子決定建立國(guó)際反地雷組織(International Campaign to Ban Landmines),以促進(jìn)消除殺傷性地雷。其次是跨國(guó)議題網(wǎng)絡(luò),1992年10月正式成立的國(guó)際反地雷組織即是跨國(guó)議題網(wǎng)絡(luò),包括美國(guó)越戰(zhàn)退伍軍人基金會(huì)、人權(quán)觀察組織(Human Rights Watch)、德國(guó)國(guó)際醫(yī)療組織(Medico International of Germany)、法國(guó)國(guó)際殘障組織(Handicap International of France)和英國(guó)地雷咨詢團(tuán)體(Mines Advisory Group of England)。最后是政府規(guī)范發(fā)起人,美國(guó)佛蒙特州議員派屈克·萊希(Patrick J.Leahy)引入的關(guān)于禁止美國(guó)出口地雷的國(guó)內(nèi)立法分別得到國(guó)會(huì)通過(guò)和總統(tǒng)簽署(1992年),反地雷規(guī)范發(fā)生了法律性內(nèi)化。此外,美國(guó)前總統(tǒng)吉米·卡特(Jimmy Carter)、紅十字國(guó)際委員會(huì)(International Committee of the Red Cross)和“渥太華進(jìn)程”(Ottawa Process)等也參與了締結(jié)條約的互動(dòng)或解釋。最終,120 多個(gè)國(guó)家在1997年12月簽署了《渥太華禁雷公約》。雖然美國(guó)沒有批準(zhǔn)公約,但可能通過(guò)法律性內(nèi)化遵守公約[8]655-663。

在韓相熙[10]看來(lái),跨國(guó)法律過(guò)程說(shuō)最重要的特征之一就是國(guó)家以外的多樣行為體參加跨國(guó)法律過(guò)程。這在《渥太華禁雷公約》的例子中得到了體現(xiàn)。同時(shí),美國(guó)率先通過(guò)了相關(guān)立法。綜而觀之,美國(guó)是主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家。

中國(guó)是國(guó)際法體系的新晉加入者[11],而國(guó)際法的發(fā)展趨勢(shì)(多元主義特征更趨明顯,普遍主義相對(duì)弱化)為中國(guó)積極參與制定國(guó)際規(guī)則等提供了重要的歷史機(jī)遇[12]。大多數(shù)人關(guān)注國(guó)際法時(shí)并不關(guān)注那些國(guó)際法上的通常事務(wù),而是那些幾乎很少會(huì)發(fā)生的而且通常是很敏感的公然違反國(guó)際法的事件[13]。條約的締結(jié)就可視為此類通常事務(wù)。建國(guó)70年來(lái),中國(guó)參加了近500項(xiàng)多邊條約[14]。不難想象,如果一國(guó)較少甚至沒有參與締結(jié)條約,可能就不會(huì)暴露出問(wèn)題。如果一國(guó)參與甚至深入?yún)⑴c締結(jié)條約,可能就會(huì)暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題,如發(fā)現(xiàn)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家存有差距。對(duì)此,中國(guó)唯有發(fā)現(xiàn)它,然后解決它。正所謂“他山之石,可以攻玉”,條約的締結(jié)相關(guān)國(guó)際法理論或許可以成為中國(guó)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的起點(diǎn)。

北極既有區(qū)域問(wèn)題,也有跨區(qū)域問(wèn)題。尤其是對(duì)后者來(lái)說(shuō),它往往更需要各國(guó)通力合作。治理中北冰洋潛在漁業(yè)活動(dòng)就屬于跨區(qū)域問(wèn)題,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》則是中國(guó)參與制定北極國(guó)際規(guī)則的事例之一。下文我們會(huì)看到,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國(guó)和美國(guó)等國(guó)家以及國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)(International Arctic Science Committee)和國(guó)際海洋考察理事會(huì)(International Council for the Exploration of the Sea)等互動(dòng)和解釋的產(chǎn)物。

2 《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過(guò)程和中國(guó)的參與

基于上述理論述評(píng),下文梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過(guò)程和中國(guó)的參與。

自古以來(lái),漁業(yè)活動(dòng)都是人類獲取食物的一個(gè)重要途徑。早在20世紀(jì)20年代,中國(guó)就加入了《斯匹次卑爾根群島條約》(The Spitsbergen Treaty),依據(jù)條約中國(guó)有在北極特定區(qū)域捕魚的權(quán)利。中國(guó)從1985年開始發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。遠(yuǎn)洋漁業(yè)按照作業(yè)水域可以分為過(guò)洋性漁業(yè)和大洋性漁業(yè)。就前者而言中國(guó)可以通過(guò)雙多邊合作在北冰洋沿岸國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)活動(dòng)。就后者而言,中國(guó)可以在中北冰洋和次北極海域(sub-Arctic seas)公海從事漁業(yè)活動(dòng)。目前,中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)作業(yè)海域覆蓋近40個(gè)國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和太平洋、大西洋、印度洋以及南極公海水域[15],包括西北白令海俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和北太平洋公海[16]。

聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織把海洋分成19個(gè)主要的漁業(yè)作業(yè)區(qū),北極漁業(yè)作業(yè)區(qū)是其中之一,66oN 內(nèi)的海域?qū)儆诒睒O海域,包括18漁業(yè)作業(yè)區(qū)和21、27漁業(yè)作業(yè)區(qū)的部分海域[17]。迄今為止,北極漁業(yè)資源的利用僅涉及次北極海域。然而,鱈魚和其他魚類會(huì)因氣候變暖而遷移數(shù)千公里,可能改變北冰洋生態(tài)系統(tǒng)的格局[18]。特別是大量經(jīng)濟(jì)性魚類正出現(xiàn)北遷至中北冰洋的國(guó)家管轄范圍外水域,而該水域尚缺乏充足的漁業(yè)資源科學(xué)研究數(shù)據(jù)[19]。因而有關(guān)國(guó)家開始思考治理中北冰洋潛在漁業(yè)活動(dòng)的法律方法。早在2006年美國(guó)就開始探討北冰洋漁業(yè)管理的問(wèn)題,包括在科學(xué)工作者尚未充分收集情報(bào)之前禁止商業(yè)性漁業(yè)[20]。2007年美國(guó)建議將北冰洋漁業(yè)管理的問(wèn)題置于北極理事會(huì)(Arctic Council)加以討論[21]。盡管美國(guó)有意開展多邊合作,但北極理事會(huì)沒有興趣參與海洋捕撈業(yè)的國(guó)際管制或是成為談判中北冰洋漁業(yè)協(xié)定的論壇。2007年11月的高官會(huì)議上,北極理事會(huì)決定不參與漁業(yè)管理,而是大力支持在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)考慮這一議題[22]。2008年6月3日,美國(guó)此前通過(guò)的年度第17號(hào)決議生效,要求美國(guó)發(fā)起國(guó)際討論并采取必要措施,與其他北極國(guó)家談判管理北冰洋洄游、跨境和跨界魚類種群的協(xié)定并建立用于該地區(qū)的新國(guó)際漁業(yè)管理組織[23]。在此基礎(chǔ)上,美國(guó)還就制定關(guān)于北極漁業(yè)的一般性聲明或宣言與一些相關(guān)方(包括其他北冰洋沿岸國(guó))進(jìn)行了非正式的雙邊磋商[24]。

雖然北極理事會(huì)沒有采納美國(guó)的建議,但美國(guó)沒有就此放棄。2009年8月美國(guó)北太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)(North Pacific Fishery Management Council)通過(guò)了《北極漁業(yè)管理方案》(Fishery Management Plan for Fish Resources of the Arctic Management Area),方案適用于楚科奇海和波弗特海美國(guó)水域漁業(yè)資源的商業(yè)利用[25]。(見圖1)

《北極漁業(yè)管理方案》規(guī)定,禁止在北冰洋的阿拉斯加州臨近專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)商業(yè)捕魚,直到有信息證明捕魚能以可持續(xù)和關(guān)切其他生態(tài)系統(tǒng)的方式進(jìn)行。美國(guó)希望其他國(guó)家和實(shí)體對(duì)于北冰洋沿岸國(guó)海域和中北冰洋會(huì)跟進(jìn)采取類似的行動(dòng)或采取有類似效果的行動(dòng)[22]。美國(guó)是北極漁業(yè)管理預(yù)防性措施理念的堅(jiān)定執(zhí)行者[26]?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)簽署后,國(guó)際社會(huì)訂立了關(guān)于漁業(yè)問(wèn)題的專門補(bǔ)充協(xié)定。(2001年12月11日生效)其中規(guī)定了預(yù)防性做法的適用,包括各國(guó)在實(shí)施預(yù)防性做法時(shí)應(yīng)取得和共享可獲得的最佳科學(xué)資料(第6條)。

圖1 北極管理區(qū)域[25]Fig.1.The Arctic Management Area[25]

1996年美國(guó)國(guó)會(huì)審批的《麥格森-史蒂芬漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法》(Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)(以下簡(jiǎn)稱《麥格森-史蒂芬法案》)強(qiáng)調(diào)了美國(guó)漁業(yè)管理政策中的預(yù)防性措施?！尔湼裆?史蒂芬法案》是美國(guó)國(guó)家海洋漁業(yè)管理的主要國(guó)內(nèi)立法,它為漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理設(shè)立了寬泛的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”[27]。一方面,美國(guó)國(guó)會(huì)政策的聲明中包括“保證使用國(guó)家漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理項(xiàng)目,并以可獲得的最佳科學(xué)資料為基礎(chǔ)”；另一方面,“養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)以可獲得的最佳科學(xué)資料為基礎(chǔ)”也是十項(xiàng)“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”之一[28]。美國(guó)所有漁業(yè)管理計(jì)劃必須符合《麥格森-史蒂芬法案》設(shè)立的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”?！侗睒O漁業(yè)管理方案》體現(xiàn)了預(yù)防性措施理念?？梢钥闯?美國(guó)完善了關(guān)于北極漁業(yè)捕撈的國(guó)內(nèi)法規(guī)政策[29]。

2010年6月,北冰洋沿岸國(guó)在挪威奧斯陸(Oslo)舉行了首次會(huì)晤。直到締結(jié)條約,北冰洋沿岸國(guó)舉行了四次高官會(huì)議,北冰洋沿岸國(guó)與其他國(guó)家和國(guó)際組織等舉行了五次科學(xué)會(huì)議。自2015年12月以來(lái),北冰洋沿岸國(guó)還與中國(guó)、日本、韓國(guó)、歐盟和冰島舉行了六次十方會(huì)談。其中2015年7月的高官會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》,但參與方只有北冰洋沿岸國(guó)。2018年10月3日,中國(guó)與8個(gè)國(guó)家以及歐盟締結(jié)了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》。

北冰洋沿岸國(guó)在第一次科學(xué)會(huì)議上就曾表示,鼓勵(lì)其他國(guó)家科學(xué)家的廣泛參與[30]。中國(guó)的參與始于2015年4月的第三次科學(xué)會(huì)議,并參加了之后的科學(xué)會(huì)議和十方會(huì)談。第三次科學(xué)會(huì)議首次邀請(qǐng)了中國(guó)、日本、韓國(guó)和冰島的科學(xué)家代表。同時(shí),國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、可持續(xù)北極觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)(Sustained Arctic Observing Network)、國(guó)際海洋考察理事會(huì)、北太平洋海洋科學(xué)組織(North Pacific Marine Science Organization)、北極理事會(huì)北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組等也參加了會(huì)議[31]。其中,中國(guó)代表朱國(guó)平闡述了中國(guó)在北極的相關(guān)研究與監(jiān)測(cè)活動(dòng)[32]。2016年9月的第四次科學(xué)會(huì)議有包括中國(guó)在內(nèi)的29 名代表參加。北極理事會(huì)北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組和北極動(dòng)植物保護(hù)工作組、北太平洋海洋科學(xué)組織、國(guó)際海洋考察理事會(huì)、北極太平洋扇區(qū)工作組(Pacific Arctic Group)參加了會(huì)議[33]。2017年10月的第五次科學(xué)會(huì)議有包括中國(guó)在內(nèi)的24 名代表參加,其余還包括國(guó)際海洋考察理事會(huì)和北太平洋海洋科學(xué)組織等的代表[34]。

中國(guó)參與了最終促成條約的十方會(huì)談。第六次十方會(huì)談?dòng)?017年11月28—30日在美國(guó)華盛頓舉行,會(huì)上9個(gè)國(guó)家和歐盟達(dá)成了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》,規(guī)定中北冰洋在未來(lái)16年內(nèi)禁止向商業(yè)漁船開放?！额A(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》將使科學(xué)家在捕魚成為普遍現(xiàn)象之前有足夠時(shí)間了解該地區(qū)的海洋生態(tài)以及氣候變化帶來(lái)的潛在影響[35]。六次十方會(huì)談各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一在于是否建立正式的區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排。最終,各方采取了“分步走”方法,即首先通過(guò)締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》為未來(lái)中北冰洋漁業(yè)管理積累科學(xué)數(shù)據(jù),進(jìn)而建立區(qū)域漁業(yè)管理組織[36]。

在上述會(huì)議之外,中國(guó)還參與了相關(guān)國(guó)際合作。例如,2015年1月首屆北冰洋公海漁業(yè)圓桌會(huì)議在中國(guó)上海舉行,與會(huì)專家有美國(guó)和加拿大的政府官員,也有高校和研究機(jī)構(gòu)的人員。與會(huì)專家認(rèn)為,在獲得充分的科學(xué)證據(jù)之前,應(yīng)禁止中北冰洋的商業(yè)捕撈[37]。2016和2017年還在韓國(guó)仁川和日本北海道舉行了北冰洋公海漁業(yè)圓桌會(huì)議。

可以看出,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》源于國(guó)家和國(guó)際組織等多種行為體在不同平臺(tái)的互動(dòng)和解釋。其中,美國(guó)在締結(jié)條約前率先通過(guò)了《北極漁業(yè)管理方案》。如同《渥太華禁雷公約》,美國(guó)是主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家。中國(guó)的參與可謂“喜憂參半”,喜的是中國(guó)作為原始締約方參與了締結(jié)條約,憂的是中國(guó)沒有參與締結(jié)條約的相關(guān)節(jié)點(diǎn),如提出締結(jié)條約的建議或倡議以及參與制定《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》。誠(chéng)然,某些客觀條件的限制使得中國(guó)無(wú)法參與締結(jié)條約的相關(guān)活動(dòng),但仍有必要探究中國(guó)在哪些方面可以有所作為,從而為今后的參與打好基礎(chǔ)。

3 中國(guó)參與締結(jié)條約存在的問(wèn)題

中國(guó)參與締結(jié)條約存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:中國(guó)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家存有差距;中國(guó)未能充分運(yùn)用相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織。

3.1 中國(guó)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家存有差距

通過(guò)梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過(guò)程可以看出,美國(guó)較之于其他締約方表現(xiàn)出了更強(qiáng)的參與意愿和能力。在國(guó)際層面,美國(guó)先是在高官會(huì)議上提出北冰洋漁業(yè)管理的問(wèn)題。在該建議未果的情況下,美國(guó)轉(zhuǎn)而尋求就可能的一般性聲明或宣言與一些相關(guān)方進(jìn)行雙邊磋商。在國(guó)內(nèi)層面,美國(guó)先是通過(guò)了決議,要求與其他北極國(guó)家談判協(xié)定和建立組織。然后美國(guó)通過(guò)了《北極漁業(yè)管理方案》,在規(guī)制本國(guó)相關(guān)水域商業(yè)捕魚活動(dòng)的同時(shí)呼吁其他國(guó)家和實(shí)體在北冰洋跟進(jìn)效仿。這里可以通過(guò)三個(gè)具體事例做進(jìn)一步說(shuō)明。

首先,2011年美國(guó)提交了協(xié)定草案,其核心便是推動(dòng)區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)制的成立。在該草案中,美方提出,依照預(yù)防原則,在擁有涉及該區(qū)域生物水產(chǎn)資源足夠的信息之前,各國(guó)要禁止?jié)O業(yè)捕撈。在這個(gè)過(guò)程中,獲取的研究數(shù)據(jù)和信息可以用來(lái)建立區(qū)域漁業(yè)機(jī)制[38]。在俄羅斯研究人員看來(lái),美國(guó)準(zhǔn)備的協(xié)定草案為早日完成談判打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[39]。同時(shí),美國(guó)同意就正在進(jìn)行的和計(jì)劃中的科學(xué)活動(dòng)發(fā)揮帶頭作用。

其次,盡管北極理事會(huì)沒有采納美國(guó)最初的建議,但北極理事會(huì)北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組的北冰洋考察計(jì)劃(Arctic Ocean Review Project)提出了國(guó)際漁業(yè)管理的議題[40]。北冰洋考察報(bào)告(Arctic Ocean Review Report)列舉了各種可能的管理選項(xiàng),其中就包括將美國(guó)在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)有的商業(yè)捕魚預(yù)防性禁令擴(kuò)大到更廣闊的中北冰洋[41]。

最后,在美國(guó)通過(guò)《北極漁業(yè)管理方案》之后,加拿大采取了類似措施——2014年通過(guò)了《波弗特海綜合漁業(yè)管理框架》(Beaufort Sea Integrated Fisheries Management Framework)[42]。其中規(guī)定,大規(guī)模商業(yè)捕魚的想法將取決于科學(xué)知識(shí)和對(duì)波弗特海生物生產(chǎn)力的認(rèn)識(shí)等[43]?！恫ǜヌ睾＞C合漁業(yè)管理框架》同樣體現(xiàn)了預(yù)防性措施理念,加拿大的這一做法可以視作是對(duì)美國(guó)倡議的回應(yīng)。

通過(guò)美國(guó)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面采取的措施以及北極理事會(huì)和締約方對(duì)美國(guó)建議和倡議做出的回應(yīng),美國(guó)參與締結(jié)條約的意愿和能力可見一斑。

《中國(guó)的北極政策》白皮書指出,“中國(guó)支持就北冰洋公海漁業(yè)管理締結(jié)有法律拘束力的國(guó)際協(xié)定,支持基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》建立北冰洋公海漁業(yè)管理組織或出臺(tái)有關(guān)制度安排,……,建設(shè)性地參與北冰洋公海漁業(yè)治理”。然而,通過(guò)分析五次科學(xué)會(huì)議的文件可以看出,中國(guó)的參與主要是闡述本國(guó)在北極的相關(guān)活動(dòng)。

中國(guó)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家存有差距的一個(gè)重要原因是中國(guó)參與締結(jié)條約(至少是北極相關(guān)條約)的實(shí)踐相對(duì)有限。例如,《斯匹次卑爾根群島條約》是北極具有代表性的條約之一,但中國(guó)僅在1925年加入條約。又如,1955年中國(guó)表達(dá)了參與國(guó)際地球物理年(International Geophysical Year)的意愿,但因中國(guó)臺(tái)灣也獲邀參與而退出了該次活動(dòng)。正因如此,雖然中國(guó)后來(lái)成為《南極條約》(Antarctic Treaty)締約國(guó)和協(xié)商國(guó),但沒有成為原始締約國(guó)。在一些情況下,中國(guó)是在加入條約的基礎(chǔ)上內(nèi)化條約。一個(gè)在國(guó)際上已生效的條約,其規(guī)定在各國(guó)國(guó)內(nèi)的得到執(zhí)行,以得到各國(guó)國(guó)內(nèi)法的接受為前提條件[1]380。1987年9月16日24個(gè)國(guó)家和歐洲共同體締結(jié)了《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)。1991年6月14日中國(guó)加入該議定書,2000年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》增加了兩個(gè)條款(第45和59條),它們成為中國(guó)遵守相關(guān)國(guó)際義務(wù)的首要配套法律條文[44]。

20世紀(jì)70、80年代,中國(guó)曾參與締結(jié)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,取得的經(jīng)驗(yàn)包括反對(duì)海洋霸權(quán),維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家利益[45]。近十年來(lái),中國(guó)越來(lái)越多參與締結(jié)北極(包括適用于北極)區(qū)域性條約,如《極地水域船舶航行國(guó)際準(zhǔn)則》?！额A(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國(guó)通過(guò)締結(jié)條約參與北極治理的良好開端。但也應(yīng)看到,較之于主導(dǎo)締結(jié)條約的國(guó)家,中國(guó)還有較大的努力空間。

3.2 中國(guó)未能充分運(yùn)用相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織

美國(guó)參與締結(jié)條約至少運(yùn)用了兩個(gè)機(jī)制和組織:北極理事會(huì)和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織。機(jī)制構(gòu)筑了制度的一個(gè)子集;機(jī)制與國(guó)際組織有很大的不同(前者為權(quán)利、規(guī)則、原則、決策程序和社會(huì)實(shí)踐;后者為擁有辦公室、雇員、預(yù)算和法人資格的物化實(shí)體)[46]。國(guó)際規(guī)則包括指令性規(guī)定,還包括指導(dǎo)性原則和規(guī)范,以及各種制度性安排[47]。本文研究廣義的國(guó)際規(guī)則,將其作為國(guó)際法律和制度等的同義詞[48]。北極理事會(huì)就是北極治理的機(jī)制之一,它由1991年北極國(guó)家制定的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略(Arctic Environmental Protection Strategy)發(fā)展而來(lái)。1996年9月,北極國(guó)家在加拿大渥太華簽署了《北極理事會(huì)成立宣言》(Declaration on the Establishment of the Arctic Council),成立了北極理事會(huì)。北極理事會(huì)工作機(jī)制包括部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高官會(huì)議和工作組等。如上所述,美國(guó)最初的建議就是在北極理事會(huì)框架內(nèi)。后來(lái)的發(fā)展也表明,北極理事會(huì)確實(shí)對(duì)美國(guó)的建議做出了積極回應(yīng)。

聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織是二戰(zhàn)后正式成立的國(guó)際組織,它與北極理事會(huì)的論壇性質(zhì)有著本質(zhì)區(qū)別。2009年美國(guó)提出召開一次政府間會(huì)議,目的是在聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織漁業(yè)委員會(huì)會(huì)議上通過(guò)一個(gè)關(guān)于北極漁業(yè)的沒有法律拘束力的文件,同時(shí)2008和2009年關(guān)于海洋和“可持續(xù)漁業(yè)”的聯(lián)合國(guó)大會(huì)年度決議協(xié)商過(guò)程中已開始討論北冰洋漁業(yè)的規(guī)制問(wèn)題。雖然這些討論由于部分北冰洋沿岸國(guó)的反對(duì)沒有取得切實(shí)成果,但促進(jìn)了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》的制定[49]。

國(guó)際組織的作用在科學(xué)會(huì)議中同樣有所體現(xiàn)。第四次科學(xué)會(huì)議的報(bào)告指出:應(yīng)建立用于調(diào)查和監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)小組(包括所有參與方代表)。該協(xié)調(diào)小組需同其他團(tuán)體建立聯(lián)系,如國(guó)際海洋考察理事會(huì)和北太平洋海洋科學(xué)組織,以此避免重復(fù)的工作并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享[50]。

中國(guó)參與締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》履行了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)。中北冰洋在北冰洋沿岸國(guó)管轄范圍之外,即公海。公海漁業(yè)捕撈受到區(qū)域漁業(yè)管理組織及其成員國(guó)的管理。這些成員國(guó)不僅包括沿岸各國(guó),還包括嚴(yán)重涉及特定海區(qū)的捕撈漁業(yè)的國(guó)家[51]。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定了締約國(guó)養(yǎng)護(hù)和管理公海生物資源的義務(wù)(第116—120條)。作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó),中國(guó)有義務(wù)與他國(guó)合作養(yǎng)護(hù)和管理公海生物資源,如在中北冰洋合作設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織(第118條)。中國(guó)可以據(jù)此提出相關(guān)建議或倡議,而非僅加入條約的談判。

中國(guó)于2006年向北極理事會(huì)提出申請(qǐng),之后于2007年成為臨時(shí)觀察員,最終于2013年成為正式觀察員。中國(guó)首次參與北極理事會(huì)活動(dòng)是在2007年參加了高官會(huì)議[52]。依據(jù)《北極理事會(huì)成立宣言》及相關(guān)規(guī)定,觀察員的作用體現(xiàn)在多個(gè)方面,其中包括通過(guò)一個(gè)北極國(guó)家或一個(gè)永久參與者提出項(xiàng)目,但觀察員給予任何給定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)不得超過(guò)北極國(guó)家,除非高官會(huì)議另有決定。因此,中國(guó)可就特定議題提出項(xiàng)目,通過(guò)雙邊合作參與北極治理。有學(xué)者就指出,中國(guó)可以通過(guò)北極理事會(huì)工作組和研究項(xiàng)目施加實(shí)質(zhì)性影響[53]。中國(guó)定期參加了北極理事會(huì)會(huì)議。例如,2007—2016年中國(guó)參加了所有高官會(huì)議。又如,2009和2011年中國(guó)作為臨時(shí)觀察員、2013年作為正式觀察員參加了部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議[54]174。2015—2016年,中國(guó)有10 多名科學(xué)家參加了北極理事會(huì)工作組工作[55]。

但是,中國(guó)在工作組層面的活動(dòng)還很有限[54]175。圖2是北極理事會(huì)工作組會(huì)議的參與情況。其中的工作組包括可持續(xù)發(fā)展工作組,突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組,北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作組,北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組。該統(tǒng)計(jì)包括1998—2015年的24次可持續(xù)發(fā)展工作組會(huì)議;23次突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組會(huì)議;18次北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作組會(huì)議;29次北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組會(huì)議。在1998—2015年47個(gè)行為體的3789次觀察活動(dòng)中,中國(guó)參與的活躍程度(約22%)低于部分觀察員如韓國(guó)(約 79%)、日本(約37%)和新加坡(約32%)。這三個(gè)國(guó)家與中國(guó)同年成為北極理事會(huì)正式觀察員。因此,中國(guó)在北極理事會(huì)下行使權(quán)利和履行義務(wù)(如通過(guò)雙邊合作提出項(xiàng)目)同樣有著較大的努力空間。

圖2 北極理事會(huì)工作組會(huì)議的參與情況[56]Fig.2.Participation in Arctic Countil Working Group meetings[56]

此外,中國(guó)可以通過(guò)聯(lián)合國(guó)(如常設(shè)專門機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織)討論特定議題。因此,中國(guó)既要關(guān)注參與的意愿和能力,也要關(guān)注相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織?！额A(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的經(jīng)驗(yàn)表明,一國(guó)可能無(wú)法通過(guò)某一制度、機(jī)制和組織建議和倡議締結(jié)條約,但所做的任何努力都有可能促進(jìn)條約的締結(jié)。中國(guó)可以在此方面有所作為。

4 結(jié)論

北極治理需要國(guó)際規(guī)則,國(guó)際規(guī)則的制定也需要各方共同參與。本文研究了中國(guó)深度參與北極治理問(wèn)題,包括在闡述條約的締結(jié)相關(guān)國(guó)際法理論基礎(chǔ)上對(duì)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的分析。中國(guó)是制定北極國(guó)際規(guī)則的建設(shè)性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者。從主觀意愿看,中國(guó)努力在北極國(guó)際規(guī)則的制定過(guò)程中發(fā)揮建設(shè)性作用。從客觀條件看,北極國(guó)家也希望在特定領(lǐng)域的合作中,其他國(guó)家能為北極的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

基于此,中國(guó)通過(guò)締結(jié)條約深度參與北極治理可從兩個(gè)方面展開:一是加強(qiáng)參與意愿和提升參與能力。中國(guó)是海洋大國(guó),在北極享有國(guó)際法賦予的權(quán)利。由于種種原因,歷史上中國(guó)未能參與締結(jié)部分條約。如今,中國(guó)受到北極環(huán)境變化的深刻影響,同時(shí)開展了越來(lái)越多的北極科學(xué)考察和經(jīng)濟(jì)活動(dòng),因而需要加強(qiáng)參與意愿。中國(guó)應(yīng)密切關(guān)注北極各個(gè)領(lǐng)域有潛在治理需求的議題。例如,中北冰洋的管理等新議題的國(guó)際規(guī)則就事關(guān)中國(guó)國(guó)家利益,中國(guó)必須積極參與其中。此外,參與締結(jié)條約的博弈是以必要能力為基礎(chǔ)的。目前,中國(guó)形成了“兩船、六站、一飛機(jī)、一基地”的極地考察保障格局。中國(guó)的北斗全球系統(tǒng)建設(shè)也已完成。即便如此,今后中國(guó)仍需加大參與北極治理的投入,如獲得更多適合極地嚴(yán)酷環(huán)境的破冰船和救援船。這些將為中國(guó)在北極的科學(xué)考察和海上搜尋救助等提供重要保障。中國(guó)還可以運(yùn)用它們適時(shí)提供公共物品,為中國(guó)的參與創(chuàng)造良好環(huán)境。二是運(yùn)用好相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織。本文的發(fā)現(xiàn)之一是美國(guó)在《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過(guò)程中很好地運(yùn)用了北極理事會(huì)和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織這些機(jī)制和組織。既然相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織賦予了中國(guó)一定的發(fā)言權(quán)甚至是決策權(quán),那么就要運(yùn)用好它們。例如,依據(jù)北極理事會(huì)相關(guān)規(guī)定,中國(guó)可以通過(guò)與北極國(guó)家或永久參與者的雙邊合作深度參與北極治理。就條約的締結(jié)而言,北極理事會(huì)北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組對(duì)美國(guó)建議的積極回應(yīng)就值得中國(guó)關(guān)注,包括更為積極地參與北極理事會(huì)工作組工作。有學(xué)者指出,和北極理事會(huì)加強(qiáng)彼此間合作是中國(guó)更為積極有效地參與北極事務(wù)的路徑[57]。與南極治理中的南極條約體系(Antarctic Treaty System)不同,北極治理很大程度上依賴于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》?；凇堵?lián)合國(guó)海洋法公約》針對(duì)不同海域的規(guī)定,中國(guó)應(yīng)積極行使權(quán)利和履行義務(wù)。此外,作為國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北太平洋海洋科學(xué)組織和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織等的成員國(guó),中國(guó)可以通過(guò)它們表達(dá)對(duì)北極治理特定議題的關(guān)切以及提出建議和倡議。

總而言之,條約的締結(jié)往往不會(huì)一蹴而就,這就需要有關(guān)國(guó)家做出不懈的努力。同樣,作為“近北極國(guó)家”,中國(guó)參與北極治理的道路注定不會(huì)一帆風(fēng)順,這就需要我們培養(yǎng)強(qiáng)烈的參與意愿、錘煉過(guò)硬的參與能力,運(yùn)用好相關(guān)國(guó)際制度、機(jī)制和組織。